依法分設，局館分設后局館合一時代的慣性與影響

劉東斌

摘? 要：檔案局館合一體制實行已久，形成的慣性和影響不會隨著一紙三定方案戛然而止。該慣性不僅對檔案立法產生著影響，甚至可能影響著局館分設的運行走向，其中地方同級檔案行政管理部門和綜合檔案館的關系與互動，是新舊體制轉換中必須面對并予以解決的核心問題。對此，不僅需要對檔案事業、檔案行政管理部門、檔案館、檔案室等重新認識、重新定位，同時也需要對檔案管理學的許多內容進行重新思考、重新認識。

關鍵詞：局館分設;體制轉換;局館合一;慣性;影響

檔案局館合一的體制在學界褒貶不一的討論聲中運行了近30年，政事同體，互為依托的檔案行政管理和檔案事務管理的體制、機制、模式、方式，整整影響并且塑造了一代檔案人。檔案局館分設，雖然在體制上確定了地方檔案行政管理部門和同級綜合檔案館分別設立，在形式上實現了彼此獨立，互不隸屬，但是地方檔案人長期在局館合一體制運行中形成的思維習慣、處事習慣、行為習慣，并不會立即消失，這種多重性慣性的影響也不會隨著一紙三定方案戛然而止。因此，在檔案局館分設，新舊檔案管理體制轉換中，有必要闡明檔案局館合一慣性的來龍去脈，分清其正負兩方面的影響，主動適應新舊檔案管理體制轉換帶來的變化，并在適應中消除這種慣性的負面影響，以推動新的檔案管理體制的有效運行。

1 檔案局館合一體制的沿革

檔案局館合一的體制正式形成于1993年的機構改革，但是，其雛形早在我國檔案館與檔案局建立之初就形成了。實際上，“檔案局館合署辦公由來已久”，檔案局大都是伴隨著檔案館的建立發展演化而來的，與其有著千絲萬縷的聯系。“大多數地市縣檔案工作發端于地市縣黨委、政府機關檔案室。繼而黨委和政府的檔案室聯合起來組成各級國家檔案館的前身或叫雛形，后來建立檔案館。由于各機關的檔案工作相互建立并亟待專門指導，檔案處（科）以至后來的檔案局應運而生。”[1]大都經歷了或由檔案館發展為檔案局館混合體，再到檔案館成為檔案局的一個內設機構，最后到1993年機構改革后大家熟知的檔案局館合一。其實，檔案局館基本上就一直是“兩塊牌子，一套人馬”，并非是1993年機構改革后的結果。

對于檔案局館應該分設，其實，早在1988年頒布實施的《檔案法》就做了規定。《檔案法》第六條規定：“縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區域內的檔案事業。”這說明檔案行政管理部門是主管一地檔案事業的檔案行政管理機構。《檔案法》第八條規定：“中央和縣級以上地方各級各類檔案館，是集中管理檔案的文化事業機構，負責接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內的檔案。”這說明檔案館是保管檔案實體、具體管理檔案的機構。2018年的機構改革，檔案局、館的分設，可以說既是“政事分開”的要求，也是落實貫徹《檔案法》的規定，是依法治檔的必然措施。

2 檔案局館合一體制形成的慣性與影響

從檔案局館合一體制的沿革中可以看出，嚴格意義上說，我國的檔案行政管理部門和檔案館基本上一直都不是單獨的部門，檔案局始終與檔案館形影不離，檔案局、館實際成為 “伴侶”關系。因而，檔案局的大部分工作都是圍繞著檔案館工作來轉的，大到以檔案局的行政命令出臺《檔案館接收檔案辦法》或者《檔案館接收檔案標準》，小到要求檔案室整理的檔案盒上要蓋上章或填寫上具體的全宗號，日常對機關單位檔案室的業務指導基本都是按照進館檔案的標準進行的，甚至長期存在檔案局的業務指導人員替機關單位檔案室按照進館的標準整理檔案。

對于檔案執法監督同樣也是帶著檔案館的眼光來進行，甚至帶著檔案館的具體業務任務去執法監督。由此，漸漸形成了一整套圍繞檔案館開展工作的固定思維模式、工作制度、工作方法等，從而形成了一種慣性模式。

對于長時期實行檔案局館合一的體制，不僅是不符合“政事分開”的要求，也不符合依法治檔，而且，不少的研究者還指出了其弊端：“在局館合一的體制下，檔案局（館）部分工作人員以不同身份行使兩種職能時，實際工作中常常難以區分。在職能履行上，一方面，由于承擔較多事業單位業務，檔案局不能集中精力做好檔案業務監督指導工作;另一方面，因為‘行政化傾向、機關作風影響，檔案館的文化事業機構屬性不明確、不突出，缺乏文化氛圍、服務精神，未能很好地履行公共文化服務職能。”[2]這樣的弊端在檔案局館分設后從形式上說是比較容易解決的。

當然，又有研究者擔心檔案局館分設后“檔案行政監督職能可能會被弱化”[3]。但是，事實上檔案局館合一體制產生的慣性影響相當廣泛且持久，而分設后也不僅僅是檔案行政監督職能可能被弱化，機構改革后檔案行政管理部門和檔案館還面臨著更多的新情況新問題亟待解決，需要抓住主要矛盾，盡快解決。

檔案行政管理部門面臨的核心問題是在檔案館成為獨立法人機構后，檔案行政管理部門如何成為一個依法只承擔檔案行政管理職能的行政管理部門。而在這之前，檔案行政管理部門在相當長的時間內并不是一個單一承擔檔案行政管理職能的行政管理部門。檔案館也面臨著同樣的問題，即如何在沒有檔案行政權力干預的情況下，成為一個依法獨立履行法定職能的事業法人機構。

檔案局館合一體制形成的慣性，并不會隨著機構改革檔案局館分設而消失，對這次機構改革后的檔案工作仍然有很深的影響。這次機構改革檔案局、館的分設，大多數都將檔案行政管理職能劃入黨委辦公廳（室），盡管“各地檔案行政管理職能劃轉和機構設置情況各不相同，有的設了四五個處室，有的設了一兩個處室;有的配了三四十名干部，有的配了三五名干部;有的干部是來自檔案部門的‘老人，有的是沒有做過檔案工作的‘新人;有的加掛了檔案局的牌子，有的沒有加掛;在加掛了牌子的地方，有的任命了局長，有的沒有任命”，[4]但是，可以說檔案行政管理職能完全脫離了檔案館工作已經成為事實。也使得檔案行政管理部門真正成為一個單一行使檔案行政管理職能的部門。

然而，檔案行政管理部門雖然成為一個單一行使檔案行政管理職能的部門，但是，由于檔案局長期與檔案館合署辦公，并且，事事處處圍繞檔案館開展工作，形成的固定工作模式很難一時隨著局館分設而改變。現在，檔案局館分設后，有的提出，“密切配合，牢固樹立‘分工不分家思想”，[5]甚至已經出現將原有工作模式帶入新的檔案行政管理部門的現象，如安徽“省檔案局、省檔案館還建立了局、館聯席會議制度、重要事項通報制度、重大項目參與制度，確保機關聯動、協同高效”[6]。可見，原有的工作模式慣性有多大。

出現這些問題的關鍵，一是沒有明白“政事分開”的真正涵義，“政事分開”不僅要分工分家，職責分明，更主要的是“事”不能干涉“政”，對于檔案行業來說，就是檔案館不能干涉檔案行政管理部門，也就是檔案行政管理部門不能圍繞著檔案館的工作履職;二是長期忽略《檔案法》賦予檔案行政管理部門管理檔案事業的職能。檔案行政管理部門管理的是檔案事業，而不僅僅是檔案館。盡管，檔案館是檔案事業的重要組成部分，但是，檔案館不能等同于檔案事業。所以，局館分設后檔案行政管理部門和檔案館面臨的新課題、新問題、新任務是艱巨的，解決這些問題是一項要務。

3 檔案局館合一體制對檔案立法的影響

2012年，黨的十八大報告提出：“加快建設社會主義法治國家，必須全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法進程。”被法學界稱之為“法治新十六字方針”，落實到檔案部門就是其依法治檔、依法行政、依法履職的主要內容。

科學立法是檔案部門全面推進依法治檔、依法行政、依法履職的前提。雖然我國檔案法規體系建設經過幾十年的努力，已經取得了長足發展，但是，從目前檔案部門的立法情況來看，完善檔案法律法規體系的任務還相當繁重。不論是從修改現有的檔案法律法規，還是填補檔案法律法規的空白區，都需要下大功夫去努力。在這次機構改革中，檔案局、館分設，檔案行政管理部門成為一個單一行使檔案行政管理職能的部門，檔案館成為獨立的事業法人單位，使得原來就不太完善的檔案法律法規體系，又增添了一些新的立法內容。其他的內容不說，單說有關檔案館的內容，現有的檔案法律法規中有許多內容都沒有涉及的。究其原因，主要是由于長期的檔案局館合一，檔案行政管理一直圍繞著檔案館的工作開展造成的，從中也可以看出圍繞著檔案館開展工作對檔案行政管理的影響有多大，甚至都影響到檔案的立法。因此，對于檔案科學立法來說填補有關方面的空白就是一個新的課題。

單說對于檔案館方面的立法，由于上述的原因，不僅存在著大量的空白地帶，有的甚至是嚴重的疏漏。例如，《檔案法》已經頒布實施30多年了，而對于檔案館方面的法規，只有一個《檔案法》頒布以前1983年出臺的《檔案館工作通則》，而《檔案館工作通則》的一些內容并不適應《檔案法》。可以說與《檔案法》相配套的檔案館方面的法規，幾乎處于空白。尤其是在這次機構改革后的檔案局、館分設體制新形勢下，如果沒有一部《國家綜合檔案館條例》或者是《檔案館條例》，要對檔案館實施依法治檔、依法行政以及檔案館依法履職，顯然是很不利的。再如，檔案館不管是在過去的檔案局館合一的體制下，還是現在的檔案局、館分設的體制下，都不能成為《檔案法》規制的法外之地。但是，現行《檔案法》與《檔案法（修訂草案）》都只有對“機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案工作實行監督和指導”的規定，而沒有條款規定對檔案館進行監督和指導。雖然在《檔案法（修訂草案）》中增加了“監督檢查”一章，但其中并沒有涉及檔案館。兩者都沒有提及檔案館，檔案館總不能用一個“其他組織”代替吧？顯然，檔案館成為法外之地，尤其是在當前，檔案局、館分設的情況下，這一疏漏必須填補。否則，對檔案館的依法治檔、依法行政就可能成為一句空話。

4 新體制下的檔案行政管理部門面臨的問題

4.1 檔案行政管理部門的身份問題。雖然檔案行政管理部門的身份很清晰就是檔案行政管理者的身份，但是，由于長時期的檔案局館合一體制，使得檔案行政管理部門與檔案館是合體的“伴侶”身份。現在檔案局、館分設，分工、分家、分職能，就使得這種身份發生了改變。這就需要檔案行政管理部門轉變觀念身份角色，由與檔案館合體的“伴侶”身份轉變為單一的檔案行政管理者身份，由圍繞著檔案館開展檔案行政管理工作的觀念轉變到檔案事業依法治檔、依法行政的思維觀念上來。這對檔案行政管理部門來說可能會感到不適應，甚至都沒有意識到這一點。

4.2 檔案行政管理部門與同級綜合檔案館的關系問題。檔案局、館分設，地方各級綜合檔案館成為獨立的事業法人單位，檔案行政管理部門與同級綜合檔案館的關系，就由原來的合體的“伴侶”關系轉變為管理與被管理的關系。檔案行政管理部門是檔案行政管理者，而同級綜合檔案館則是檔案行政相對人，對于這一變化，檔案行政管理部門和同級綜合檔案館都還沒有完全理解和適應。有些基層檔案行政管理部門的同志在檔案交流群中不時發出的“去檔案館打工”的聲音，就是典型的現象。

4.3 對同級地方綜合檔案館監督指導的問題。對同級地方綜合檔案館的檔案執法監督，在局館合一的體制下的“自己對自己執法”的弊端不存在了，現在需要“真刀實槍”地開展檔案執法監督，這對于檔案行政管理部門來說幾乎就是全新的課題。

而對同級地方綜合檔案館業務指導的問題，可以說是一個被長期忽略的問題，幾乎被遺忘，連批評的研究都沒有人提及。檔案行政管理部門必須清醒地認識到對同級地方綜合檔案館的指導是《檔案法》賦予的職能，必須履行這一職能，否則就是失職。當然，這對于檔案行政管理部門來說也是全新的課題。

4.4 對檔案室監督指導的問題。在局館合一的體制下，檔案行政管理部門的檔案業務指導主要就是指導檔案室按照進館的標準整理檔案。檔案執法監督也是針對檔案室的檔案執法監督中總結出來的。現在地方綜合檔案館與檔案室是同等地位的行政相對人。因此，現在檔案行政管理部門就沒必要為同級地方綜合檔案館量身定做業務指導與執法監督。檔案行政管理的職能是管理檔案事業，這就要求要探索對檔案室全新的檔案業務指導與執法監督的內容標準和方法，這對檔案行政管理部門來說同樣是全新的課題。

5 新體制下的地方綜合檔案館面臨的問題

5.1 地方綜合檔案館的身份的問題。在局館合一的體制下，地方綜合檔案館只是名義上的檔案行政相對人，實際上是與檔案行政管理部門同體的“伴侶”。局館分設后，地方綜合檔案館的身份變了，與同級檔案行政管理部門不再是“平起平坐”的“伴侶”，而成為單一身份的法人，成為被昔日“伴侶”檔案行政管理部門管理的對象，變成了真正的檔案行政相對人。地方綜合檔案館的角色變了，觀念也需要隨之轉變。長期局館合一形成的固化思維模式、工作制度、工作方法，都需要改變，這可能是一個痛苦的過程，對此，大多數留守地方綜合檔案館的檔案人可能都沒有做好心理準備，更沒有意識到這種與檔案局分設是一種“質”的層面上的改變。

5.2 地方綜合檔案館與檔案行政管理部門的關系問題。檔案局、館分設，地方綜合檔案館與檔案行政管理部門的關系就是被管理監督與管理監督的關系，一些研究者提出要搞好檔案局與檔案館的協作關系，建立協商關系。這實際是局館合一慣性思維所致。地方綜合檔案館要認清與檔案局現今的關系，是檔案行政相對人與檔案行政管理部門的關系，應當自覺自愿地接受同級檔案局的監督管理，雖然這種監督管理有可能來自“外行”，可能來自昨天的同事，還可能來自過去的下屬。但該請示的必須請示，該報告的必須報告，該報批的必須報批，該執行的必須執行。

5.3 地方綜合檔案館與檔案室的關系。檔案局、館分設，地方綜合檔案館與檔案室的關系變成了平等的檔案行政相對人關系，也就是平等的主體關系。這種關系是在法律法規規定下的平等協商的關系。這一關系變化，同樣也是大多數地方綜合檔案館人沒有完全理解和適應的變化。

5.4 地方綜合檔案館獨立做好收管用的問題。地方綜合檔案館的“法定”重頭戲是“收管用”，其中的一些工作以往在局館合一時是通過檔案局的行政手段強壓給進館范圍內的各個檔案室來完成的。局館分設后，這種做法已經不可能再用了。需要地方綜合檔案館通過合法合理的方法獨立完成。這種合法合理的方法是什么？現在并沒有現成的“作業”可抄，需要地方綜合檔案館自行探索。這對地方綜合檔案館來說可能不習慣，但是必須面對的問題。

參考文獻：

[1]千樹，杜超.走出誤區——略論地市縣檔案館分設的時機[J].檔案管理，1988（04）：17-19.

[2]徐擁軍，張臻，任瓊輝.我國檔案管理體制的演變：歷程、特點與方向[J].檔案學通訊，2019（01）：15-22.

[3]徐擁軍.機構改革后檔案工作面臨的問題與對策[J].檔案學通訊，2019（05）：101-103.

[4]李明華.在全國檔案局長館長會議上的工作報告[J].中國檔案，2019（04）：20-28.

[5]劉雪雪.新時期機構改革后縣級檔案館的發展展望[J].辦公室業務，2020（02）：137+160.

[6]黃玉明.關于在深化改革中加強檔案工作的幾點思考——以安徽省各級檔案館為例[J].檔案學研究，2020（01）：41-45.

（作者單位：濮陽市檔案館? 來稿日期：2020-04-18）