美國城鄉公共資源的制度建設研究及啟示

黃淼

摘 要：我國當前城鄉公共資源存在顯著不均衡，研究美國在促進城鄉資源均衡配置上主要通過城鄉相互促進以及制度政策的支持等方面實現了資源配置的有效均衡，借鑒美國城鄉公共資源配置上的有益經驗，對于推動我國城鄉公共資源配置均衡，促進社會主義和諧發展具有重要意義。

關鍵詞：美國 ?城鄉公共資源 ?政策

中圖分類號：F312.2 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2020）07（a）--02

新中國剛剛成立時，基于當時的異常復雜的國際形勢以及我國剛剛建立的背景下，制定出優先發展重工業，由農業支持工業，農村支援城市的國家發展戰略。為快速建立起工業體系，發展工業現代化做出了卓越的成績，也符合當時歷史時期的選擇。但是，在工業化快速推進的過程中，我國城市公共資源得到了極大的豐沛，城市和農村的二元經濟體制愈發清晰，政府投入在城市化、工業化建設上的資源遠遠超過農村，使得我國在經濟快速發展的大環境下，農村的資源配置卻被忽視，導致城鄉公共資源出現明顯失衡的狀況。2017年中央財政的總支出約為3萬億元，而中央財政對農業綜合開發的資金投入則為386億元，占比僅為1.3%。這個比例很好地說明了我國當前城鄉資源配置失衡的問題。城鎮地區在國家經濟戰略的支持下，經濟、文化、教育、基礎設施等方面發展都非常迅速，有效地實現了現代化的進程，推動了勞動生產率、資本積累率的快速提升。與此同時，鄉村地區由于缺乏相應公共資源的傾斜，僅僅依靠傳統的農耕方式進行生產，使得經濟發展、文化建設、教育水平、基礎設施建設等方面都處于較緩慢發展水平，帶來的勞動生產率低下、發展效率不足、人員大量流失、城鄉公共資源不均衡狀態顯著。

西方國家由于現代化的時間較早，有較為強勁的經濟實力和物質基礎作保障，相對而言西方發達國家的城市和農村差距較小，城鄉一體化也進一步得以實現。通過對于西方國家城鄉公共資源配置的分析，發現西方發達國家在現代化發展過程中，尤其是美國政府密切關注城鄉公共資源失衡的情況，并對城鄉公共資源的配置作出了合理有效地調整，促進城鄉之間的發展差距進一步縮小，并實現了城鄉共同發展的目標。基于此種成功經驗，可以指導中國城鄉公共資源配置的合理化調整，為中國實現城鄉公共資源均衡提供經驗支持。

美國在19世紀70年代以前，農村人口占美國全國總人口數的七成，隨著第二次產業革命的影響，美國進入到高速發展的工業化時期，眾多的農民從農村來到城市，為工業社會發展提供了勞動力支持。同時，美國的農村經濟也在政府相關政策的影響下得到了快速發展，城鄉一體化水平得到提升，農村和城市基本實現同步發展。美國政府在實現城鄉資源配置均衡政策上，主要表現在以下幾方面。

1 城市農村相互促進

（1）合理的土地規劃。19世紀70年代，在美國西部大量荒地未被開發的情況下，美國制定了《宅地法》，將這些荒地以較低廉的價格賣給美國公民，并同時規定在該土地上進行5年以上的農業生產，就可以將土地歸個人所有，刺激了大量美國人投身于西部荒地的開發中去，既有效利用了土地資源，促進了農業經濟的快速發展，又為當時美國工業經濟的騰飛提供了農業支持和物質基礎。在這個過程中，美國西部農業的發展，美國的工業現代化提供充足的糧食供給和原材料，推動工業化的快速發展;同時工業化機器制造業的進步，又推動了農業現代化和機械化的進一步發展。農業由于機械化的推進，農村經濟得以快速增長，工業和農業在這樣的相互作用中協同進步。

（2）政府加大對農業的公共資源供給。在促進和發展農業的過程中，財政轉移支付也開始向農業和農村傾斜，為了促進農村勞動生產率的提高，將這些政府投資用于農業的基礎設施建設，包括交通、電力、水利設施等方面，還有基礎教育的投入也大大提高。同時，政府鼓勵將研制出的良種、農業機械以及農藥新品種用于推廣，將工業成果轉化到農業發展中，為農村經濟的進一步發展起到了推動和促進作用，大大增強了農業發展活力。美國農業生產總值由19世紀年產值16億美元，增加到20世紀初的47億美元，在幾十年的發展歷程中，既促進了農業生產水平的提高，又支持了美國工業化的快速發展，工農共同促進，協同發展。

（3）加強農村基礎設施的投入。在美國大力發展工業現代化的同時，對于農村基礎設施建設，尤其是公路和鐵路方面的建設，投入了大量的財政支持。同時通過國家大量資金投入，支持信息系統的硬件建設，通過采用共享使用的方式降低成本，推動信息化建設在農村的推廣和實現。以農業部為主導，形成了一整套有效和真實的信息采集、分析和發布的制度體系，聯邦政府每一年支出約十億美金，用于信息化建設中，這一比例達到了美農村行政事業經費的十分之一。通過交通運輸網絡及信息化建設的推動，將美國農業生產產品快速轉移到城市中，保障了城市的物質支持，同時又以工促農，推動了美國農業基礎設施的快速發展，保障了美國城鄉公共資源的均衡配置。

（4）加大對農產品的保護政策。一方面通過提高農業進口關稅，將本國農產品設置在合理的保護范圍內，不受到外國農產品低價沖擊;另一方面，也進一步加大本國農產品的補貼，促進本國農產品大量出口，這些措施共同促進了美國農業生產的快速發展，推動了農業高收益率，對于農民收入也起到了推動作用，使美國農村經濟發展有了資金的原動力。同時農民在有效收入的促進下，主動參與到農村基本公共資源的提供中，推動了城鄉公共資源的進一步均衡。

2 制度政策的支持

（1）積極的財政政策。積極的財政政策對于刺激經濟的作用是有目共睹的，在均衡城鄉公共資源的做法上，美國為了刺激發展較弱的農村經濟，也采取了積極的財政政策，主要用于公共資源的建設上。美聯邦政府用于農業公共資源投資，從第二次世界大戰前的10億美元/年的投入發展到20世紀50年代的50多億美元，20世紀90年代超過200億美元/年，農業投資總額呈現數倍的增長趨勢，到21世紀初已經達到359億美元的投資，在美國所有政府投資中位列第二，僅次于國防方面的投資。基于這樣大力的財政政策支持，美國農村公共資源投資發展迅速，農村公共設施建設快速成長，農民的生活水平和生活質量也有了顯著提高，農村的公共資源配置狀況相較于城市公共資源配置情況提升較快。

（2）農村公共資源投資的稅收補貼和優惠政策。在稅收制度建設上，美國有較為健全的制度和征收方法，高效的稅收征管也促進了美國公共資源的投入力度。但是在農村公共資源建設方面，美國采取了對農村投資稅收減免或者優惠的政策，鼓勵社會資源向農村公共資源建設傾斜，促進美國農村公共資源的有效提供。同時，由于農業自身的弱勢性和抵御風險能力差等因素的影響，美國政府通過了農村社會保險，特別是種養保險的制度，對美國的農業可持續發展提供相應支持，避免農業生產過程中的自然災害和生產的不穩定性。美國農場主繳納保險費，政府通過補貼的方式促進農業保險的推行，補貼的額度甚至達到所需繳納保險費的五至八成。對于一般的農作物災害類保險，政府補貼比例為53%，而對于重大災害類的保險，則由政府全額進行補貼。為了促進保險業向農村地區傾斜，政府對于保險公司提供農業相關保險的，給予稅收方面的優惠，可以部分或者全部的免除當年稅賦。在1996—2000年的這五年時間里，美國聯邦政府向農民支付了616億美元的現金，之后的2002—2011年的十年，美國聯邦政府向農業提供了高達1900億美元的巨額補貼。這一政策的實施，一方面保障了農業生產的順利推進;另一方面穩定了農業生產者的積極性，保證了農業的可持續發展，促進了農村公共資源投入的有效回報。

（3）農村公共資源建設的籌融資制度。為保證農村公共資源的有效投入與發展，美國政府還設立了專門針對農村建設的籌融資制度，政府通過政策性的農業金融機構發放低息或者無息貸款，鼓勵農民增加農業方面的投入，要求金融機構為農業發展提供穩定的資金來源，保證農村公共資源建設的資金供給，促進農村基礎設施的完善和農村經濟的發展。

（4）建立和完善農村公共資源建設法律制度。為了保證農村經濟的穩定和農業的相互促進與發展，美國政府專門針對農村公共資源建設，制定了一系列的法律法規：美國針對鄉村開發的政策可以從1936年通過的《農村電氣化法》作為開端。之后，聯邦政府陸續出臺了《農產品信貸公司特許法》《聯邦農業完善和改革法》《農業安全與農村投資法案》等一系列法律。1990年通過的《糧食、農業、保育和貿易法案》，內容涵蓋基礎設施投資、自然環境保護、商業服務合作、社區可持續發展等方面，通過立法形式規定了農村教育和經濟發展要有效利用電訊設施的發展來帶動，對于偏遠的農村教育，可以依托現代信息技術的發展同發達地區的城市學校有效聯系，通過法律手段實現了農村城市教育資源不均衡的協調，也帶動了農村基礎設施建設的發展。1994年美國《農作物保險改革法》將保險政策進一步修訂，通過附加保險、巨災保險集體保險和非保險作物保障計劃等一系列有利于農業的政策，進而取代了政府對于農村的救濟計劃。2000年美國政府頒布的《農業風險保護法》，將保險費的補貼比率調高，使得農民投保成本進一步減小，促進了對農業風險的保障。在農業保險的運營中，由商業保險公司具體運營，負責承保、調研、查驗及理賠的相關工作，政府則從經營者的角色中撤出，強化制定規則與監督監管的職能，保障農村保險市場的良性運轉。2002年通過《農場安全與農村投資法》，投資10.3億美元，通過大幅度增加農村電訊、飲水等基礎設施投資，發展農村加工業和扶助農村創業活動來改善農村生活，為農村地區創造更多的就業機會。法律的強制性保障了美國鄉村發展政策資金投入的連貫性和平穩性，避免了資金因外界因素的變更而發生變化。

總結美國在城鄉公共資源配置上的成功經驗可以看出，美國在城鄉資源配置上注重城鄉共同發展，并對農村進行了一系列制度傾斜，促進了農村經濟的發展，并推動農村公共資源進一步向城市看齊，實現了城鄉公共資源的合理配置。

參考文獻

王勝利，張敏.美日城鄉資源配置制度經驗與啟示[J].人民論壇，2014（32）.

程又中，胡宗山.國外農村建設的經驗教訓[J].當代世界與社會主義，2007（02）.