大道歸一：檔案法治研究進行時

胡鴻杰

摘? 要：在梳理已有檔案法治研究核心作者及其主要觀點，并區分高校教師和檔案行政部門管理者相關研究差異性的基礎上，分析2018年全國檔案機構改革和《檔案法》最新修訂背景下檔案法治建設及其研究的本質要求與發展態勢。

關鍵詞：檔案法治;法治研究;檔案法

Abstract： Based on overviewing the core authors and their main viewpoints of archival studies on rule by law， and distinguishing the differences between the relevant studies of college teachers and administrative managers， this paper analyzes the essential requirements and development trend of rule by law construction on Archives with researches as well， under the background of the reform of national archival institutions in 2018 and the latest revision of Law of the People's Republic of China on Archives.

Keywords： Rule by law on Archives; Research on rule by law; Law on Archives

《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）于1987年9月5日第六屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議通過，自此我國檔案管理工作進入了法治進行時。在其后的30多年中，《檔案法》經過了多次修訂，即1996年7月5日第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議通過《關于修改〈中華人民共和國檔案法〉的決定》的第一次修正，2016年11月7日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議《關于修改〈中華人民共和國對外貿易法〉等十二部法律的決定》中包括的對《檔案法》第二次修正，以及2019年10月8日國務院常務會議討論通過的《中華人民共和國檔案法（修訂草案）》[1]。作為一部在業界和學界備受關注的法律，《檔案法》究竟能夠在何種程度上改變并將繼續影響我國的檔案法治和學術研究（以下簡稱法治研究）的進程，將是本文希望探討的問題。

1 法治研究過去時

1.1 文獻綜述。在中國知網上以“檔案法”為主題詞進行篇名檢索，可以查出相關文獻19851篇（檢索時間：2020年3月31日），內容涉及《檔案法》（6656）、檔案管理工作（1537）、檔案法（1367）、文化教育法規（1322）、檔案行政管理（1140）、檔案執法（871）、依法治檔（828）等方面。在眾多的學者及學術觀點中，有代表性的觀點包括以下內容。

潘玉民認為，檔案法規體系是以《檔案法》為核心的現行檔案法規的有機統一整體。檔案法規是個廣義的概念，它除包括國家最高權力機關制定的檔案法律以外，還包括國家及檔案行政管理機關對檔案和檔案工作所做出的決議、規定等檔案行政法規和行政規章。檔案法律與檔案行政法規、規章相輔相成，統一于有機的整體之中，就構成了檔案法規體系[2]。該學者還提出在檔案學中建立包括檔案法學理論、檔案法原理、檔案立法、檔案法規體系、檔案法律規范、檔案行政執法、檔案普法、檔案法史、外國檔案法、中外檔案法比較等部分的檔案法學分支科目[3]，以及檔案行政執法主體及其與檔案普法的關系[4]、《檔案法》修改的若干問題[5]。

陳忠海等認為，在理論研究層面，首先需要檔案學者們注重檔案治理基礎理論的研究，從思維意識、價值觀念層面上升到基礎理論研究層面，構建起檔案治理基礎理論研究框架，進而系統化地推進相關理論研究;其次需要對檔案治理的研究現狀進行文獻梳理，定性研究與定量分析相結合，填補研究的空白點;最后需要從治理理論與檔案工作的適用性、理論依據、治理概念、治理主體等多個方面、多個角度進行跨學科研究，適當借鑒法學、政治學和公共行政學等有關治理方面的理論成果，深化檔案治理基礎理論研究，逐步形成與檔案事業發展相適應的規范化、科學化理論體系。[6]該學者還就行政執法與刑事司法銜接[7]、檔案法律法規的行政法定位[8]、司法實踐中涉及檔案的案件[9]、《檔案法》修改[10]等問題提出了自己的見解。

蔣衛榮認為，依法治檔目標的實現是一個系統工程，有賴于科學立法、嚴格執法、公正司法和全民守法等四個方面的全方位提升[11]。該學者還就《檔案法》的立法定位[12]、檔案刑事司法實踐[13]、《檔案法》修改[14]等問題提出了自己的真知灼見。此外，宮曉東、邱林[15]、李伯富、王嵐、宋楊、李澤鋒[16]、劉桂芹[17]等學者也分別在檔案法治的不同領域提出了有一定代表性的觀點。

1.2 文獻分析。在《檔案法》頒布30多年的實踐中，無論是檔案行政部門的管理者還是檔案研究領域的學術人員，都從自己的角度關注、詮釋著這部法律，使對《檔案法》的研究成為檔案學中名副其實的顯學。然而，由于研究者的經歷與地位不同，這些《檔案法》研究呈現出不同的研究視角。

較早進入《檔案法》研究狀態的是我國高等院校檔案學專業的教師，上述文獻中的潘玉民、陳忠海、蔣衛榮、宮曉東等就屬于這個群體。這一群體身處教學、研究的前沿，一般都具備良好的知識儲備，對學術前沿問題比較敏感。因此，他們對《檔案法》的研究，更多地著力于學科及法律體系的建構。比如，論證建立檔案法學的必要性與可能性、檔案立法原則和立法精神、檔案立法技術問題等。擇其要者，包括宮曉東在其博士論文《維系之道的道之維系：<檔案法治論>》中指出的，檔案法治是檔案事業持續健康發展的重要保障機制，是協調檔案事務中各種矛盾的基本準則，檔案法治是指以完善的法律為準繩管理檔案事務，必須符合國家憲法中的法治原則，逐步形成檔案事務由法律主治的社會狀態。[18]潘玉民提出的“檔案法規體系是以《檔案法》為核心的現行檔案法規的有機統一整體。……我國檔案法規體系是由檔案法律、檔案行政法規、中央檔案行政規章、地方檔案法規和地方檔案行政規章構成”。[2]陳忠海則認為，檔案立法思想決定檔案立法原則、立法精神，立法原則、立法精神是立法的基礎。立法原則、立法精神直接決定著檔案法律的價值取向，而法律條文只不過是立法思想、立法原則、立法精神的外在表現形式;立法原則及立法精神不是憑空產生的，而是由一定的社會條件決定的;一部好的檔案法律，其檔案立法思想、立法原則及立法精神必須是符合當時的社會客觀條件，且是追求理性、追求正義、追求至善的[19]。這些研究者一般在習慣上采用“應然”的論證方式，這些論述在我國檔案法治建設的初創階段是非常重要的。

然而，就像所有的管理問題、法律問題不僅僅是一種理論問題一樣，對包括《檔案法》在內的檔案法治研究，不能缺少檔案行政部門的管理者的觀點。作為我國檔案法治建設的組織者，他們的研究視角非常值得關注。王嵐在《依法治檔進行時——中國檔案的法制與法規中的檔案》[20]中指出，《檔案法》依然是法治國家一部重要的基因性法律。《檔案法》的基因性就在于檔案及其管理具有全社會全覆蓋性：國家治理的工具，法治社會的基礎，事務行為的依據（經濟運行、社會保障），合法權益的保證，業務連續的關鍵，文化傳承的載體，鄰里和諧的明示。無論是幾千年的傳統文化，還是現代國家的治理和社會管理，檔案及檔案工作都是法治社會的基本要求，也是國家持續發展的根本和保障;并提出了檔案法制建設的成就、問題、方向與對策。宋揚在其《開啟全面依法治檔新時代——“十二五”期間全國檔案法治建設綜述》[21]中，從加強頂層設計、開展定期清理、注重配套建設等方面總結了檔案法治取得重要的進展，肯定了我國檔案法治宣傳和培訓方面取得的成績。李伯富在《回顧與展望：檔案法治30年》中[22]，在總結以往檔案法治建設成績的基礎上從“必須樹立現代法治理念，提高對檔案法治的認識”“必須堅持服務理念，貫徹以人為本的科學發展觀”“必須加強制度建設，完善檔案法規體系”“必須重視隊伍建設，改善檔案行政執法工作”等四個方面展望了檔案法治建設的發展遠景。由此可見，這一群體的研究者一般是秉承“實然”的敘述方式來看待我國檔案法治問題。與高等院校的研究者相比，檔案行政部門的管理者更愿意將檔案法治建設及研究作為其工作或者事業的一個組成部分，從活動進行中去分析和關注事物的發展。

2 法治研究現在時

2019年對于我國檔案法治建設及研究而言，注定是一個特殊的年份。在這一年10月8日國務院常務會議討論通過《中華人民共和國檔案法（修訂草案）》，我國新一輪檔案機構改革基本完成[23]。新的法理依據、法律實踐將為檔案法治研究揭開新的一頁。

2.1 機構改革。本輪檔案機構改革的結果是，全國絕大多數檔案局的“牌子”掛在了同級黨委辦公廳（室），檔案館成為各級黨委的直屬事業單位，這對于檔案法治建設是一次嚴峻的考驗。

眾所周知，各級各類辦公廳（室）是所屬單位的輔助機構，其基本職能是為領導機構和職能機構提供工作條件和幫助。之所以如此設計，是因為每個相對獨立的社會組織，無論是國家機關，還是企業、事業單位和人民團體，都有自身的活動目標，即該社會組織區別于其他社會組織的獨立的社會功能，這是其賴以生存的基礎。社會組織為了實現其功能，需要建立一定的權責體系，采用一定的管理方式，將組織目標在其內部進行分解，分別由不同的內部機構來承擔。在一般情況下，社會組織的內設機構可分為領導機構、職能機構和輔助機構。其中，領導機構代表社會組織行使國家賦予的法定權力，是社會組織的決策和指揮中心;領導機構通過各種管理方式，引導和影響所屬組織成員，同心協力地完成組織任務，實現領導目標。職能機構是社會組織中專業事務的執行部分，在領導機構的指揮下實現社會組織特定的社會功能，如工礦企業的科室及車間就是一種職能機構，其基本功能與組織功能是一致的。輔助機構是領導機構和職能機構的保障部門，一般起著輔助決策、溝通協調的作用，為實現組織功能提供各種服務。各級各類辦公廳（室）就是最具代表性的輔助機構。

在我國的管理體制架構中，凡是被稱作“辦公室”的機構均沒有行政權力。比如，國務院港澳事務辦公室、國務院臺灣事務辦公室等。這些機構都屬于國務院的輔助機構，具體表現為不具備發布命令的職能。同理，各級各類黨委、政府的辦公廳（室）也是這種性質。因此，當各級各類檔案局實際上成為各級黨委辦公廳（室）的一個部門的情況下，其原有的“指導、檢查”乃至“執法”的職能，就需要一個授權的機制。也就是說，各級人民政府及代表政府行使行政職權的職能部門是我國的行政機關。在特殊條件下，事業組織在法律允許的范圍內，由立法機關、本系統上級行政主管部門或所屬行政機關授權，可以行使一定程度的行政權力[24]。但是，如果在我國《檔案法》已經有了明確的執法主體，這種授權機制就不能成立。因此，筆者認為我國檔案法治建設及研究的當務之急，是根據檔案機構改革后的現有管理體制，明確權力劃分與運作的關系模式，并用法律即《檔案法》的形式固定下來，使檔案執法具有明確的主體。

30多年來的檔案法治建設的實踐已經證明，如果一部法律沒有明確的操作空間，就會成為一座空中樓閣。用法律界的術語講，就是“徒法不足以自行”。法律的貫徹落實依賴于強制力量的保障，其前提條件要求行政執法主體必須明確且具備必要時采取行政制裁措施的職能。唯有如此，《檔案法》的“執法主體”才能排除法律實施進程中的干擾，確保法律各項內容的實現，推進檔案法治建設的健康發展。

2.2 法律修改。如前所述，我國的《檔案法》在1996年由第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國檔案法〉的決定》，進行了第一次修正。其后，國家檔案局于2007年啟動對《中華人民共和國檔案法》的修訂工作，2015年向國務院法制辦公室提交了《中華人民共和國檔案法》修訂草案（送審稿），2016年《中國檔案》第7期全文刊出了《修訂草案（送審稿）》[25]。后經專業主管機關調查研究、反復修改和多輪專家審議，形成了《中華人民共和國檔案法（修訂草案）》，2019年國務院常務會議通過《中華人民共和國檔案法（修訂草案）》，報全國人民代表大會常務委員會審議[26]。《檔案法》的修訂，是我國檔案法治建設的一件大事，也是我國檔案法治研究走向成熟的“現在進行時”。

在這一階段的討論中，許多專家、學者以及主管機關的管理者充分地發表了自己的意見和觀點。陳忠海、張燦在《對〈中華人民共和國檔案法〉修訂草案（送審稿）的修改建議》將這一階段的修改意見歸納為：內容表述不完整、不規范，權責主體不明確或設置不當，名詞術語不統一，條目的清晰性與邏輯性不強等四個方面[27];丁海斌在《關于〈中華人民共和國檔案法〉修訂草案（送審稿）的問題與建議》中幾乎逐條對《中華人民共和國檔案法》修訂草案（送審稿）提出了自己的修改意見[28]。此外，還有眾多的檔案行政部門的管理者和檔案研究領域的學術人員，從不同渠道提出了自己的見解。比如，宋揚在《〈檔案法〉修改過程中需要處理好的幾個關系》中提出的修訂《檔案法》應該處理好權力與責任、權利與義務的關系、行政監管與市場調節機制的關系、條條與塊塊的關系、緊迫性與科學性的關系等四種關系[29];《檔案管理》雜志社在本刊評論員文章《法他人還是法自己——十一論檔案依法行政管理》中談及的“《檔案法》是一部行政法，其立法目的是為了調整我國檔案事業發展過程中的各種檔案法律關系。而檔案法律關系并不等于檔案行政管理關系，檔案行政管理相對人也不是檔案法律關系的客體。行政法的重心是控制和規范行政權，保護行政相對人的合法權益。因而，《檔案法》不僅僅是為檔案行政管理部門更好地管理檔案行政管理相對人而立，更多的是為約束檔案行政管理部門的權力而立。簡單說，《檔案法》不僅法他人，同時，還要法自己，而且，更主要的是法自己”[30]。這些論點，從不同的角度反映了大家對《檔案法》修訂的關注，也推進著檔案法治建設及其研究的健康發展。