以“新基建”推進國家治理現(xiàn)代化

李迅雷 徐馳

【摘要】經(jīng)濟領(lǐng)域中，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提升的關(guān)鍵是實現(xiàn)政策的“精準(zhǔn)調(diào)控”，對決策所依靠數(shù)據(jù)的精度、結(jié)構(gòu)、維度提出了空前的高標(biāo)準(zhǔn)、新要求。以5G、數(shù)據(jù)中心為代表的新基建對數(shù)據(jù)處理能力的幾何級提升，為解決這一問題開辟了嶄新道路，或是破局收入分配改革的利器，可增強消費調(diào)控政策的“乘數(shù)效應(yīng)”，助力新型舉國體制的構(gòu)建。新基建在國家治理體系中的應(yīng)用，提供了培育應(yīng)用場景的重要舞臺，與其可能造成的產(chǎn)能過剩互相解決彼此“痛點”，形成正向循環(huán)和發(fā)展動能，共同促進中國經(jīng)濟加速走向高質(zhì)量發(fā)展之路。

【關(guān)鍵詞】新基建? 數(shù)據(jù)智能化? 國家治理現(xiàn)代化? 高質(zhì)量發(fā)展? 精準(zhǔn)調(diào)控

【中圖分類號】F0? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.30.008

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是黨的十八屆三中全會、十九屆四中全會提出的全面深化改革的總目標(biāo)。習(xí)近平總書記指出：“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須完整理解和把握全面深化改革的總目標(biāo)。”就經(jīng)濟領(lǐng)域而言，解決“不平衡不充分的發(fā)展”以實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要出發(fā)點和落腳點。從政策手段和實施對象上看，與注重速度的發(fā)展更加依靠“總量型”政策相比，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展更注重針對不同細分主體的“精準(zhǔn)施策”。

然而，以往政策在實施落地過程中卻往往難以精準(zhǔn)，甚至與初衷相悖。如，2008～2009年及2014～2015年，為緩解小微企業(yè)融資困難的降息降準(zhǔn)，在實際落地過程中，由于金融機構(gòu)的考核體系和資本的逐利特征，往往演變?yōu)橹瀑Y金“脫實向虛”，推升股市、樓市資產(chǎn)價格泡沫的重要誘因。而一旦政策試圖控制資產(chǎn)泡沫，往往又會出現(xiàn)對中小微企業(yè)和民營企業(yè)的“一刀切”現(xiàn)象，如，2013年的“錢荒”事件等。其中很重要的原因是政策制定所依據(jù)的直接數(shù)據(jù)是“粗線條”的總量型數(shù)據(jù)，如GDP、社會融資等。這些數(shù)據(jù)或許能很好地反映中國經(jīng)濟的整體增速，卻難以反映不同細分主體間日益加深的分化程度和結(jié)構(gòu)性問題。因此，僅依據(jù)“總量型數(shù)據(jù)”制定的“粗線條”政策，在某種程度上常常加劇而非改善經(jīng)濟中已經(jīng)存在的結(jié)構(gòu)性問題。

在傳統(tǒng)手段下，為了更好了解不同主體的差異以更精準(zhǔn)地實施相關(guān)政策，往往依靠政府和相關(guān)機構(gòu)的基層工作人員采取整群抽樣、問卷調(diào)查等方式進行統(tǒng)計研究。一方面，在層層部署的“寶塔型”行政體系下，易較大加重基層人員的工作負擔(dān)，甚至在部分地區(qū)演變?yōu)椤拔纳綍！保纾形鞑磕承┴毨Т鍨榻y(tǒng)計精準(zhǔn)扶貧人數(shù)，一年僅花費在材料打印上的費用就不低于2萬元;另一方面，在“精準(zhǔn)型”數(shù)據(jù)傳統(tǒng)的審計、核查手段成本較高的背景下，逐利天性驅(qū)使部分機構(gòu)“表里不一”，如，北京和江西多家銀行采取“大拆小”方法，通過分散、多筆貸給多人的方式，使小微企業(yè)專項貸款資金最終流向了大型企業(yè)。類似上述現(xiàn)象說明，為實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展下“精準(zhǔn)施策”效果，更加多元化、精細化、便利化且低成本、高頻次、可核查的新型數(shù)據(jù)的獲取、挖掘、研究已迫在眉睫。

新基建是在現(xiàn)階段特殊經(jīng)濟形勢和突如其來的全球新冠肺炎疫情沖擊下，中國經(jīng)濟最重要的新的增長點和突破口。“加快5G網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進度”是近期中共中央政治局常委會會議著重強調(diào)的方向。與傳統(tǒng)基建相比，“數(shù)據(jù)化”“智能化”是新基建最重要的特征，即5G對于數(shù)據(jù)傳播效率的質(zhì)變，物聯(lián)網(wǎng)下“萬物互聯(lián)”后各種不同維度新數(shù)據(jù)的海量產(chǎn)生，大數(shù)據(jù)中心對各類非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的實時分析和深度挖掘。這使得高質(zhì)量發(fā)展實現(xiàn)過程中的關(guān)鍵“短板”——傳統(tǒng)數(shù)據(jù)“粗線條”下政策難以精準(zhǔn)實施的弊病，有望得到解決。

同時，對新基建本身而言，應(yīng)用場景及市場需求的培育是決定新基建本身投資成敗的關(guān)鍵因素。以往我國基建投資中最大的弊病在于，政府政策導(dǎo)向下具體領(lǐng)域的基建投資增長，明顯超越市場有效需求，由此造成低效的重復(fù)投資和過剩產(chǎn)能。如，2013年，光伏產(chǎn)業(yè)鏈部分環(huán)節(jié)組件制造門檻低，產(chǎn)業(yè)扶持政策的“普惠”造成大量非核心產(chǎn)業(yè)鏈進入過多企業(yè)，引發(fā)國內(nèi)光伏組件及原料行業(yè)產(chǎn)能過剩。因此，對于以5G為代表的新基建而言，培育有效需求的重要性或更加緊迫，因為，上游的基站等通訊設(shè)備建設(shè)速度，明顯快于下游消費電子、增強現(xiàn)實（AR）等技術(shù)的革新。特別是，由于當(dāng)前4G網(wǎng)速已與家用WIFI速度接近，5G在推廣過程中或很難直接套用2G至4G普及過程中的常規(guī)模式——移動端替代PC端實現(xiàn)泛娛樂生活，因此必須培育全新的應(yīng)用場景。這就要求培育用戶的全新使用習(xí)慣，特別是企業(yè)用戶。而僅僅依靠市場自發(fā)力量的習(xí)慣和場景培育往往耗時過久，難以在短期內(nèi)對產(chǎn)業(yè)帶來“乘數(shù)效應(yīng)”，這是全球5G推廣中各國普遍面臨的難點。

國家治理現(xiàn)代化和高質(zhì)量發(fā)展所要求的精細化數(shù)據(jù)和精準(zhǔn)化施策，為以5G、數(shù)據(jù)中心等為代表的新基建帶來了發(fā)展機遇。政府應(yīng)在加速部署的同時，引領(lǐng)居民和企業(yè)培育相關(guān)習(xí)慣，并以此為基礎(chǔ)進一步提升相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，包括模型開發(fā)、人才儲備等在內(nèi)的商業(yè)化能力。這或是新基建得以更高效地取得商業(yè)成功的一條新路。本文將通過三個具體問題對此進行闡述。

新基建或是加大隱性收入“顯性化”，“破局”收入分配改革的“利器”

“按勞分配為主體、多種分配方式并存”的分配制度是我國社會主義基本經(jīng)濟制度的重要組成部分，收入分配改革的目標(biāo)是通過稅收和再分配等制度實現(xiàn)黨的十九屆四中全會在《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中的要求：“增加低收入者收入，擴大中等收入群體，調(diào)節(jié)過高收入，清理規(guī)范隱性收入，取締非法收入。”

與發(fā)達國家歷史上相同發(fā)展階段相比，我國社會內(nèi)部各階層間財富分化與貧富差距現(xiàn)象顯得更為突出，如，2018年中國人均GDP與日本1982年的水平相當(dāng)，但中國基尼系數(shù)為0.468，遠高于日本1982年的0.34。其中重要原因在于，日本收入再分配政策以家庭為單位，對高收入家庭分配系數(shù)為設(shè)置累進調(diào)節(jié)力度，如當(dāng)時年收入800萬日元以上家庭的再分配系數(shù)超過-10%，1000萬日元以上的近-15%，而對年收入350萬日元以下家庭的再分配系數(shù)超過25%，不同收入家庭的收入再分配調(diào)節(jié)力度較大，對收入差異的改善程度較高。

而類似日本這種再分配政策在我國實施效果不佳的重要原因是，與國際社會相比，我國稅收以間接稅為主，主要由企業(yè)納稅。2018年，我國的稅收收入為15.6萬億元，其中接近90%的稅收是以企業(yè)為征稅對象。以間接稅為主的稅制對過高收入階層的征稅效果欠佳。同時，若對低收入群體實施更大力度的轉(zhuǎn)移支付意味著：要么需要增加中產(chǎn)階層和企業(yè)的稅負，這將進一步加大兩者負擔(dān)，并對制造業(yè)和消費產(chǎn)生影響;要么來自財政撥款，這將進一步加大政府財政負擔(dān)。2019年，我國2萬億減稅降費政策加大了政府財政收支不平衡，造成全國一般公共預(yù)算收入同比增長3.8%，而支出同比增長8.1%，保持了“剛性”。

這一現(xiàn)象背后的更深層原因，除了直接稅等稅種占比較低外，最重要的因素在于，與國際相比，我國居民高收入階層中隱性收入占比較高。2018年，我國居民可支配收入未納入統(tǒng)計的隱性部分大約占GDP總額10%左右，其中大部分歸屬高收入階層。中國城鄉(xiāng)家庭隱性收入規(guī)模一般在20%左右，城鎮(zhèn)高收入戶卻達到70%以上。由于隱性收入本身具有信息采集較困難、波動較大等特征，使傳統(tǒng)口徑下，高收入人群的收入或被低估，并進一步使高收入人群的實際稅負遠低于名義稅負，不僅加大貧富分化，而且不利于實現(xiàn)“調(diào)節(jié)過高收入，清理規(guī)范隱性收入”的目標(biāo)。

5G和數(shù)據(jù)中心等新基建，對數(shù)據(jù)獲取、傳輸、分析的“質(zhì)變”式提升，為破局上述困境提供了條件。我國隱性收入主要來自三個方面：由投資黃金、股票、期貨等金融產(chǎn)品獲得的收入;滲透到社會各行各業(yè)的返點、好處費、感謝費等灰色收入;以及非法經(jīng)營所得的黑色收入等構(gòu)成。針對上述情況，有幾條建議。

首先，對金融資產(chǎn)類的隱性收入，一方面，可通過加強稅務(wù)部門與銀行、券商等金融機構(gòu)以及外匯管理、地產(chǎn)交易等部門之間的新一代通信網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)的搭建和數(shù)據(jù)互換，全面提升稅務(wù)部門對于居民真實資產(chǎn)和財富情況的覆蓋度;另一方面，可通過加強稅務(wù)部門的數(shù)據(jù)中心、人工智能等方面的建設(shè)，構(gòu)建數(shù)據(jù)之間的邏輯勾稽關(guān)系，強化稅收信用體系分析的效能。

其次，對涉及企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易、資本運作類及企業(yè)經(jīng)營相關(guān)的隱性收入，需關(guān)注的是由于現(xiàn)代企業(yè)多元化經(jīng)營、相互持股、母子公司間關(guān)聯(lián)交易日益復(fù)雜，傳統(tǒng)的稅務(wù)監(jiān)管被企業(yè)日益“合理規(guī)避”。新基建下的新一代物聯(lián)網(wǎng)能使企業(yè)財務(wù)、產(chǎn)權(quán)交易各環(huán)節(jié)的全方位、全過程聯(lián)網(wǎng)成為可能，而新一代數(shù)據(jù)中心則能使統(tǒng)籌梳理、挖掘和構(gòu)建不同主體間各類產(chǎn)權(quán)關(guān)系成本大為降低。從而為跨區(qū)域、跨行業(yè)協(xié)作稅收管理提供信息支撐。

更進一步，新基建對“隱性收入”顯性化的識別一旦完成，實際上也就完成了對高凈值人群的準(zhǔn)確定位。這不僅對政府再分配調(diào)控等政策具有重要意義，而且對消費品企業(yè)把握需求趨勢變化，從供給端提高生產(chǎn)效率，豐富定制化產(chǎn)品等亦有重要的商業(yè)化價值。

“新基建”以數(shù)字化手段搭建精細化基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，增強消費調(diào)控政策“乘數(shù)效應(yīng)”

黨的十九屆四中全會《決定》指出，“優(yōu)化經(jīng)濟治理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫”是加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制下的重要任務(wù)。經(jīng)濟治理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫能否及時、準(zhǔn)確地反映社會整體和結(jié)構(gòu)上的變化，對于調(diào)控政策的制定及效果將起到至關(guān)重要的作用。高質(zhì)量發(fā)展日益精確化的調(diào)控要求與傳統(tǒng)總量型經(jīng)濟數(shù)據(jù)“粗線條”的矛盾日益突出。前文提到，GDP導(dǎo)向下逆周期調(diào)控往往容易出現(xiàn)“大水漫灌”和“錢荒緊縮”的搖擺。

我國經(jīng)濟引擎日益由出口、投資轉(zhuǎn)向以消費為主的內(nèi)需。過去五年，消費在我國GDP增長中的貢獻攀升至57.8%。相對投資中較為單一的執(zhí)行主體——政府和國企，消費的主體是財富占比和消費能力差異明顯的居民，因此，消費刺激政策精準(zhǔn)化，比傳統(tǒng)針對投資端的貨幣、財政政策的要求更高。從國際經(jīng)濟的歷史案例看，1999年，日本以家庭中兒童、老人為目標(biāo)發(fā)放消費券，增加了社會邊際消費傾向20%～30%，并階段性扭轉(zhuǎn)了居民消費持續(xù)下行的趨勢。而2009年我國某地主要針對34萬低保或重點優(yōu)撫對象發(fā)放消費券，對低收入者普惠式發(fā)放消費券的做法，很大程度上刺激了儲蓄和預(yù)支性消費，卻并未精準(zhǔn)投放到各不同消費群體，從而對整體消費率提振的作用有限。

當(dāng)前，我國衡量消費的傳統(tǒng)宏觀統(tǒng)計數(shù)據(jù)愈加難以滿足上述精準(zhǔn)化的需求。如，社會消費品零售額是當(dāng)前衡量我國消費整體情況的最重要數(shù)據(jù)之一，但近年來，伴隨電商平臺等互聯(lián)網(wǎng)消費模式的普及，以及居民消費從實物型到服務(wù)型的升級，這一聚焦于傳統(tǒng)貨物零售的統(tǒng)計數(shù)據(jù)正面臨越來越嚴(yán)重的“失真”：2018年，我國最終消費支出的實際增速從7.4%提升至9.5%，而社會消費品零售額實際增速反而從9.02%下降至6.9%，而對線上消費數(shù)據(jù)的統(tǒng)計范圍明顯落后于直播帶貨、社交零售等新消費模式的變化態(tài)勢。同時，不同群體的收入分化在加大，城鄉(xiāng)居民間消費支出結(jié)構(gòu)變化差異性也在加大，以傳統(tǒng)社會消費品零售采取對限額以上單位調(diào)查的統(tǒng)計方式已無法精細化反映不同區(qū)域的消費結(jié)構(gòu)及特征。

新基建或為這一難題提供新的解決思路，數(shù)據(jù)中心可以采集大量的客觀真實數(shù)據(jù)，打破傳統(tǒng)調(diào)查數(shù)據(jù)的局限性，大大提高以往只靠職能部門報送的基礎(chǔ)信息統(tǒng)計的精確性。

各級統(tǒng)計部門可以借助各地正積極籌建的數(shù)據(jù)中心，搭建更加精細化的經(jīng)濟基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，利用物聯(lián)網(wǎng)及線上數(shù)據(jù)等對居民真實消費情況進行動態(tài)智能化統(tǒng)計，改進對社會零售品消費規(guī)模的統(tǒng)計方法。在對不同年齡層次、收入水平的居民消費能力、消費偏好進行準(zhǔn)確摸底的基礎(chǔ)上，借助最新傳播媒介進行消費券的“差異化”投放，或可使得消費券等財政刺激的“乘數(shù)效應(yīng)”明顯放大。如，今年五一期間上海市政府舉辦的線上“五五購物節(jié)”，借助阿里巴巴、拼多多、蘇寧易購等電商平臺及網(wǎng)紅推介模式，僅在24小時內(nèi)上海消費支付總額已達156.8億元，獲得今年春節(jié)后上海的地區(qū)消費“回血”。進一步而言，在上述政府牽頭的消費等精細化數(shù)據(jù)庫構(gòu)建過程中，精細化數(shù)據(jù)的模型構(gòu)建、人才梯隊也會逐步發(fā)展起來。這又為互聯(lián)網(wǎng)平臺更有針對性的商業(yè)模式開發(fā)提供了基礎(chǔ)，從而形成新基建產(chǎn)出效應(yīng)的正向循環(huán)。

“新基建”使多維度甄別關(guān)鍵核心技術(shù)成為可能，助力新型舉國體制的構(gòu)建

“構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟條件下關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制”是黨的十九屆四中全會明確強調(diào)的經(jīng)濟治理體系和治理能力現(xiàn)代化中最重要內(nèi)容之一，也是高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義。習(xí)近平總書記曾多次強調(diào)：“關(guān)鍵核心技術(shù)是要不來、買不來、討不來的。”引導(dǎo)資金、人才、政策和社會各方面資源更多地進入“關(guān)鍵領(lǐng)域和卡脖子的地方”是新型舉國體制構(gòu)建過程當(dāng)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

由于我國目前整體融資主體仍是以銀行為主的間接融資，其考核方式和負債構(gòu)成決定了其在實際過程中更加傾向于將資金分配至重資產(chǎn)且現(xiàn)金流穩(wěn)健的企業(yè)。這與科技型企業(yè)的輕資產(chǎn)、前期重研發(fā)投入、現(xiàn)金流不穩(wěn)定的特征難以匹配。近年來，我國大力發(fā)展資本市場的直接融資功能，并鼓勵銀行、保險等機構(gòu)的資金更多地向科技型企業(yè)傾斜，試圖疏通資金的傳導(dǎo)困境。但如何在傳統(tǒng)資產(chǎn)、收入、利潤規(guī)模之外，尋找衡量企業(yè)真實創(chuàng)新能力的可靠指標(biāo)是終歸要面對的難題。目前做法是，鼓勵金融機構(gòu)更多考慮企業(yè)研發(fā)投入占營收比重、專利數(shù)量等數(shù)據(jù)反映的創(chuàng)新投入。如，科創(chuàng)板注冊制上市條件對盈利的要求放松，而對最近三年累計研發(fā)投入占比及規(guī)模則設(shè)置了標(biāo)準(zhǔn)。

然而，專利的數(shù)量不等于質(zhì)量，研發(fā)投入占比本身并不能全面衡量企業(yè)的真實創(chuàng)新能力，特別是關(guān)鍵核心技術(shù)的掌握和革新情況。

其一，單以企業(yè)研發(fā)投入來衡量其創(chuàng)新能力不科學(xué)。如，國際科技巨頭蘋果公司在近期《福布斯》評選的全球研發(fā)投入排行榜中僅位列第18位，但在創(chuàng)新企業(yè)榜單中其則位居首席。

其二，把企業(yè)研發(fā)經(jīng)費投入強度作為單一維度來衡量科技企業(yè)的創(chuàng)新能力不科學(xué)。其弊端在于，以往許多企業(yè)在會計賬目中把政府向企業(yè)資助計入研發(fā)支持，部分企業(yè)獲得政府資助后購置高端設(shè)備，卻未提高研發(fā)試驗人才投入，而其中研發(fā)補貼收入在會計分錄的勾稽中被變形運用至管理費用。

其三，以專利數(shù)量來衡量創(chuàng)新能力不科學(xué)。其弊端在于，2000年以來，國家對申請專利企業(yè)的補貼，驅(qū)使眾多企業(yè)大量申請含金量較低的專利來“湊數(shù)”，在超過90%的設(shè)計專利中，61%的實用新型專利和37%發(fā)明專利已流失，遠高于國際相關(guān)平均水平。

一旦很多“偽創(chuàng)新”企業(yè)被不甚合理的指標(biāo)定義為核心技術(shù)企業(yè)，便享受到“高溢價”。這會助長部分企業(yè)的投機心理，挫傷真正“埋頭做事”的企業(yè)的積極性，形成畸形的“逆向淘汰”。甚至?xí)埔弧⒍壻Y本市場泡沫，加速資金“脫實向虛”，如2014～2015年的創(chuàng)業(yè)板泡沫的教訓(xùn)。

新基建的發(fā)展使以數(shù)字信息化多維度模型認(rèn)定關(guān)鍵核心技術(shù)的科技企業(yè)成為可能。由于依托新基建下大數(shù)據(jù)實時處理能力，借助全社會及相關(guān)專家力量對企業(yè)關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新進行實時監(jiān)督與反饋，并綜合運用研發(fā)投入、工程技術(shù)人才水平、專利數(shù)量比重、專利質(zhì)量分級及技術(shù)市場推廣等多維度數(shù)據(jù)模型，從而高效優(yōu)質(zhì)地鑒別企業(yè)真實的科技創(chuàng)新能力。

新基建對關(guān)鍵核心技術(shù)的多維度甄別，除幫助政府對科技企業(yè)精準(zhǔn)施策外，也有利于破解科技企業(yè)與公眾間的“信息不對稱”，提升一、二級市場對科技價值的定價效率，并逐步形成注重真正原始創(chuàng)新、工匠精神和科學(xué)精神的社會氛圍。

總之，就經(jīng)濟領(lǐng)域而言，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提升的關(guān)鍵，是實現(xiàn)政策的“精準(zhǔn)調(diào)控”，這對決策所依靠數(shù)據(jù)的精度、結(jié)構(gòu)、維度等提出了空前的高標(biāo)準(zhǔn)、新要求。以5G、數(shù)據(jù)中心為代表的新基建對于數(shù)據(jù)收集、處理、分析的幾何級提升，為解決這一問題開辟了嶄新道路。同時，新基建最大隱憂在于投資進度快于下游需求增長，因而造成產(chǎn)能過剩和重復(fù)投資、低效投資。而新基建在國家治理體系中的應(yīng)用，又恰恰提供了培育應(yīng)用場景、用戶習(xí)慣和人才梯隊的重要舞臺。二者協(xié)力發(fā)展，互相解決彼此的“痛點”，形成新的商業(yè)模式、正向循環(huán)和發(fā)展動能，共同促進中國經(jīng)濟加速走向高質(zhì)量發(fā)展之路。

責(zé) 編/郭 丹