績效審計服務(wù)全面預(yù)算績效管理的路徑研究

一、全面預(yù)算績效管理的含義及現(xiàn)狀

全面預(yù)算績效管理這種模式主要是結(jié)果為導(dǎo)向的，其作為一種全覆蓋、全過程、全方位的管理模式，涉及所有的預(yù)算構(gòu)成體系，是一項長期的、系統(tǒng)性的工程，是政府治理方式和治理能力的一項深刻變革。通過績效審計，促進(jìn)全面實施預(yù)算績效管理意義重大?？冃徲嬍莻鹘y(tǒng)的績效審計與預(yù)算績效審計相結(jié)合的產(chǎn)物，是一種新興的交叉融合的審計。近年來，審計署先后在績效考核部門預(yù)算執(zhí)行審計、地方績效收支審計中將預(yù)算績效審計作為重要專題來審計，也探索性地開展了專項轉(zhuǎn)移支付績效審計，并取得一定的實踐經(jīng)驗，但還是存在一些問題。

二、全面預(yù)算績效管理與績效審計的關(guān)系

首先，在我國預(yù)算績效管理的實踐中，不僅有績效考核部門牽頭實施的績效評價，也存在由審計機(jī)關(guān)實施的績效審計。作為預(yù)算績效管理最重要的外部評估主體，審計機(jī)關(guān)對于公共支出的績效提升具有很強(qiáng)的促進(jìn)作用。然而，目前審計機(jī)關(guān)主導(dǎo)的績效審計與績效考核部門主導(dǎo)的績效評價之間，存在著信息不互通、重復(fù)評價、監(jiān)督資源浪費等問題，導(dǎo)致評價結(jié)果不一致、績效結(jié)果運用有限。當(dāng)前預(yù)算績效管理正在不斷完善發(fā)展，立足于當(dāng)前實際情況來分析，績效審計促進(jìn)實施預(yù)算績效管理目標(biāo)往往可分兩個方面：一是推動建立全面實施預(yù)算績效管理理念，促進(jìn)預(yù)算績效管理工作的全面開展，將政府性基金預(yù)算國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算三本預(yù)算全部納人績效管理;二是關(guān)注和檢查績效考核部門和各主管部門以及資金使用單位實施預(yù)算績效管理存在的具體問題和困難，提出有針對性的意見建議，以期更好地讓預(yù)算管理績效落到具體的環(huán)節(jié)中。

其次，《意見》的發(fā)布使審計機(jī)關(guān)對預(yù)算績效管理情況開展審計有了明確的制度保障，有了強(qiáng)有力的制度支撐，讓切實的監(jiān)督內(nèi)容和具體的結(jié)論依據(jù)，將推動國家審計向著促進(jìn)預(yù)算科學(xué)和約束有力、績效制度不斷完善方面進(jìn)一步發(fā)展。國家審計在國家監(jiān)督體系占據(jù)著舉足輕重的地位，國家審計對預(yù)算績效管理情況長期保持了連續(xù)的關(guān)注，特別是近些年來，審計機(jī)關(guān)對績效資金績效情況、績效評價開展情況等進(jìn)行了相關(guān)績效審計，并在審計報告中反映了制度建設(shè)取得的進(jìn)展、成效和存在的問題，推動了全面預(yù)算績效管理的建設(shè)進(jìn)程。

受多種因素的掣肘，在現(xiàn)階段預(yù)算績效管理中還存在諸多問題，比如，思想觀念教學(xué)落后，尚未樹立績效理念，缺乏完善的管理績效，重支出輕績效、重投入輕管理等，績效審計通過全過程監(jiān)督評價預(yù)算績效管理，有助于政府革從思想上正本清源，調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，推動政府職能的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)政府執(zhí)行力和公信力的增強(qiáng)。

三、績效審計服務(wù)全面預(yù)算績效管理的路徑研究

1.構(gòu)建績效審計與全面績效管理評價的銜接機(jī)制。

（1）績效指標(biāo)的銜接。

現(xiàn)階段，績效審計和績效評價各自制定績效指標(biāo)，可能會導(dǎo)致評估結(jié)果的分歧，從而降低績效結(jié)果的嚴(yán)肅性和可信度。目前，績效考核部門制定的績效指標(biāo)相對較多，而審計機(jī)關(guān)尚未形成較為科學(xué)完善的績效審計指標(biāo)體系。故在考慮指標(biāo)銜接時，可大體沿用績效考核部門的績效指標(biāo)體系，將績效審計的特色指標(biāo)納入其中。

具體來說，可以以績效考核部門發(fā)布的“決策—過程—產(chǎn)出—效益”框架為底板，充分發(fā)揮績效考核部門和各預(yù)算單位對項目具有較深了解的優(yōu)勢，同時注意合規(guī)性審計指標(biāo)的引入，以構(gòu)建績效審計與績效評價的共同指標(biāo)體系。這樣就可以增強(qiáng)績效審計與績效評價的信息可比性，促進(jìn)結(jié)果的銜接與整合。審計機(jī)關(guān)則可以按照共同指標(biāo)體系，結(jié)合內(nèi)部評價的資料，展開重點項目的績效審計。

（2）績效結(jié)果應(yīng)用的銜接。

目前，中國績效審計結(jié)果的表現(xiàn)形式為審計報告、審計決定書和審計移送處理書，這幾種文件披露績效支出項目績效方面存在的問題，并提出改進(jìn)意見。而績效評價結(jié)果的具體表現(xiàn)形式主要是績效評價報告，在根據(jù)評價指標(biāo)體系給出績效得分的同時，還會給出優(yōu)良中差的定性判斷。

然而由于績效評價結(jié)果的公信力和權(quán)威性不夠、預(yù)算績效管理體系的復(fù)雜性等，績效評價結(jié)果很難與預(yù)算資金安排直接掛鉤。對于績效審計，其最終目的是發(fā)現(xiàn)問題并進(jìn)行整改，只有切實有效地運用審計成果，才能真正發(fā)揮績效審計的效用。目前審計機(jī)關(guān)更多地將審計重點放在審計程序的完整和規(guī)范，忽視了績效審計結(jié)果運用這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對于審計報告中的審計建議是否得到落實、整改的后續(xù)跟蹤檢查等工作，還存在落實不到位的現(xiàn)象。

針對當(dāng)前績效審計報告與績效評價報告分別獨立發(fā)布的弊端，可以考慮將績效評價結(jié)果與績效審計結(jié)果聯(lián)合發(fā)布。由績效考核部門和審計部門作為共同的實施主體，在績效評價與績效審計的整體銜接框架下，形成一致的績效評估結(jié)果，并由兩部門聯(lián)合發(fā)布。這樣不僅可以增強(qiáng)評估結(jié)果的科學(xué)性和可信度，還可以更好地促進(jìn)評估結(jié)果的運用。此外，還應(yīng)將這種聯(lián)合發(fā)布的績效報告提交同級人民代表大會審查，形成追蹤反饋機(jī)制，促進(jìn)各級人民代表大會對預(yù)算績效管理的審查監(jiān)督。

2.開展績效管理審計推進(jìn)全面績效管理。

（1）對實施預(yù)算績效管理情況開展績效審計。

縱觀當(dāng)前，各地預(yù)算績效管理工作都有不同程度的進(jìn)展，很多地方的預(yù)算績效管理，已經(jīng)從項目績效向著部門和單位的整體績效推進(jìn)，并統(tǒng)籌規(guī)劃，一層一層的對政府績效運行情況實施綜合績效評價并從單純的預(yù)算績效評價，向著預(yù)算撥付和考核獎勵與預(yù)算績效掛鉤推進(jìn)。因此，審計機(jī)關(guān)要結(jié)合具體的審計實踐，一是在績效審計中，通過部門預(yù)算執(zhí)行和其他績效收支、決算草案審計，以及績效考核部門具體組織預(yù)算執(zhí)行和編制決算草案等審計，審計部門和單位的預(yù)算收支是否納入全面績效管理，是否進(jìn)行事前績效評估、事中績效運行監(jiān)控、事后績效評價和應(yīng)用，建立了全過程的預(yù)算績效管理，績效考核部門是否有效履行了管理、評價和報告等職責(zé)，轉(zhuǎn)移支付資金分配是否建立了績效掛鉤機(jī)制等;;三是在投資審計中，重點關(guān)注項目論證審批、項目實施完成過程中的績效管理情況;四是在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中，對有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的預(yù)算績效管理責(zé)任履行情況進(jìn)行審計，以推動“花錢必問效、無效必責(zé)?！?/p>

（2）系統(tǒng)全面報告政府預(yù)算績效管理情況。

審計機(jī)關(guān)綜合相關(guān)審計項目的審計結(jié)果進(jìn)行分析和評價，編制政府預(yù)算績效管理審計報告，向人大報告并向社會公告，推動績效信息公開和接受社會監(jiān)督。這些報告，既要聚焦到具體的項目或資金，也要著眼于宏觀層面制度建設(shè)總體狀況;既要體現(xiàn)問題導(dǎo)向，又要全面反映客觀實際。

首先，繼續(xù)在國務(wù)院向人大常委會作出的審計工作報告中反映預(yù)算績效管理情況。不同于以往審計工作報告對政府預(yù)算管理情況的反映方式，《意見》發(fā)布后的審計工作報告，可以根據(jù)《意見》中明確細(xì)化的規(guī)定，根據(jù)人大預(yù)算審查監(jiān)督重點，進(jìn)一步拓展支出預(yù)算和政策，充分、深入揭示政府預(yù)算績效管理情況，并針對審計查出的問題提出更切實的審計建議。

其次，可以發(fā)布專門的政府預(yù)算績效審計報告。2017年我國公共預(yù)算績效支出已經(jīng)突破20萬億元，中央層面實施績效目標(biāo)管理的資金規(guī)模已超過2.5萬億元，中央部門預(yù)算向社會公開的重點項目數(shù)量大幅增加。審計分析、評價日益增長的政府績效支出，有利于資金支出配置更加高效，預(yù)算績效管理更加落到實處。審計機(jī)關(guān)以開展的預(yù)算執(zhí)行審計和決算草案審計、政策措施落實跟蹤審計、投資審計，以及政府會計準(zhǔn)則、制度實施后開展的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財務(wù)報告審計等審計結(jié)果為依據(jù)，按照相關(guān)法律法規(guī)如《中華人民共和國預(yù)算法》以及《意見》等規(guī)定，在跟蹤分析研究的基礎(chǔ)上，發(fā)布綜合反映政府預(yù)算執(zhí)行和績效情況的審計報告，并對政府、部門和單位、政策和項目的預(yù)算績效總體情況進(jìn)行審計評價，提出審計建議，更有力地推進(jìn)全面實施預(yù)算績效管理。

（3）加強(qiáng)績效審計問責(zé)。

審計推動追責(zé)問責(zé)、跟蹤督促查出問題的整改，既是深化審計成果的體現(xiàn)，更是推動黨和國家各項政策措施落實、促進(jìn)各級干部履職盡責(zé)的有效途徑。全面實施預(yù)算績效管理是黨中央、國務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略部署，實現(xiàn)這一目標(biāo)，一方面各相關(guān)責(zé)任主體需要統(tǒng)一思想提高認(rèn)識切實落實，另一方面審計機(jī)關(guān)等部門要加強(qiáng)監(jiān)督，形成合力共同推進(jìn)。審計機(jī)關(guān)在監(jiān)督預(yù)算績效管理實施的過程中，需要更加關(guān)注各地方各部門的主體責(zé)任落實和違法違紀(jì)問題情況，依法進(jìn)行審計問責(zé)，促進(jìn)預(yù)算績效管理責(zé)任落實。

參考文獻(xiàn)

[1]浙江省審計學(xué)會課題組，陳英姿，江景叨，等.全面預(yù)算績效管理背景下財政資金績效審計研究[J].審計研究，2020，（1）.

[2]趙斌，徐聰.充分發(fā)揮全面預(yù)算績效管理的審計作用[J].中國審計，2018，000（022）：68-69.

（作者單位：南京審計大學(xué)）