淺議我國當前國土空間用途管制制度建設

摘 要：當前國土空間用途建設已經成為新時期統籌國土空間規劃與治理的重要舉措。文章通過簡單回顧我國國土空間用途制度建設的沿革，提出現有制度建設中的不足，針對這些不足，文章提出構建統一全領域的國土用途管制體系、管制手段體系、監管體系，完善相關法律法規制度體系以及建立環境承載力評價等相應建議。

關鍵詞：國土空間;用途管制;制度建設

國土空間是各類自然資源和開發保護建筑活動賴以存在的載體。建立統一全領域的國土空間用途管制制度是是伴隨國家治理體系的深刻變革，是完善我國用途管制制度的客觀要求。

一、我國國土空間用途管制制度的發展歷程

1997年，在中央與國務院下發的11號文件，第一次明確提出了“用途管制”的概念。在1998年新修訂的《土地管理法》 第一次通過法律的形式明確“國家實行土地用途管制制度”，將用途管制確立為我國土地管理的根本制度。邁入21世紀之后， 2008年頒布的《城鄉規劃法》要求，在“一書兩證”基礎上，核發鄉村建設規劃許可證，以“三區四線”和“一書三證”管理為標志的城鄉規劃空間管制體系得以確立。隨后國家多個部門編制和發布了多個規劃如國土部編制的《全國土地利用總體規劃綱要》，進一步推動力國土空間用途制度建設。在2017年發布的《土地利用總體規劃管理辦法》以及發布試行的《自然生態空間用途管制辦法》，使得對于探索構建統一的國土空間用途管制體系進入新的階段。2018年，新的自然資源部取代原有部門職責通過“國土空間規劃、國土空間用途管制和國土空間生態修復”三個關鍵環節來履行好 “統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責。這標志著進入國土空間用途管制建設的新階段。在2019年發布的《關于建立國土空間體系并監督實施的若干意見》中明確提出建立統一，多領域，科學高效的現代化國土空間規劃體系，實現多規合一，探索謀劃新時代的國土空間開發的新的格局。

我國國土空間用途管制制度源于土地用途管制制度，但并不是對于單一土地用途管制制度的進階版本，不僅僅包含土地要素而是涵蓋多要素多領域包括二維的陸海湖泊等，也包括三維的空間如生態空間等進行管制。國土空間用途管制在土地用途管制制度改革的大背景下成為新的趨勢和重點，是推動國土空間多要素合理開發、合理保護的關鍵舉措。

二、我國當前制度建設的不足

（一）相關法律法規不完善

當前國內關于國土空間用途管制的相關法律法規并不完善，各類空間規劃沖突問題難以解決，統一用途管制制度亟待建立，如關于濕地、水資源、高山凍原、無居民海島等其他自然生態的相關立法缺失，缺乏法律依據。相關法律法規立法的缺失，缺乏國土空間規劃與用途管制的上位法，這會使得實際執行容易陷入困境，同時這會無法處理目前的法定規劃沖突部分，其他法律也無法替代。如土地利用總體規劃與城市總體利用規劃中內容以及某些地方的生態紅線的劃分存在重疊矛盾之處，未能有效進行銜接，這會使本不應該劃分進生態紅線內的建設用地劃分進去。

（二）缺乏有效的統一的監管體制

目前，當前我國國土空間的自然資源按照以單個資源為單位分散，往往以單個單元進行監管，而資源要素之間存在內在聯系和演變規律，缺乏整體統一的聯合監管體制，會使監管效果大打折扣。此外由于不同領域的不同監管部門采用不同的統計準入和數據標準、所處體制、依賴的法律法規依據、政策措施等原因，可能出現對同一生態空間做出相互矛盾的管理決策，產生重復執法、部門之間相互推諉，阻礙了后續的工作的進行。

（三）尚未形成統一的全方位的整體管理模式

當前單要素管理模式尚未改變，雖具有針對性，對其實施的效果立竿見影，但實際上是忽視了多要素之間的內在聯系及演變規律，忽視空間的系統性協調發展，會使管理效果大打折扣。如有些地方政府過度重視對某一種或某幾種空間和要素的管制，而忽視了整體空間的協調發展，如占水田補水田。此外不同要素以及空間之間的轉換規則并不明確，如對于城鎮非耕地的轉換依據缺乏、生態空間的轉換規則并不明確，這使得在實際實施中無法達到有效的監管與評估。

（四）用途管制制度的內容不全面

長期以來，用途管制制度主要關注對耕地、林地等自然資源的保護，重城鎮和農業空間，輕生態空間。很多地區為了追求經濟利益、盲目擠占生態空間，導致了當地生態環境被破壞。如為了實施耕地占補平衡制度，一些后備耕地不足的地區將具有生態功能的濕地，丘陵等改造成耕地，從而導致植被破壞、水土流失現象發生。另外，對于基本農田的管制制度內容非常詳細，而對于生態空間的制度建設及其不足，這使得盲目為了耕地占比平衡，盲目擠占生態空間的現象更加頻頻發生。

三、對于我國國土空間用途管制制度建設建議

（一）建立統一全領域協調的用途管制體系

（1）構建統一的用途規劃體系

空間規劃體系是國家進行國土空間用途控制的重要依據和內容。我國應處理好規劃之間的橫縱向關系，建立橫縱向協調并因地制宜有差別的空間規劃體系。 在橫向關系上，要把握規劃與規劃之間的關系，實現空間規劃與發展規劃的相互銜接。在縱向關系上，要加強上下位規劃協同和結合.上位規劃著力于 責任、整體、大局，上位規劃指導下位規劃，同時也要為下位規劃留有創新和因地制宜的空間;下位規劃著力于地方權益、因地制宜，下位規劃服從上位。上下位規劃協調聯動進一步推動構建協調而統一的規劃體系

（2）構建統一的用途管控體系

構建統一的國土空間管控體系，應當實現全領域、多角度、全類型的管控，適應生態文明的新要求和現代化的發展要求。分析一個空間，應當從點、線、面、能等多個要素著手，由點及線再到面，環環相扣。從點制定城鎮、小區域的保護和發展規劃，從線制定上下協調的開發發展戰略，從面出發制定區域的保護政策和發展規劃如自然保護區的保護戰略，從能出發制定整體空間的發展機制與保護機制。如在生態空間內，劃定生態保護紅線，以現有的對于生態環境的規劃，制定更加詳細、嚴謹的生態空間管控制度，從點制定開發發展規劃，從面制定保護政策，如生態保護帶，建立正負清單機制，更好的保護青山綠水。

（二）完善管制手段體系

健全多樣化的管制手段體系，首先應當完善國土空間用途規劃開發與實施的許可制度，明確要素之間以及空間之間的轉換規則和政策，實現對國土空間的全覆蓋和分區細化管控，如對于生態空間的分區管控。其次加強對于陸海以及地上地下全方位的統籌，研究統籌陸海和國土空間的利用，對于探究陸海以及地上地下的國土空間利用的適用性評價。再次，秉持國土空間的系統化、整體化的基礎上，對于分類、分區管制手段差別化、專門化，對空間進行更細化的用途管制。如對于生態空間進用生態紅線分區，根據其的敏感程度以及重要性。生態紅線區根據已有的法規規章及相應的管理辦法進行管制，非生態紅線區對其約束指標，加強嚴格準入，細化其管理，生態修復多于盲目利用。對于特定或重要的區域如試點區域，在加強區域的協同的基礎上，通過細化單元進行空間規劃和用途管制，針對政策突破和因地制宜進行創新以達到特定的區域發展目標。

（三）健全監管體系

確立完善的國土空間用途管制監管體系，需要建立切實有效的對于用途管制政策實施情況的考核評價機制、激勵機制和處罰機制。此外，應當加強中央對地方的監管力度，進行不定時的動態督查，健全對于各領域的督察。另外通過整合多個如森林、海洋、漁業等信息平臺，整合成“一張圖”，充分運用遙感、云計算、衛星監測、數據影像處理、大數據、地面監測站等技術建立全覆蓋全領域全地域的國土空間數據庫，建立常態化預環境承載力警機制進行監測和預警，監管和督查實際國土空間實施效果。

（四）完善相關法律法規體系

構建統一的國土空間用途管制制度體系需要加快立法，完善相關法律法規體系，為用途管制提供法律依據和有力的制度保障，使有法可依。因此，相關職能部門應盡快制定關于國土空間的規劃法以及相應的保護法的法律法規及其他規范性法律文件，修訂《自然保護法》、《環境保護法》、《草原法》、《湖泊法》、《漁業法》、《濕地法》等相關法律法規，建立健全完善的相關配套法律法規體系，制定相應的行政規章，如制定《生態環境保護細則》、修訂《土地管理法實施細則》，有利于明確國土用途管制的法律效力，參與者的權利義務關系，以及政府在實施中權力運行范疇。

（五）建立資源環境承載力評價制度

國土空間資源的運用和各類活動的規劃和建設主要由區域的資源環境承載能力決定。因而必須在梳理本區域的資源環境的基礎上，分析區域的資源、空間、生態狀態，、所面臨的風險類型，從資源、環境與生態承載等多個維度進行國土空間規劃和管控，提出相應的應對和風險預警機制。

國土空間用途管制制度建設，既要有國家層面的頂層設計和制度的整體框架，也要體現地方的創新，剛柔并濟。同時構建全領域的統一國土空間用途管制制度，應始終把協調、聯動做為制度建設的關鍵，既要建立健全完善的法律法規制度體系作為制度支撐，也要構建統一全領域協調的用途管制體系，還要加強管制手段體系和資源環境承載評價制度，這是推動我國新時期國土空間治理能力現代化的關鍵。

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作者簡介：閆玫羽（1995- ），女，山西呂梁人，西北政法大學2018級在讀研究生，研究方向：經濟法學。