機關數字檔案室建設淺議

姜欽芳

進入新時代，檔案信息化已成為檔案事業發展的戰略選擇，也推進了機關數字檔案室建設的深化。

1 機關數字檔案室建設的緊迫性

1.1 內需與轉型。機關檔案類型已經由以紙質檔案為主向以紙質和電子文件共存或電子檔案單套制轉變。要實現機關檔案管理制度化、規范化，實現各種門類、各種載體特別是電子文件集中統一管理，實現電子檔案向國家檔案館有序移交，就必須借助信息技術建設適應工作需求的數字檔案室。如果各級機關檔案部門對檔案信息化建設認識不到位，缺乏緊迫性，不僅會使自身檔案管理水平滯后，也會在指導監督本系統所屬二級、三級機構檔案工作時出現空當、難以履職，更是會直接影響機關為經濟社會發展服務的質量。

1.2 現實與主導。現有的機關檔案業務管理模式基本停留在對實體檔案的歸檔、保管、利用、移交進館階段，所使用的檔案管理軟件多停留在紙質檔案計算機輔助管理層面、以目錄檢索為主上，這與目前深化“放管服”改革、優化提升營商環境、推進“互聯網+政務服務”下的政務服務跨層級、跨部門、跨區域“一網通辦”工作的電子政務系統相脫節，造成檔案資料歸檔、利用極為不便，直接影響著政務信息管理質量。

近年來，我國電子文件歸檔工作從試點到逐步推進，對各類業務系統形成電子文件的歸檔范圍、歸檔過程、存儲格式、“四性檢測”、元數據管理、提供利用等進行了多方探索。2019年4月26日起施行的國務院第716號令《國務院關于在線政務服務的若干規定》第十二條明確提出了現階段電子文件歸檔的落地要求。同時，在第十五條進一步明確了電子檔案的含義。要把這些規定落地實施，實現對機關電子文件的前端控制和完善管理，把控檔案部門在機關電子文件管理方面的話語權和主導地位，就必須加快機關數字檔案室建設。

2018年國家檔案局發布第13號令《機關檔案管理規定》，要求機關全部檔案集中、統一管理;明確將機關檔案信息化工作納入機關電子政務和信息化總體規劃;明確機關檔案工作基本任務之一是負責機關檔案信息化工作并統籌機關及所屬機構檔案信息一體化工作，推動傳統載體檔案數字化和電子文件、電子檔案規范管理;明確機關應當開展數字檔案室建設，統籌傳統載體檔案數字化、電子文件歸檔與電子檔案管理工作。如果說2014年發布的《數字檔案室建設指南》是方向和指引，那么，2018年13號令的發布，則是對機關數字檔案室建設的更高要求。

1.3 趨勢與必然。隨著新一輪政府機構改革的完成和經濟社會的快速發展，進一步健全政府機構辦公信息化已成為一項重要工作。在機關辦公自動化和數字檔案館建設日新月異的情況下，機關檔案信息化工作應當與機關信息化建設、檔案館信息化建設協調配合，實現系統互聯互通，資源共享共用。機關數字檔案室作為連接二者的橋梁，加強建設力度是重要趨勢與必然。

2 機關數字檔案室建設需注意的幾個問題

2.1 堅持資源為先，做好存量檔案數字化。機關數字檔案室建設的核心是數字檔案資源建設。在各項建設內容中，數字檔案資源是重中之重，它來源于存量數字化副本和增量電子文件歸檔形成的電子檔案。建設方案考慮的重點應當把機關全部數字檔案資源納入數字檔案室整體框架之中，使機關檔案部門在機關數字資源的管控上居于主導地位，以落實機關全部檔案集中、統一管理的要求。

在應用系統建設完成并投用之前，開展存量紙質檔案數字化工作仍是數字檔案資源建設的首選。紙質檔案數字副本既可以極大地方便本機關利用，也可在到期紙質檔案向同級國家檔案館移交進館時，同步移交數字副本。紙質檔案數字化工作應按照《紙質檔案數字化規范》DA/T31-2017開展，同時對字跡清晰、文本規范的紙質檔案數字復制件應按照《紙質檔案數字復制件光學字符識別（OCR）工作規范》DA/T 77-2019同步進行，并在二者之間建立準確、可靠的關聯關系，以利于實現檔案信息檢索、輔助編目、編研開發、數據挖掘等。

2.2 堅持易用可靠，做好應用系統建設。應用系統建設目前是數字檔案室建設最大的短板。多數機關現有的計算機檔案管理軟件基本是對紙質檔案目錄數據和其數字化副本的輔助管理，不具備管理電子文件、電子檔案的能力;需要應用升級，即將檔案管理各項業務流程、標準規范固化在應用系統中，并和機關辦公自動化系統銜接，以解決電子文件的規范管理問題，同時兼顧紙質檔案的輔助管理。

在應用系統的建設模式上，無論是獨立于機關各業務系統，通過規范應用程序接口歸檔電子文件及其元數據的方式，還是嵌入機關各業務系統成為其子模塊的方式，都各有利弊，不完全符合需求。融合兩種方式的優點，把應用系統的一部分，如電子文件分類方案、歸檔范圍與保管期限表和整理要求等嵌入機關辦公自動化系統和其他業務系統，在電子文件形成時自動或半自動開展鑒定、整理工作，實時捕獲電子文件和元數據，實施預歸檔;另一部分集中保存維護電子文件和元數據，則是較合理的模式選擇。對數據量大的數字檔案室應用系統，應設置系統管理員、安全管理員、審計員構成的三員管理方式，避免單一的超級管理員，有效降低安全風險。

在基本功能設置上，按照《電子文件管理系統通用功能要求》（GB/T29194-2012）以及同級國家綜合檔案館的相關要求，應具備捕獲登記、分類組織、編目、著錄、存儲、數字簽名、檢索利用、鑒定處置、統計管理、移交、審計、系統配置、用戶管理、安全管理等功能。在可選功能設置上，對多載體文件管理、接口管理、數字化文件管理、離線利用等可根據需要選擇。

2.3 堅持依托機關信息化設施，開展建設工作。當前，在機關信息化建設現有水平下，機關數字檔案室基礎設施通常不需要單獨去設計建設，而應充分利用機關電子政務設施設備，與機關政務網、業務系統相聯通。以此布設與同級國家綜合檔案館電子檔案移交平臺聯通的網絡通道和信息點，解決電子檔案在線移交問題。系統管理和保存涉密數字檔案資源時，應嚴格按照國家相關要求建設保密網絡。

2.4 堅持科學設置，做好檔案數據庫建設。數據庫設置上，可根據工作需要設置管理庫、檔案目錄數據庫、檔案全文數據總庫、元數據庫、專業數據庫、專題數據庫、涉密數據庫、利用庫、移交進館數據庫等。

開展室藏各門類傳統載體檔案目錄數據庫建設，數據庫質量應符合《檔案著錄規則》（DA/T18）等標準規范要求，并實現目錄數據和文件數據的掛接，與相應數字化元數據、電子檔案管理系統相應元數據庫融合管理;電子文件應當連同元數據一并收集，元數據應齊全完整，滿足長期保存和同級國家綜合檔案館進館要求。檔案全文數據總庫應涵蓋機關文書、聲像、科技、會計、人事、專業業務系統等各門類的電子檔案和傳統載體檔案數字副本、數字資料、公務電子郵件、網頁信息、社交媒體、實物檔案等。

2.5 堅持安全第一，做好保障體系建設。數字檔案資源與信息安全保密，應納入機關整體信息安全管理體系。制度層面，應制定電子文件歸檔和電子檔案管理制度、備份管理制度、安全管理制度、機關檔案部門和業務部門職責分工、應急處置預案、應用系統用戶與權限管理制度、利用制度等;標準規范層面，機關檔案部門重在貫徹執行國家相關標準規范，除特定業務和行業管理需求外，無需另行制定。

數字檔案室建設管理應遵循檔案信息安全管理標準規范，包括《檔案信息系統安全等級保護定級工作指南》（檔辦發[2013]5號）《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》（GB/T 18894—2016）《電子檔案移交與接收辦法》（檔發[2012]7號）《文書類電子文件元數據方案》（DA/T46-2009）《歸檔文件整理規則》（DA/T22-2015）等。

（作者單位：中共陜西省委黨校檔案室 來稿日期：2020-04-26）