政府購買公共服務現實困境與突破

徐茂蓉

摘 要：政府購買公共服務是建構現代化國家治理體系和治理能力的重要制度創新，是政府職能轉變和構建新型政社關系的“必經之路”。現階段，我國政府購買公共服務面臨市場、制度和社會組織參與程度低的困境，市場困境主要表現在公共服務供給不足、市場結構失衡和公共服務定價難等方面，制度困境主要表現在制度創新動力不足、準入制度落后和過程管理制度缺失等方面。為此，我國政府購買公共服務要想蓬勃發展，必須突破其困境，朝著規范化、專業化的方向前進。

關鍵詞：政府購買;公共服務;現實困境;突破

1 引言

西方國家的政府購買公共服務開始于20世紀70年代初，政府改革運動是其開始的標志。當時由于機構臃腫等問題，致使公眾對政府的信任度逐漸減弱。新公共管理學派主張引入市場機制，在公共服務供給過程中引入社會組織，將公共服務市場化，這是促使眾多西方國家開始轉向購買社會公共服務的契機。賈西津意識到這種購買服務的出現是建立在一定背景基礎之上的，例如西方國家財政危機的爆發等。而公共服務購買的主要目的就是要積極的應對危機，這是政府改革的一項重要的舉措。另外，政府購買的更大目標是將市場和社會機制引入進來，從而改善政府的服務績效，使其朝著更加專業化的方向邁進。總之，為了更有效地為公眾提供所需的公共服務是西方國家開始政府購買公共服務的動機。

20世紀90年代中期我國引入政府購買公共服務。上海市浦東新區政府于1999年正式向該區社會發展局建立的羅山市民休閑中心購買養老服務則是我國誕生的第一個政府購買公共服務實踐案例。黨的十七大報告中明確了我國建設服務型社會的重要作用，將其作為進行行政體質改革的目標之一。想要建立起一個服務創新的新型政府，首先就要從政府的公共服務方式著手，在具體的實現方式上實現創新。在2013年9月的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》針對政府公開進行服務的問題，給予了寶貴意見。指出要加大購買的力度。政府公共服務的購買被首次列入到了改革的范圍之內是在2013年11月黨的十八屆三中全會上。會議上強調要將政府購買服務大力的推廣出去，一旦涉及到事務性管理的服務，都應要將其引入到競爭機制當中。自此，政府購買公共服務在全國各地不斷推進及深化。

2 政府購買公共服務的發展現狀

2.1 實踐探索

王名、樂園對政府購買公共服務分為三個類別。依賴關系非競爭性購買：進行購買的政府部門和承接服務的組織之間關系密切，相互依賴。這種購買是非競爭性的。該種模式下的購買方式是較為普遍的存在。該種模式也被稱之為形式性購買，因為政府和社會組織之間是一種實質性的雇傭關系。政府仍舊是背后的責任承擔者，對于職能轉移以及多方參與目標的實現是極其困難的。逐漸的，越來越多的獨立性公共服務購買出現。從上述分析中就可以推斷，該種模式未來的發展前景必定是開闊而光明的。

針對購買服務的內容問題，不難看出政府向社會進行購買逐漸上升為一股熱潮。但是購買的內容并不是十分豐富，主要分為三個類別。其一：社區服務和管理類服務。其二：包含諸如行業，以及管理類的服務。其三：行政事和管理類的服務，涵蓋就業問題，教育，以及退伍軍人的安置等諸多內容。將規模作為依據，政府的總采購資金大概為1萬億元，達不到GDP的3%，還不到總采購額度的20%，從整體上看，和國際水平差異仍舊懸殊。

2.2 政策規范

政府如果想要順利的實現購買行為，必須要有可以依賴的規范和政策作為實施的保證。地方以及全國層面的政策隨著地方政府購買公共服務逐漸開展起來。

政府公共服務的購買從現如今的發展形式上看，發展前景較為客觀。已經在全國范圍內有所施行。相關的規范已經不單單是局限在國家層面，地方也相繼出臺了一系列規范。但是當前存在的弊端在于這些規范只是針對大原則和方向做介紹和規定，很少設計到具體的內容。2013年9月26日頒布的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》才有針對性的說明了購買主體、承接主體、購買內容等多個細化的內容，但這并不代表是最后的規定，仍需要不斷的進行細化和修改才能將其實施到實際生活之中。

總之，經過十多年的發展，政府購買服務的內容逐漸豐富，形式也逐漸多樣，但購買范圍有限，依賴關系的服務購買較為普遍，這是目前我國購買公共服務實踐的主要特征。另外，一些政策規范雖相繼出臺，但多是零散、泛化的規定。因此，我國政府購買公共服務的實踐在總體上尚處于啟動階段。

3 政府購買公共服務的現實困境

3.1 公共服務的“市場失靈”

公共服務在供給過程中會導致市場失靈的多種情形，而我國在政府購買公共服務中所面臨的市場困境有以下三方面：

第一，公共服務產品供給不足。歸因于公共產品所具備的特性，例如非競爭性和非排他性，因此，如果僅僅依賴市場，就會出現“搭便車”現象，致使公共產品的消費者不用自己付費搭乘別人的“便車”，從而導致供給不足。社會組織、企業和機構是政府購買公共服務的三大主體對象。我國總體的社會組織數量太少，按照比例計算，在我國每一萬人中，能夠擁有社會組織的數量僅僅為3.7個，很明顯供給主體不足。我國東部地區和中西部地區，政府在購買公共服務資金的投入規模上都普遍較小。

第二，公共服務產品市場結構失衡。一個有效的競爭性市場是市場機制有效發揮的條件之一，而公共服務領域競爭不足。如政府購買核武器、監獄等某些特殊物品和服務時，預先是不存在這樣的市場，是為了滿足政府需求才出現的。在當前我國的地方實踐中，在公共服務購買過程中政府往往占主導地位，很容易出現內部交易行為，同時會將社會組織排斥在購買對象之外，從而扭曲了市場結構。

第三，公共服務產品定價難。在政府購買公共服務時，服務或產品提供方往往掌握更多與服務相關的信息，獲得可靠、公開信息并不容易，進而對公共服務的定價并非有效的。同時，由于消費者個體感受不同、標準不一致，使得消費者對服務產品質量高低和滿意度不同，難以對公共產品的質量進行科學的評估，使得無法在此基礎上科學定價。

3.2 購買公共服務的制度缺失

在行政管理體制和政府運作體制向市場模式轉變的過程中，會出現范式沖突，這是我國政府購買公共服務所面臨的制度困境。其主要表現在以下幾方面：

第一，政府制度創新動力不足。政府購買服務已經被當做是一種新的制度列入到了改革當中，在改革的實行之下逐漸擴大，制度實行的范圍更加廣闊。但不得不承認的是該種制度也彌漫著一股強裂的管制的氣息。我國制度創新以地方為主。但是有些部門卻借用這種頭銜，濫用職權，極大的干預市場的運作，這種現象的存在對于制度的更新以及創新能力的提高都是一種極大的阻礙。

第二，公共服務產品準入制度落后于實踐需要。社會組織的進入購買程序的準入門檻缺少科學合理的規定和相應評估前置程序，這不僅使得公共服務的提供者難以實現大規模的快速增長，從而影響提供者之間的良性競爭，也使得有政府背景的社會組織獲得壟斷性資源，降低了資源的分配使用效率。

第三，購買公共服務產品的過程管理制度缺失。在購買的過程中要涉及到三個主要的階段，從做出的購買到評估，中間需要進行不斷的監督管理。與此同時，在政府購買公共服務的過程中，制度設計還沒有確立信息公開、公平競爭的購買原則和法律依據，因而也難以由此建立起完整、規范的流程或程序。

3.3 社會組織弱小，參與程度低

社會組織作為政府購買公共服務的主要承接方，發揮著重要的作用。從《中國慈善發展報告（2014）》得知，在2013年，整個國家各級政府用于購買公共服務所用的資金達到了150多億元，僅僅占當年全國總公共支出的0.106%。此外，從另一份地方調研報告中可以得知，諸如廣州、合肥等地的大約188家民間公益組織，僅僅有54個被政府采購作為公共服務。有39家不具備申請的資格，還有另外30家對信息不了解，不隸屬于業務范圍的有24家。從這些數據可以得知，現行體質下，對社會組織的要求并不低，政府在進行購買時首先要關注的是否具備一定資質，之后再關注服務。這樣的現象對于社會組織的發展來說是一個極大的阻礙，尤其對于那些公益性質的民間性組織更是如此。

4 政府購買公共服務困境的突破

根據哈耶克在《自由法則》中的說法，對于一個國家，市場經濟想要發揮作用必須要特定的經濟活動作為條件。政府運作的范圍和方法在原則上要和自由市場保持一致性。在公共服務購買的歷史性改革過程中，一定要充分發揮市場機制，實現政府和市場的互幫互助，達到兩者功用的互洽。

4.1 劃分實行市場化的公共服務領域

政治目的以及公眾接受程度決定是公共提供還是私人提供，而不是由經濟決定的。在我國政府購買公共服務中，政府核心任務的服務，監獄、消防、警察等公共安全與衛生基礎服務對外承包，這些服務一旦中斷，政府將付出很高的代價，帶來致命的政治后果。我們應該秉承開放的態度，適當將政府和市場的界限進行劃分，結合實際確認不宜通過市場進行的公共服務范圍。

4.2 培育公共服務多元供給主體

非營利組織和營利組織為政府提供公共服務，非營利組織為主要供應方。我國無論是在質還是量上都和西方國家有著很大的差距。在社會發育不完善并且大眾的參與熱情并不高的前提條件之下，非營利組織并不能在公共服務供給過程中起到關鍵性的作用，所以要想將非盈利組織的作用發揮到最大，就要積極培育非營利組織。首先，給予非營利組織更優惠的稅收政策，降低其準入門檻，使其更加積極地參與與營利組織競爭公共服務供給中。要在財政上給予一定的支持，為其搭建起平臺，營造出良好的發展環境，進一步增強專業化能力和影響力。同樣，非營利組織要注重自身建設，企業也要發揮其作用，有效供給政府購買公共服務。此外，政府的激勵機制也要科學合理。保證各方主體的合理利潤和其可承受的風險。

4.3 構建多元監督體系

搭建綜合性的監管平臺，政府購買服務項目的直接發包方、樞紐型社會組織等都是其組成者。利用平臺實現信息的共享，托寬服務申請對象范圍，將其與專業性強，創新能力高的社會組織相匹配。第三方評估機構將作為政府購買公共服務績效評估的主體，依據其特有的優勢，及時對政府的工作效能以及能力予以評估。

4.4 創新運行機制，政府購買公共服務水平規范化

對現有服務項目進行規范，推進基本公共服務規范化。向社會征集大量公共服務信息，同時對已購的公共服務給予評估和分析，對于不滿意的服務要及時修正，建立健全需求機制。對政府部門的權利進行規范，實現招標環節的隱私化，增強招標過程的透明性、公開性和公信力。

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