應急保障行動中的財務保障問題探析

王蕾 惠亞楠 孫陽

[摘 要]充分發揮我國應急管理體系的特色和優勢是新時代應急管理理念的重要體現。近年來，為應對多種自然和社會的安全威脅，軍隊頻繁執行應急保障行動。打牢應急保障行動中的經濟基礎，切實解決應急保障行動中的財務保障問題，對提升應急保障能力具有十分重要的意義。基于此，本文就應急保障行動中財務保障在指揮協調、預案設計、資金供應等方面存在的問題進行探析，并提出相應對策。

[關鍵詞]應急保障行動;財務保障;應急管理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.12.014

[中圖分類號]E232[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0194（2020）12-00-02

0 ? ? 引 言

新時期我國各類事故隱患和安全風險交織疊加，影響公共安全的因素日益增多。現階段，我國國家安全具有復雜性、多樣性的特點，軍隊職能任務不斷拓展，軍隊執行應急保障行動日趨頻繁。習近平總書記在中央政治局第19次集體學習時強調，充分發揮我國應急管理體系的特色和優勢，積極推進我國應急管理體系現代化。因此，在應急保障行動中，如何提供精確、高效的財務保障，既是軍隊執行應急保障行動的重要內容，也是軍隊面臨的一項十分緊迫的現實課題。

1 ? ? 應急保障行動中的財務保障

1.1 ? 應急保障行動

應急，即為應對突然發生的需要緊急處理的事件，其中，包含兩層含義：客觀上，事件是突然發生的;主觀上，事件需要緊急處理。大體上突發事件分為自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件4類。而各類突發公共事件又按照其性質、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，分為Ⅰ級（特別重大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）、Ⅳ級（一般）。2019年底爆發的新型冠狀病毒肺炎疫情屬于突發的公共衛生事件，全國31個省、自治區均啟動了Ⅰ級響應。顧名思義，應急保障行動指面對突發緊急事件，為滿足應急管理、指揮、控制、救援提供的組織、系統以及資源保障。同時，由于事件的突發性，往往會在極短時間內造成大量人員傷亡或基礎設施破壞，給應急保障行動帶來巨大挑戰。因此，應急保障行動的綜合性較強，涉及范圍廣，包括衣食住行醫、供救運修等重要內容。部隊在執行應急保障行動時，既要保障部隊行動，又要對社會實施救援。比如，面對交通、通信、電力和其他設施設備大面積毀損，短時間得不到保障支撐和后續支援的嚴峻形勢下，必須克服種種艱難險阻，保證部隊上得去、救得下、供得上、防得住、吃得上、行得通。

1.2 ? 應急保障行動中的財務保障

財力是確保應急保障行動順利完成的物質基礎。在市場經濟條件下，要使國家財力轉變為軍事財力，進而轉化為戰斗力。在轉化過程中，只有把國家財力轉化為軍事財力，通過分配與交換，把軍事財力轉化為戰爭物質，才能形成戰斗力，轉換的關鍵就是財務保障。《中國人民解放軍軍語》對財務保障的定義是：為滿足軍隊作戰、建設和生活需要，軍隊財務部門在經費方面實施的保障，包括經費請領、分配、劃撥、結算、支付等，是后勤保障的重要組成部分。應急保障行動中的財務保障，即在應急保障行動中，從財力上保障軍隊作戰需要采取的一系列組織措施，以資金的形式進行的經費籌措、供應、使用與管理等一系列經濟活動及其體現的經濟關系。在執行應急保障行動時，物資緊急供應、食品緊急輸送、工程緊急修建、災民緊急安置、傷員緊急救治和基礎設施緊急恢復等幾乎每一項任務的背后都涉及資金撥付和使用。且由于應急保障行動突發性強的特點，應急保障行動中的財務保障具有節奏快、任務急、時限性強、經費消耗集中的特征。

2 ? ? 應急保障行動中財務保障存在的問題

財務保障，資金先行。部隊執行應急保障行動時，只有進行不間斷的資金供應，才能確保財務保障不斷供、不誤事。然而從近年來部隊參加應急保障行動及相關演練的情況看，財務保障暴露出不少問題。

2.1 ? 財務保障指揮協調不順暢

參加應急保障行動的人員構成復雜，既有隊屬力量、各軍兵種力量，又有地方保障力量，因此部隊在進行財務保障時難免存在條塊分割和力量分散的問題。隨著軍改落地，我軍已經協調好建制內的力量，基本能夠實現聯勤保障，但建制外的協調尚未成熟，特別是軍地財務保障力量之間，牽涉關系眾多、協調內容繁雜，缺乏穩定順暢的溝通，軍地資源統籌上存在問題較多，比如，一些可以共用的資源在重復建設、應急保障力量重復配置等，大大增加了財務保障的成本。

2.2 ? 經費監管責任不到位

應急保障行動的展開，每一步都離不開經費保障。以醫療救援行動為例，從醫療救治、前接后送、衛生宣傳、器材補充、人員生活費保障等，到處都涉及經費開支，而突發事件的不確定性也使經費項目難預算，經費開支難以按計劃進行。目前來看，部隊項目經費的請領、劃撥、使用，基本都能按照財務報批手續進行。但是對于經費監管，包括從受領任務開始到任務展開、任務結束的全過程，還不能完全落實監管職責。有些部隊醫院在執行醫療救援任務時，不能嚴格落實戰備儲備金制度，經費保障呈現邊組織、邊籌措、邊供應的局面，經費監管存在較大的漏洞。

2.3 ? 財務保障預案針對性不強

應急保障行動是應對突發的、危急的社會公共安全事件的保障行動，時間緊、任務重，平時的財務保障方案并不能適應這一特點。多次應急保障行動中都暴露了財務部門反應不夠迅速、財務保障預案不夠精確的問題。有的單位把財務保障方案當作“萬金油”，不能適時進行調整。一般而言，基于應急響應的特點，制訂的財務保障方案應該優先滿足一線人員的需求，比如，汶川地震抗震救災行動的一線人員就是部隊官兵、公安民警和醫護人員，而抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情的一線人員則是醫護人員、基層官兵以及各類社區工作人員，也就是人們常說的G端。財務保障要優先滿足G端的需求，切忌主次不分，重點方向不突出。那些針對性、適應性不強的財務保障方案不僅會浪費大量的財力、物力，還會增加隨機性開支，影響財務保障的質量。

2.4 ? 經費保障渠道單一

應急保障行動中的經費保障以非現金結算保障為主，一般依托地方金融網絡進行劃撥支付。但是在具體執行應急保障行動時，許多臨時性的應急保障任務具有不確定性，比如，臨時轉換保障地點、基礎設施被破壞或銀行網點不具備營業條件等，無形中加大了財務保障的難度。特別像舟曲特大泥石流災害和玉樹地震后，災區50千米范圍內無可正常營業的銀行，加之道路阻塞等原因，經費保障難以持續發揮醫療救援效能，對財務保障提出了更高的要求。在這種復雜多變的情況下，依靠單一的經費保障渠道顯然無法滿足部隊的需求。如何在社會主義市場經濟體制的要求下，拓寬經費保障渠道，充分發揮財務保障效能，是軍隊急待解決的問題。

3 ? ? 加強應急保障行動中財務保障的對策

3.1 ? 建立“一元化”的指揮體系

應急保障行動參加軍兵種多，發起突然，準備時間短，要在短時間內搭建財務保障運行體系必須有權威、精干、高效的指揮，可以統一后方組織，為統一安排財務保障工作提供保證。因此，在具體進行財務保障時，必須明確指揮關系，理順縱向和橫向關系，按照統一指揮、分工協作、協調行動的要求，合理劃分相關職責，提高財務保障效率。這就要求下級部門加強與上級部門的溝通，及時請領經費，合理安排使用，主動匯報財務保障情況;而上級也要加強對所屬部隊的內部協調，及時通知所屬部隊申報財務保障計劃，及時發放資金，隨時掌握所屬部隊的經費使用情況，按照“源頭控制，過程監督，嚴格結算，審計監督”的原則，加強財務監督，確保經費落到實處。為抗擊新型冠狀病毒肺炎，軍隊抽組醫療隊員赴武漢救援，就是以聯勤保障部隊牽頭進行的財務保障，聯勤保障部隊組織財務人員赴地方醫院對接財務保障需求，指導各醫院依法依規建立獨立財務運行機制，開立臨時專用子賬戶，撥付啟動運轉和疫情防控資金，并跟蹤審計資金使用情況，確保經費高效、陽光運行。

3.2 ? 暢通軍地協調運行機制

應急保障行動需要動員全社會力量，實現軍隊、政府、各類組織、社區、公民共同參與和相互合作的局面。軍地之間要加強溝通，優勢互補，協調可以共用的資源和力量，最大限度地減少各自的薄弱環節，避免重復建設、資源閑置。財務部門要根據《中華人民共和國國防動員法》完善好各項財務規章制度，明確相關職責、任務、程序和義務，提供法律支撐，為財務保障體系的協調運行提供制度基礎。充分掌握受災地區金融機構的分布情況和營業網點，積極協調銀行，協調搭設網銀支付系統，明確各類突發事件的保障條款，細化保障時限、保障流程、人員、應急措施等。搭建軍民融合的財務信息共享平臺，以財務保障軍地協調內容為依據，在財務保障的各個時間節點建立安全的信息傳遞網絡，及時更新信息，暢通通聯渠道。

3.3 ? 建立完善的應急財務保障預案

凡事預則立，不預則廢。應急保障行動發生突然，保障任務急，準備時間短。財務部門必須提高反應，做好相關準備工作。根據可能擔負的應急保障行動和有關財務標準規定，完善應急財務保障方案，明確經費供應渠道、現金儲備方式及緊急情況處置方式等。對可能出現的保障規模、強度、參加人員數量等進行定量分析，制訂經費保障計劃，增強預案的針對性和預知性。在接收財務保障任務后，財務部門必須第一時間掌握應急保障行動情況，科學測算經費需求量，優化財力資源配置，使財務保障與應急保障行動能夠同步或先期實施。汶川地震發生后，空降兵某部啟動應急財務保障預案，僅用4小時就將組織領導、人員編制、現金提取等事項準備到位，確保了經費投入、滿足了應急需要，真正做到了預防與應急并重、常態和非常態相結合。

3.4 ? 靈活運用多種保障方式

基于應急保障行動的特點，確保財務保障全面、有重點、不間斷，軍隊必須靈活運用多種保障方式。一方面，按區保障。應急保障行動重在提高時效性，可按地域，選擇就近的聯勤保障中心實施區域保障，確保在危機發生的第一時間動員本區域的保障力量，就地請領經費、籌集物資，對區域內部隊進行保障。另一方面，實施社會化保障。平時應結合可能擔負的任務，研究確定需要支援保障的范圍、物資種類等，并商請地方部門予以配合，利用社會保障資源彌補自身保障力量的不足。這種寓軍于民的保障方式不僅能大幅降低軍隊財務保障成本，提高財務保障效率，還能緩解軍隊自身財務保障力量不足的壓力，走一條投入較少、效益較高的財務保障道路。