農村基層自治下民主決策、選舉與財務支出

趙斌 齊雁

【摘 要】 村民委員會民主和自治是基層治理的重要方針，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要一環?；贑HIP中村委會數據，探討了農村基層自治下民主決策、民主選舉對村集體財務支出結構的影響。研究表明：以村民代表大會召開次數刻畫的民主決策對提高村集體公共服務支出占比、降低行政性支出占比具有顯著的促進作用，以候選人產生方式和選舉方式刻畫的民主選舉中前者作用比后者顯著;雖然民主選舉所發揮的作用不如民主決策直接而顯著，但民主選舉實施時間越長，越有助于村集體財務支出由行政管理事務轉向公共服務;民主決策和民主選舉在影響村集體財務支出行為時相互促進、相輔相成。因此，以完善村民（代表）會議制度為抓手，發展基層民主決策和民主選舉是一項需持續推進、協同推進的長期工作，同時也要注重候選人的民主產生，實現選舉的真正民主。

【關鍵詞】 村委會; 基層自治; 民主決策; 民主選舉; 財務支出

【中圖分類號】 F812.8? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2020）14-0063-07

一、引言及文獻綜述

基層治理是國家治理體系的重要內容。十九屆四中全會通過的《決定》指出，要“健全充滿活力的基層群眾自治制度”“在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中廣泛實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督”?！稇椃ā芬幎?，農村按居民居住地區設立的村民委員會是基層群眾性自治組織，村委會主任、副主任和委員由居民選舉。村民委員會是與廣大農民聯系最為緊密的基層組織，推進農村基層自治和基層民主一直都是基層工作的重心。作為群眾性自治組織，民主選舉和民主決策的發展是體現自治水平和自治能力的重要指標。前者影響的是村委會領導班子能否代表或在多大程度上代表村民（選民）的意愿，后者影響的是村集體行為能在多大程度上反映和體現村民的利益訴求，二者相輔相成。村集體的錢是花在公共服務還是行政性事務上，是中飽私囊還是大公無私，是村民最為關切的問題，也是基層自治和民主所要解決的核心問題，其中集體決策和村干部管理作用重大。我國農村村委會干部任免方式以1987年《村民委員會組織法（試行）》的頒布為轉折點，在此之前，村委會主任和成員大都由上級任命產生，之后越來越多村集體通過民主選舉的方式產生村委會干部，至今已普及民主選舉。1998年以前，村主任候選人通常由鄉鎮政府指定，1998年《村民委員會組織法》頒布實施后，由村民直接提名產生候選人的村逐漸增多[ 1 ]。伴隨民主選舉的發展，以村民（代表）會議為主要形式的民主決策機制逐步形成、發展和完善。

民主選舉和決策實施以來，根據筆者的梳理，已有研究集中于考察民主選舉對村集體財務支出的影響，所得結論基本上均認為民主選舉促使村集體財務支出和村委會決策朝著服務于村民利益的方向發展。Zhang et al.[ 2 ]基于實證分析，發現民主選舉和權力分擔的共同作用提高了村集體支出透明度，減少了支出的隨意性，使得支出安排更加注重其所帶來的公共品供給效率。羅仁福等[ 3 ]通過對全國樣本村調查數據的實證分析，指出村主任直接選舉可有效促進農村公共投資增加，直接選舉出來的村主任能更多地為人民辦實事，辦好事。Luo et al.[ 4 ]不僅得到了相似的結論，還發現實行民主選舉的村莊行政性支出相對更少。王淑娜和姚洋[ 1 ]通過實證分析發現民主選舉提高了村莊預算中公共支出占比，降低了行政性支出和上繳鄉鎮的份額。劉榮[ 5 ]也發現選舉能夠有效提高村莊公共支出，減少管理費用。孫秀林[ 6 ]的實證分析結果顯示，村莊民主的實行可以促使村干部更加關注村集體事務和村民的利益。楊丹和章元[ 7 ]通過實證分析后認為選舉產生的村領導確實會對選民的公共品需求作出積極反應。王海員和陳東平[ 8 ]基于實地調查數據，發現隨著村集體經濟水平的提高，選舉的規范程度對公共品供給數量的正向影響會得到強化;有所不同的是，該文發現選舉的競爭程度對公共品供給數量的影響呈倒U型，即不是選舉的競爭程度越高，公共品供給數量越多。Foster和Rosenzweig[ 9 ]發現，印度的村莊選舉使得資金更多地投向道路建設而非水利灌溉設施建設，前者對無地農民更有利。不過，劉愿[ 10 ]的實證分析發現，選民參與使村莊損耗性的行政管理費比例下降，但并未顯著提高村莊公共服務和生產投資的比例。

關于村集體民主決策對村集體財務支出行為的影響，尤其是針對中國的實際情況進行研究，已有文獻很少涉及?？赡軆H有Meng和Zhang[ 11 ]對此進行了實證分析，結果顯示，決策重大事項的村民代表大會召開次數對提高村集體公共服務支出占比、降低行政性支出占比作用顯著，但其效果被農村稅費改革減弱了。

綜合上述分析，本文有三大創新：一是首次利用較大樣本微觀數據，把基層民主劃分為民主選舉和民主決策，考察二者對村集體財務支出結構或行為的影響;二是在得到民主選舉對村集體財務支出結構的直接影響不是很顯著的情況下，創造性地構造民主選舉制度實施以來所歷經的年數這一變量，間接考察基層自治和民主理念的傳播與普及對財務支出潛移默化的影響;三是通過分組回歸和引入交互項，探究民主選舉和民主決策在影響村集體財務支出結構上相互促進、相輔相成的關系。

本文剩余內容安排如下：第二部分是研究背景、命題及意義介紹;第三部分實證分析農村基層民主選舉、民主決策對村集體財務支出結構的影響;最后是結論及啟示。

二、研究背景、命題及意義

發展基層自治和基層民主一直是我國推進和完善基層治理工作，提升廣大居民和村民自我管理、自我教育、自我服務能力的重心?！洞迕裎瘑T會組織法》以及在此基礎上構建的村委會選舉和村民（代表）會議制度、農村稅費改革和一事一議籌資籌勞制度是農村基層自治和民主發展的重要背景和關鍵內容。

（一）《村民委員會組織法》和村委會選舉及村民（代表）會議制度

1987年，我國通過了第一部《村民委員會組織法》，并在1998年、2010年和2018年三次修訂①。四版第一條均明確指出，制定本法的首要目的是，為了保障農村村民實行自治，由村民依法辦理自己的事情?！洞迕裎瘑T會組織法（試行）》（1987年）規定，村委會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生。村委會向村民會議負責并報告工作。涉及全村村民利益的問題，村委會必須提請村民會議討論決定。村民會議的決定，半數以上同意即算通過。村民會議由村委會召集和主持，有五分之一以上的村民提議，應召集村民會議。村委會收支賬目應按期公布，接受村民的監督。

《村民委員會組織法》（1998年修訂）基本保留了試行版中的相關規定，當然也做了一些修改和完善。例如，1998年修訂版指出，任何組織或個人不得指定、委派或者撤換村委會成員;選舉村民委員會，由本村有選舉權的村民直接提名候選人;召開村民會議，應當有本村十八周歲以上村民的過半數參加，或者有本村三分之二以上的戶的代表參加;有十分之一以上的村民提議，應召集村民會議。1998年修訂版還詳細規定了必須提請村民會議討論決定方可辦理的涉及村民利益的八大類事項;村委會實行村務公開制度，涉及財務的事項應至少每六個月公布一次，并接受村民監督。《村民委員會組織法》（2010年和2018年修訂版）也做了一些補充和完善。例如，有三分之一以上的村民代表提議，應召集村民會議;村民代表會議由村委會召集，每季度召開一次;有五分之一以上的村民代表提議，應召集村民代表會議;村委會成員應接受村民（代表）會議對其履行職責情況的民主評議;村集體財務收支至少每季度公布一次，往來較多的，應每月公布一次，涉及村民利益的重大事項應隨時公布，并接受村民的監督。

（二）農村稅費改革和一事一議籌資籌勞制度

農村稅費改革，從試點到全面取消農業稅歷時7年，終結了2 600年“皇糧”歷史[ 12 ]，并催生了一事一議籌資籌勞制度，推動了基層自治和民主進程。2000年3月中共中央國務院頒布《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》（簡稱《通知》），以“三取消、兩調整、一改革”為主要內容的農村稅費改革進入具體實施階段。2002年改革步伐加快，試點省份擴大到20個，減稅降費力度加大。2003年3月國務院發布《關于全面推進農村稅費改革試點工作的意見》，農村稅費改革全面推開。2004年以后農業稅逐步減免，2006年全面取消。農村稅費改革下，村集體不再有屬于自己的稅費收入來源。為緩解基層財力困難，開始推行一事一議籌資籌勞，即為興辦村民直接受益的集體生產生活等公益事業，按照規定，經民主程序確定的村民出資出勞的行為，是農村稅費改革初期適應改革村提留征收使用辦法、取消統一規定的“兩工”而做出的制度安排。

《通知》規定：“村內興辦其他集體生產公益事業所需資金，不再固定向農民收取村提留，實行一事一議，由村民大會民主討論決定，實行村務公開、村民監督和上級審計。”“村內進行農田水利基本建設、修建村級道路、植樹造林等集體生產公益事業所需勞務，實行一事一議，由村民大會民主討論決定?！蓖ㄟ^一事一議興辦村內公益事業，必須事先征求村民意見，并經村民會議討論通過[ 13 ]。2007年1月國務院批復《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》，規定一事一議籌資籌勞適用范圍包括村內農田水利基本建設、道路修建、植樹造林、農業綜合開發有關的土地治理項目和村民認為需要興辦的集體生產生活等其他公益事業項目。程序上須依次經歷村委會或村民（代表）提議、村民（代表）會議討論通過、報上級政府審批。一事一議籌資籌勞制度遵循村民自愿、直接受益、量力而行、民主決策、合理限額的原則，推動了農村基層自治和基層民主的建設進程。

（三）研究命題及意義

《村民委員會組織法》及村集體民主選舉和決策制度實施已超過30年，農村稅費改革和強調民主決策的一事一議籌資籌勞制度也已走過20個年頭，這些均對村集體財務支出行為產生了深遠的影響，對其進行考察和評估既是總結過去，也可為農村基層治理政策、制度的完善及工作的開展提供參考和借鑒，意義重大。基層民主的發展，賦予了村民利用手中的選票（以村委會選舉為主的民主選舉）和表決票（以村民（代表）會議為主要形式的民主決策）來影響村集體財務支出行為、維護自己合法權益的渠道?；谇笆鑫墨I梳理并結合村集體民主選舉和決策制度及實踐的要旨，本文認為：

H1：民主選舉和決策有助于推動村集體支出更多地投向公共服務而非行政性領域，且隨著基層自治和民主理念的傳播，這種助推作用會越來越顯著。

H2：民主選舉和民主決策是推動基層民主發展的“兩翼”，共同推動村集體支出更多地投向公共服務領域，二者相輔相成。

這是本文考察基層自治和民主與村集體財務支出關系的出發點和落腳點，后文的實證分析即圍繞這兩個命題展開。

三、實證分析

本文實證分析數據來自中國家庭收入調查（CHIP）中1998年、2002年、2007年和2008年對行政村的調查，樣本村覆蓋了我國東部、中部、西部、東北部不同經濟發展水平、不同風俗習慣的村莊，具有代表性。

（一）研究設計

1.變量、指標選取及構建

為了增大樣本觀測數、提高實證分析的有效性，本文將不同年份的數據做截面化處理，并構建了4個財政支出結構變量（被解釋變量）、5個基層民主和基層自治變量（即核心解釋變量，含4個民主選舉變量，1個民主決策變量），以及21個控制變量。

基層財政支出結構變量。CHIP將村集體財務支出劃分為如下10類：（1）用于集體經營擴大再生產服務支出;（2）為農戶提供生產服務支出;（3）教育事業支出;（4）醫療衛生事業支出;（5）公路維修事業支出;（6）灌溉排水管理事業支出;（7）其他公共服務支出;（8）村組干部工資和補貼支出;（9）其他行政管理支出;（10）其他支出。本文將（1）和（2）歸類為生產性支出，（3）—（7）歸類為公共事業支出，（8）和（9）歸類為行政性支出，以此構造基層村委會財務支出結構指標——生產性支出占總支出比例、公共事業支出占總支出比例、行政性支出占總支出比例，并將生產性支出占比和公共事業支出占比之和定義為公共服務支出占比。

基層自治中民主選舉和民主決策變量。本文選取村委會民主選舉制度和村民（代表）會議制度作為衡量基層民主和基層自治發展程度的變量，前者衡量民主選舉的發展程度，后者衡量民主決策的發展水平。對應問卷調查中的問題分別是：是否實行村委會直選（或海選）、是否由村民直接提名產生村委會主任或成員候選人;當年召開村民代表大會的次數。一般來說，基層民主選舉實行時間越長，選舉越公開、公平、公正，基層自治和基層民主的觀念越深入人心，其產生的影響也越大。因此，本文引入“截至當年，實行村委會直選（或海選），以及實行由村民直接提名產生候選人制度以來所歷經的年數”來考察基層自治和基層民主理念的傳播及間接反映的基層民主選舉制度完善程度對基層財政支出行為的影響。當然，這兩個變量只在CHIP2007和CHIP2008中有統計。

選取的控制變量分為三大類：村集體經濟發展水平變量（7個）、村集體人口和勞動力特征變量（4個）、村長（村主任）和村支書個人特征等社會因素變量（10個），詳見表1。

另外，在數據處理中刪除了存在明顯不合理極端值的樣本，處理后的變量統計特征如表1所示。其中，實行直選和直接提名候選人制度以來所歷經的年數、村長和村支書個人特征所統計的是2007年和2008年的情況，其他變量則涵蓋了1998年、2002年、2007年和2008年。

2.回歸方法及說明

本文采用截面回歸，所有回歸均考慮了異方差，即回歸結果對于異方差是穩健的。截面回歸方程是：

其中：被解釋變量exp structurei表示村集體財務支出結構;核心解釋變量reprei表示民主決策變量——一年中村民代表大會召開的次數;核心解釋變量direlectioni和dirnominationi表示民主選舉變量——是否實行村委會直選（或海選）、是否由村民直接提名產生村委會主任或成員候選人，在考察基層自治和基層民主理念及其制度的普及和完善程度對村集體財務支出結構的影響時，這兩個變量則為實行村委會直選和直接提名候選人制度以來所歷經的年數;controlsi為控制變量，？著i為隨機誤差項。

（二）實證結果及分析

表2回歸考察了民主決策和選舉對村集體財務支出結構的影響。回歸Ⅰ只考慮了村民代表大會召開次數，結果顯示，村民代表大會召開次數增加，村集體財務支出中生產性和公共服務性支出占比均會顯著提高，而行政性支出占比顯著降低。尤其是生產性支出占比，村民代表大會每增加1次，其提高0.17%，占全樣本生產性支出占比的均值（4%）達4.3%?；貧wⅡ加入選舉變量，村民代表大會召開次數的系數及顯著性保持穩健，是否實行村委會直選（海選）這一虛擬變量的系數不顯著，而是否由村民直接提名產生候選人的系數則基本顯著。回歸Ⅲ考慮了控制變量，核心解釋變量的系數符號和顯著性保持穩健。

綜合表2的回歸結果，可總結為三點：第一，用來衡量村集體自治和民主決策發展水平的村民代表大會制度對優化村集體財務支出結構具有顯著的促進作用，村民代表大會召開次數越多，民主決策程度越高，村集體財務支出就會越偏向于生產性支出和公共事業支出，包括村組干部工資和補貼在內的行政管理支出會相對減少。第二，相比于村委會直選（海選）制度，由村民直接提名產生候選人的制度安排對村集體將資金更多用于公共服務支出而壓縮行政管理支出將產生更大的約束力。如果村委會領導班子是在指定或委派的候選人中直接選舉產生，那么這樣的選舉對督促村委會班子成員將有限的村集體資金更多用于公共服務而不是用于工資補貼等行政性事務上的作用是非常有限的。而由村民直接提名產生候選人的制度安排將更有力地敦促村委會成員積極地為轄區內的選民（村民）服務，以爭取選票，再次當選。這也與Kennedy et al.[ 14 ]的結論具有一致性。第三，相比于民主選舉，民主決策（即召開村民代表大會）能更顯著地推動村集體財政支出朝著提高公共服務支出占比、降低行政性支出占比的方向發展。民主選舉只是民主產生了村委會班子成員，對村集體財務支出結構的影響是間接的;而村民代表大會討論的都是包括村集體支出在內的涉及村民利益的重大事項，能對村集體財務支出結構產生直接、顯著的作用，甚至帶有強制性，其回歸系數比民主選舉相關變量的系數更加顯著也就不難理解了。關于這一點，Meng和Zhang[ 11 ]也得出了相似的結論。

雖然民主選舉，尤其是村委會直選（海選）對提高村集體公共服務支出占比、降低行政性支出占比所產生的作用不很顯著，但進一步的實證分析發現，間接反映基層自治與民主理念傳播和普及程度的“實行村委會民主選舉制度以來所歷經的年數”變量對村集體支出結構有顯著的影響，見表3。

回歸Ⅰ未加入控制變量，考察民主選舉制度所經歷的時長對村集體財務支出結構的影響。結果顯示，實行村委會直選以來所歷經的時間越長，對提高村集體公共服務支出占比、降低行政性支出占比所產生的作用越大。結合表2得出的“是否實行村委會直選（海選）”對村集體財務支出結構的影響不顯著這一結論，筆者認為，雖然村委會直選（海選）制度對村集體財務支出結構未產生直接作用，但其影響是潛移默化的。村委會直選（海選）制度實施時間越長，越有助于基層民主與自治理念的傳播和普及，村委會班子成員會更加關注公眾（選民）的利益訴求，廣大村民（選民）也能通過手中的選票有力地表達自己的利益訴求?；貧wⅡ引入控制變量，“實行村委會直選以來所歷經的年數”變量系數的方向和顯著性均保持穩健。估計（3）（4）（7）（8）中加入了“村民代表大會召開次數”變量，其回歸系數的方向和顯著性與表2基本吻合。

民主選舉和民主決策是推進基層民主工作的“兩翼”，相輔相成，下面探討二者之間的相互作用和聯系。

表4把實行民主選舉和不實行民主選舉的樣本分組回歸。回歸Ⅰ中，估計（1）（3）是針對實行村委會直選（海選）并由村民直接提名產生候選人的村集體樣本回歸，估計（2）（4）是針對不實行村委會直選（海選）或不由村民直接提名產生候選人的村集體樣本回歸?；貧wⅡ中的估計（5）和（7）是針對實行村委會直選（海選）的村集體樣本回歸，估計（6）和（8）是針對不實行村委會直選（海選）的村集體樣本回歸。分組回歸結果的對比顯示，實行民主選舉的村集體，其村民代表大會對改變村集體財務支出結構有顯著的作用，即召開次數增加，能提高村集體公共服務支出占比、降低行政性支出占比。對于不實行民主選舉的村集體來說，村民代表大會召開次數與公共服務支出占比、行政性支出占比之間不存在顯著關系或顯著性程度較實行民主選舉的村集體低。這說明村民代表大會對村集體財務支出影響的發揮，有賴于民主選舉制度的發展。

筆者認為：一方面，村委會班子對村集體財務支出仍具有較大的自主權，因此一定程度上，村民代表大會對村集體財務支出行為的影響要以民主選舉制度對村委會班子成員的約束為保障。另一方面，民主選舉制度的發展能夠培育村民的“主人翁”意識，促使村民積極關注和監督村集體工作、積極參與或提議召集村民（代表）會議并表達自己的利益訴求，這些都能提升村民代表大會的影響和權威。

表5引入交互項，考察在改變村集體財務支出結構上，民主決策對民主選舉所發揮作用的影響。估計（1）和估計（2）是村集體公共服務支出占比和行政性支出占比對虛擬變量“是否由村民直接提名產生候選人”以及“是否由村民直接提名產生候選人與村民代表大會召開次數的交互項”作回歸。結果顯示，前者系數均不顯著，后者系數在1%的置信水平上十分顯著，即該交互項增加，能顯著提高村集體公共服務支出占比、降低行政性支出占比。估計（3）和估計（4）將民主選舉變量換成“是否實行村委會直選（海選）”，也得到基本相似的結果。

這說明民主選舉對村集體財務支出結構的影響有賴于由村民代表大會制度刻畫的民主決策水平的發展。民主選舉對村集體財政支出結構產生的直接影響較小，但隨著村民代表大會召開次數增加，民主選舉對提高村集體公共服務支出占比、降低行政性支出占比所產生的影響將增大。表5得出的這一結論與筆者在表2總結中的第三點具有一致性，表5中的回歸可視為對表2回歸所得到的民主決策變量比民主選舉變量系數更顯著這一結果的解釋和機制探究。

綜合表4和表5，作為推進基層民主和自治的兩項重要制度安排，民主選舉和民主決策（村民代表大會）在優化基層財務支出結構方面相輔相成。以村民（代表）大會為代表的民主決策機制對村集體財務支出結構的影響，有賴于民主選舉的推行;民主選舉對村集體財務支出結構的影響程度也取決于民主決策的發展水平。

四、結論及啟示

本文所得結論主要有三點：

第一，村民代表大會制度形成的民主決策機制對提高村集體生產性和公共服務支出占比、降低行政性支出占比有直接而顯著的作用，而民主選舉對此產生的作用不如民主決策直接和顯著，且民主提名產生候選人比村委會直選（海選）對村集體財務支出行為帶來的約束力更大。

第二，民主選舉對村集體財務支出行為產生的影響更多的是間接、潛移默化的。民主選舉實施的時間越長，越有助于提高村集體公共服務支出占比，降低行政性支出占比。

第三，民主決策和民主選舉在約束村集體財務支出更多地投向公共服務方面，相互促進、相輔相成。實行民主選舉的村集體，其村民代表大會對改變村集體財務支出結構所產生的作用比沒有實行民主選舉的村集體更加顯著;村民代表大會召開次數越多，民主選舉對改變村集體財務支出結構所產生的作用越大。

基于本文的分析，有三點啟示：

首先，在發展基層民主選舉時，要避免采用委派、指定等非民主方式產生候選人，不僅要民主選舉產生村委會班子成員，也要通過民主提名方式產生候選人，實現基層選舉的真正民主。

其次，發展基層民主選舉、民主決策是一項長期性、系統性的工作?；鶎用裰鬟x舉的發展有助于培育民眾的自治意識、民主意識和監督意識，也有助于提升村委會的服務意識、責任意識，可把完善村民（代表）會議制度作為規范和優化村集體財政支出結構、服務村民利益的重要抓手。

最后，把協同推進基層民主選舉和基層民主決策作為完善基層治理工作的重點，充分利用好兩項制度安排與優化村集體財務支出結構之間的相互促進作用。

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