《社區矯正法》淺析

梁仕 關艷暉

[內容摘要]近期，社區矯正法經人大審議通過，將在七月份正式實施。本次立法解決了長期困惱社區矯正工作的諸多問題，但在整個立法過程中法學界對社區矯正理論和實踐仍存在一些爭議。本文試圖從分析上述問題人手，結合自身工作實踐，對完善社區矯正工作提出幾點建議。

[關鍵詞]社區矯正;教育幫扶;法律監督

中圖分類號：D926.8 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2020）17-0058-03

作者簡介：梁仕（1976-），福建福州人，畢業于福州大學，福州市鼓山地區人民檢察院，檢察員;關艷暉（1973-），福建羅源人，畢業于華東政法大學，福州市鼓山地區人民檢察院，人額檢察官。

一、本次立法的主要變化

（一）明確了社區矯正的性質和目的

目前，國內學術界對于社區矯正的性質一直存在爭議，主要理論有行刑說和矯正教育說。其中行刑說從目的分析人手，認為社區矯正是一種刑罰執行，要求將在社區服刑的罪犯納入嚴格的司法管理體系，且在滿足刑罰的前提下，盡可能對罪犯進行教育矯正和幫困扶助。矯正教育說從分析現實情況人手，認定社區矯正的對象以緩刑罪犯為主，而緩刑是一種對刑罰的緩期執行，并未真正進入刑罰執行階段。因此他們認為，社區矯正是一系列刑事司法活動的總和，其中既有刑種的執行，也包括行政執行，建議把社區矯正定義為刑事執行活動。

本次立法，用“保障刑事判決、刑事裁定和暫予監外執行決定的正確執行”取代一審稿中的“正確執行刑罰”，這具有明顯的指導意義。有學者認為，雖然立法尚未有明確界定，但從立法概念和具體內容來看，社區矯正的性質已經不再被認為是“刑罰執行活動”或“社區刑罰執行”，而被視為一種具有中國特色的刑事執行制度。與此對應，在適用對象的稱謂上，社區矯正法也沒有采用“社區服刑人員”，而是采取了更為中性化的“社區矯正對象”。

（二）明確了組織構架和職責范圍

中央機構編制委員會辦公室曾于2012年1月下發文件，同意司法部設立社區矯正管理局，并要求各省（區、市）司法廳（局）經編制部門批準設立社區矯正處。但由于缺少專門法律依據，各地執行力度不一致，實踐中存在社矯機構不健全、人員配備不充足、相關配套制度不完善等問題。隨著社區矯正法的實施，相信這種狀況將得到改善。

社區矯正法規定，社區矯正的具體實施由社區矯正機構負責，社區矯正機構可以根據需要委托司法所來完成部分社區矯正工作。社區矯正機構與司法所之間的關系，是本次立法的較大的一個修改，意味著司法所可以在社區矯正機構授權的范圍內，以社區矯正機構的名義實施監管和幫扶行為，但其行為的法律后果由社區矯正機構來承擔。

同時，參與社區矯正各方的職權也發生變化。一是明確“社區矯正執行地”的確定原則，即有利于社區矯正對象接受矯正、更好地融入社會的原則;二是確立社區矯正決定機關在明確社區矯正對象執行地中的主導作用，將調查評估的被委托機構由“司法行政機關”擴大到“社區矯正機構或者有關社會組織”，而評估效果亦改為“供決定社區矯正時參考”;三是合理規范電子定位，規定只有當社區矯正對象違反了監管規定，報縣級司法行政部門負責人審批，決定是否使用電子定位裝置。

（三）明確工作重心是教育幫扶

本次立法，將社區矯正工作的目標確定為預防和減少犯罪。社區矯正，將不再是刑罰執行活動，而是一種類似服務性的保障工作。對社區矯正對象的教育幫扶，不僅有社區矯正機構的主動作為，也會根據實際需要實施被動性救助。

主動性幫扶，包括：（1）開展法治、道德等教育，從思想上預防和減少重新犯罪;（2）開展職業技能培訓和就業指導，幫助社區矯正對象實現自立;（3）督促相關部門為未成年社區矯正對象完成義務教育提供條件。協助社區矯正對象申請社會救助、參加社會保險以及獲得法律援助等國家規定的公民權益。

（四）充分體現尊重和保障人權

本次立法，規定社區矯正對象與其他社會公民平等享有各項權利。主要呈現以下特點：

一是措施較和緩。因正常工作和生活需要離開所居住市、縣（區），可以要求簡化相關的審批手續;除五種嚴重違規情形外，一般不使用電子定位裝置對社區矯正對象進行監管;充分保障社區矯正對象的人身自由，避免對其正常工作、生活造成不必要影響。

二是重保護隱私。在實地查訪期間，強調要保護社區矯正對象的身份信息和個人隱私;要求對通過電子定位裝置獲得的信息予以保密，不得用于社區矯正工作以外;建立未成年人負面信息封存制度。

三是設救濟途徑。在撤銷緩刑、假釋程序中，增加法院聽取當事人申辯及其委托律師意見的強制程序。這有利于保障當事人的合法權益，也為法官公正審理提供條件。

二、存在爭議分析

本次社區矯正法立法，自司法部擬定送審稿到草案正式通過前后經歷了七年，期間還經歷了三稿三審的過程，雖然目前法案已經通過，但仍然存在許多爭議以及一些亟待解決的問題。

（一）是否需要配備司法行政警察

在審議過程中，部分人大代表建議社區矯正機構應當配備一定數量的社區矯正警察，其理由是：一從對象上看，社區矯正的工作對象是罪犯，其管理工作具有一定風險性。現實中，也可能出現社區矯正對象不服管理，甚至威脅、報復社區矯正工作人員及其家屬的問題，保留一定數量的司法警察能夠對社區矯正對象形成威懾。二從配合上看，公安機關出警確實存在一些不及時、不到位等問題，而且當社區矯正對象違反監管規定，甚至發生違法行為時，需要對其及時采取強制措施等。

個人認為，社區矯正機構不必配置警察。一是社區矯正對象是犯罪情節輕微、危害不大，或經過評估沒有再犯罪危險的犯罪分子，不具有攻擊型、暴力型，不需要警察來管理。二是社區矯正機構依法享有監管權力，如日常考核獎懲、依法提請撤銷緩刑、撤銷假釋等，已經足以對社區矯正對象形成威懾。三是社區矯正是把罪犯放在社區進行教育矯正幫扶，應當體現柔性執法，不應該由警察來管理。聯合國文件中強調“對緩刑者進行社區矯正不可使用警察”。

（二）如何引導社會力量參與社區矯正

社區矯正區別于監獄矯治的重要標志是社區開放性的環境和民間力量的介入。但在具體實踐中還存在較大困難。首先，各地發展不平衡。目前，北京、天津、上海、江蘇、浙江、廣東、重慶、四川等省（市、區）在購買社會工作服務方面積累了一定的經驗。而其他地方社會組織和志愿者等社會力量相對還比較薄弱，對參與社區矯正服務的興趣也不大。其次，經費難以保障。目前居民委員會和村民委員會均有明確的財政來源規定，而其他社會組織依法協助開展社區矯正工作所需經費納入政府預算的依據明顯不足，具體操作中難度較大。且這一部分資金的使用，也必將成為未來審計、監督的重點。

（三）如何保障未成年社區矯正對象權益

1.適用范圍有待擴大。未成年人犯罪，除了交付未成年犯監獄執行外，還有一些被送到少年教養所或工讀學校。實踐中，未成年罪犯進入社區矯正的數量是相當少的，這與社區矯正法專門一章對其保護的地位是不相符的。因此，建議將少年教養和工讀教育均納入社區矯正的范圍，即以社區矯正機構名義，委托少年教養所和工讀學校來執行社區矯正工作。

2.個別條款存在沖突。治安處罰法規定，未滿16周歲未成年人違反治安管理條例以及16周歲至18周歲的未成年人初次違反治安管理條例，都不得拘留。這將導致未成年社區矯正對象一旦違反社區矯正相關規定，不能拘留，而只能直接撤銷社區矯正。這實際上是加重了對未成年罪犯的懲罰，應當引入一個過渡程序。

3.信息封存尚不完善。社區矯正法針對未成年人的社區矯正設立了負面信息封存制度，但沒有明確信息封存期限。建議明確社區矯正機構對未成年社區矯正對象的違法行為等信息負有保密義務，并明確封存的期限。

4.權益保障有待提升。社區矯正法規定，未成年社區矯正對象在復學、升學、就業等方面依法享有與其他未成年人同等的權利，任何單位和個人不得歧視。但目前還有一些情況，如未成年人矯正對象今后想參軍，或者當警察，根據有關規定是不可以的，建議予以完善。

三、完善社區矯正工作的幾點建議

（一）加強組織領導，嚴格落實社區矯正制度

社區矯正法即將正式施行。當前首要任務是做好前期準備工作，以保障社區矯正法順利實施。要在各級社區矯正工作領導小組基礎上成立社區矯正委員會，負責統籌協調和指導當地的社區矯正工作;各級司法行政機關要按照社區矯正法的要求，報請當地政府和編制部門，設置社區矯正機構;要針對本次社區矯正立法留下的空間，盡快草擬并出臺相關實施細則，使社區矯正立法更完善，更具有操作性;要大力推進信息化建設，搭建網上辦事平臺，實現與司法部、社區矯正決定機關、法律監督機關和有關部門業務數據信息實時交換。同時，要繼續深入開展與社區矯正工作有關的理論研究與實務探討，爭取在社區矯正性質、目的等關鍵領域形成共識，從而推動建立一個系統的、完善的、符合我國國情的社區矯正制度體系。

（二）加強社區矯正專職隊伍和社會力量建設

第一，由社區矯正機構和司法辦公室主導的專業團隊，包括執法人員和非執法人員。主要負責社區矯正人員的組織管理、教育矯正、監督考核、救助安置等工作;二是以專職社工為主體的輔助隊伍。公開招聘具有法律、教育、心理、社會工作專業知識或實踐經驗的社會從業人員擔任社區矯正專職社工，或直接采用“政府購買服務”模式，協助社區矯正機構做好社區矯正人員的管理、教育和協助工作;三是社區志愿者隊伍。針對參與社區矯正的民間力量發展不發達、基礎薄弱、亟待培育的問題，政府應鼓勵和支持建立與社區矯正相關的志愿者組織。同時，積極吸納離退休干部、社區干部、法律服務工作者等社會熱心人士擔任社區矯正志愿者，參與幫教和志愿服務活動。充分調動他們參與社區矯正的積極性，使社區矯正成為他們實現人生價值的平臺。

社區矯正法強調，應當配備具有法律等專業知識的專門國家工作人員，以適應社區矯正工作的需要。一是以社區矯正機構及司法所為主的專業隊伍，負責分類管理、個別化矯正等工作;二是以專職社會工作者為主體的輔助隊伍。面向社會公開招聘具有法律、教育、心理、社會工作等專業知識或者實踐經驗的社會從業人員作為社區矯正專職社會工作者，或直接采取“政府購買服務”的模式，協助開展教育幫扶等工作;三是社區志愿者隊伍。大力培育與社區矯正相關的社會團體、志愿者組織。同時，積極吸收退休干部、社區干部、法律服務工作者等社會熱心人士擔任社區矯正志愿者，參與幫教活動和志愿服務。

（三）落實經費保障，確保社區矯正工作順利開展

社區矯正法要求，要將社會組織的社矯工作經費也列入本級政府預算，這需要新的規范。要建立經費預算機制。每年度按照實際規劃，由社區矯正機構統一編報社區矯正經費預算，報同級財政部門審批。要健全經費管理機制，根據居民委員會、村民委員會和其他社會組織的申請，由社區矯正機構按照國家有關財務制度，辦理審批使用手續。要創新經費監督機制，指定專門部門實施對社區矯正經費使用情況的追蹤、檢查，防止出現弄虛作假現象。

（四）提升協調配合，完善檢察機關同步監督

社區矯正是一項系統工程，需要各部門的相互配合。其中檢察機關對社區矯正各環節的同步監督，對保障社區矯正工作順利開展起到關鍵作用。

一要完善同步監督。檢察院機關要樹立“大監督”理念，強化對交付執行、監管管理、變更執行等環節的監督措施，確保人民法院、公安機關、社區矯正機構等參與主體均能依法履職。同時，要及時處理社區矯正對象及其親屬等人的控告、申訴、舉報，通過主動作為樹立良好形象。

二要提升監督實效。根據社區矯正法，在監督中發現社區矯正機構有違法行為的，檢察機關應及時提出糾正意見。所涉及單位應當以書面形式將采納情況書面回復原檢察機關，即使沒有被采納檢察機關意見也應說明理由。檢察監督要從幫助解決實際問題人手，實現“雙贏多贏共贏”工作理念。

三要打擊職務犯罪。查辦社區矯正瀆職犯罪案件是強化社區矯正法律監督最直接最有效的手段。社區矯正瀆職案件主要涉及玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊暫予監外執行和幫助犯罪分子逃避處罰等罪名。檢察機關要切實發揮職務犯罪偵查與預防職能作用，保障社區矯正依法公正進行。