糧食安全視角下河南省土地流轉現狀及對策

劉暢

[摘要]我國是人口大國，保障糧食安全是頭等大事。土地流轉可以有效促進糧食規?；a進而提升產品品質，與糧食安全密切相關。作為農業大省，河南省土地流轉發展較快，但在流轉過程中程序不規范和制度不健全等問題逐漸暴露，由此產生的糧食安全問題隨土地的快速流轉而逐漸凸顯。這些問題能否解決，對河南省農業及經濟的發展有著重要的影響。因此，本文基于糧食安全視角，對土地流轉這一問題進行探討，進而提出保障糧食安全和農業穩步發展的相關政策和建議，以期推動河南省土地流轉健康持續發展。

[關鍵詞]糧食安全;土地流轉;河南省

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.202005

糧食安全不僅是關系社會穩定的重大戰略問題，還是當代重大的社會經濟問題，保障糧食安全始終在我國家發展戰略中居于特別重要的位置。而土地流轉可以促進傳統農業向現代農業轉化，實現農業規模經營、產業化種植、標準化生產，進而保障糧食增產、農民增收[1]。研究表明，我國在城鎮化建設背景下土地流轉農業用地逐年增加，加上我國人口眾多，致使糧食安全問題日漸突出，成為目前亟待解決的重要課題[2]。河南作為糧食生產大省和國家糧食生產核心區，必須從糧食安全的角度重視土地流轉[3]，在保障農民主體權益的基礎上，加強對土地流轉的合理規范和整頓，提高土地利用率。

1 河南省土地流轉存在的主要問題

由于我國地域遼闊，各省份經濟發展狀況與農業自然資源有著很大的差異，因此各地區的土地流轉狀況也各不相同。河南作為我國的農業大省，土地的合理配置與農業發展密切相關，而農業發展情況直接關系到糧食生產。近年來，農業發展后勁不足的問題日益凸顯，這與我國傳統的農村土地經營模式有著很大的關系。在農村土地制度不斷發展和完善的基礎上，河南省整體經濟實力的增強及城鎮化的不斷發展，使得土地流轉的速度不斷加快。根據河南省農業廳的統計數據分析，截至2011年年底，河南省土地流轉總面積約為132.13萬hm2，約占家庭承包經營耕地面積的21%。截至2013年底，河南省土地流轉面積約為214.4萬hm2，約占家庭承包經營耕地面積的33%[4]。土地流轉規模的逐漸擴大，對農業規模經營起著積極的促進作用，同時也使農業用地的質量和數量受到威脅，隨之而來的糧食安全問題也逐漸明顯。

1.1 土地流轉出現“非糧化”現象

在現代經濟快速發展的時代背景下，工農業的剪刀差逐漸加大，多數農民認為種糧經濟效益低下，進而選擇種植經濟作物或者將土地用于農業領域中的其他產業。同時，由于我國糧食總產量近年來逐漸增加，部分地方政府為了保障農民收益和增加政府稅收，降低了對糧食安全問題的重視程度，放松了對土地流轉后的用途監管，導致土地流轉出現“非糧化”現象[5]。除小規模流轉的土地用于糧油作物生產外，多數流轉的土地都用于畜牧業、蔬菜種植和林業生產等方面，用途涉及農、林、牧、副、漁各業。在這樣的發展趨勢下，農業用地數量的逐漸減少和“非糧化”現象對土地地力帶來的傷害，必然會對我國的糧食安全構成威脅。

1.2 土地流轉操作和管理不規范

目前部分土地流轉一般只有口頭協議，沒有書面合同，即使簽訂書面合同，個別條款也不夠規范，同時內容也過于簡單。大多數沒有去有關部門進行備份登記，合同中也沒有明確和具體地規定雙方的權利和義務，缺乏對土地流入方的規范和約束，進而在后續使用土地的過程中缺乏保護意識，給土地地力和肥力效果帶來傷害，對保障糧食安全造成阻礙。同時，鄉鎮尚未建立和實施完整系統的土地流轉登記備案制度，對流轉情況缺乏相關備案登記，土地承包經營權變更手續以及合同文本還沒有統一，部分轉讓主體和土地轉讓行為也不能依法全面運行，土地流轉隨意性大，給新型農業經營主體的規模經營帶來一定的困難。

1.3 土地流轉中介服務不到位

除提供少數政策咨詢服務和處理土地流轉產生的糾紛外，土地轉讓管理部門對于其他服務，如提供土地轉讓價格、合同格式、合同驗證、手續變更和檔案管理等較少開展。農民與農民相互之間的土地流轉大多是處于自發階段，且由于農民缺乏合同意識和法律意識，常常會導致違約和糾紛，進而打擊了土地流入主體的生產積極性，給農業規模經營和土地流轉的發展帶來困難。雖然大部分鄉鎮都建立起了土地流轉服務體系，但還沒有形成統一規范的土地流轉市場，土地流轉中介組織本身的建立需要一定的資金和人才投入，在引進人才的政策上沒有亮點，在一定程度上影響了中介組織各部門工作的完善與提升[6]。且土地流轉中介組織在為流入主體流出主體提供服務的過程中，需要協調和管理的方面較多，如政府不給予其大力支持，其本身的運營將存在一定的難度。因此，政府應鼓勵和引導建立一批土地流轉中介服務機構，從而減少農村土地流轉的障礙，為農業規模經營提供發展條件，為保障糧食安全打好基礎。

1.4 土地流轉體制機制不完善

農村土地流轉初期表現出自發性、盲目性的特征，但隨著國家宏觀戰略即農業供給側結構性改革的調整和經濟的快速發展，農村土地流轉也逐漸專業化和規范化。但現階段，由于規范農村土地流轉的體制機制不夠完善，在進行土地流轉的過程中，往往出現同一個村鎮的農民將土地流轉給不同經營主體的情況。這造成被轉移的土地過于分散，不能連片操作，也不利于大型農業機械的使用，對規范農產品質量、保障糧食安全造成困難。當新型的農業經營主體如家庭農場或農民專業合作社合作承包適度規模的土地時，涉及的農民較多，流通成本也比較高，這導致大規模集約化管理存在一定的困難，在一定程度上影響了規模經營者的積極性。

同時，還有相當一部分農戶在進行土地流轉時，更傾向于將土地流轉給熟人用來種植經濟作物或進行其他生產加工，這對完善土地流轉價格和流轉期限存在不利影響，也使土地用途被輕易改變，不利于充分配置土地資源，進而造成糧食生產和經濟增長難以協調發展的局面。在市場經濟條件下，不完善的體制機制對建立一定規模的農業龍頭企業、專業合作社等新型農業經營主體具有一定的限制，導致經營主體進行土地流轉的意愿難以提高，制約了土地流轉的發展。

1.5 農業基礎設施薄弱

農業生產的發展，很大一部分取決于基礎設施的配套程度，但隨著河南省經濟的發展，城鄉發展不平衡、農業農村發展不充分的問題逐漸暴露，農業基礎設施的薄弱很難對現代農業的發展提供保障和促進作用。如土地流入主體在進行規模經營的過程中，對大型機器設備和生產條件有較高的要求，農村基礎設施的不完善、糧食生產所用設備資金得不到滿足等問題限制了新型農業經營主體對土地的接收和管理能力，導致農業生產能力很難有較大的提高。

2 糧食安全視角下有效規范土地流轉的對策與建議

從糧食生產和糧食供給的角度來看，河南省在保障糧食安全方面已經取得了顯著成就，但在發展的同時也存在一些隱患，如城鎮化的發展導致耕地數量逐漸減少、農資價格的提高導致種地成本增加等。作為我國的糧食主產區，河南省必須采取多種政策措施妥善解決這些問題。糧食安全中的糧食產量及糧食生產能力都與土地息息相關，河南省應在國家宏觀調整土地制度的基礎上，切實解決實際發展過程中出現的問題。

2.1 加強農村土地流轉監管

監察局和農業局要加強對農村土地流轉各方面的監督，嚴厲查處違法行為，在提高耕地利用效率的同時做好耕地保護，保障我國農業用地的供給充足，提高糧食產量和質量。對在流轉過程中出現的未按合同履行約定、私自改變土地用途等違規違法行為，加大懲處力度。（鄉鎮）土地流轉服務中心不僅要做好農村土地流轉合同的簽訂、變更、發布和核查，還要完善土地流轉制度。在保障參與者合法權益的基礎上，鼓勵和引導家庭農場以及農民專業合作社等企業增強對農村土地流轉的接收力度，進一步推動規模化經營和產業化進程。

2.2 提高農業勞動者素質

長期以來，農業產品利潤較低，使得土地用于非農業的收入遠遠高于農業收入，農業中高素質勞動力流入非農產業，造成農民生產積極性較低、農業中勞動力短缺等現象。提高農產品質量、保證糧食安全，需要農業生產、農業機械和設備的使用以及農業的組織和管理整個過程的銜接和配合[7]，這些都需要投入高素質的勞動力。因此，需要加強對農民專業知識的培訓，進而提高農民對各種先進設備和技術的接受程度，同時加強農民群眾的法律意識和參與意識，讓土地流轉的思想深入人心，將農業生產與土地流轉相結合，保障糧食的高產穩產。積極發展專業合作經濟組織，鼓勵農民通過土地股份合作生產，支持專業合作經濟組織承擔并連續開發農民轉讓的土地，采用先進科學技術和現代組織管理方法進行農業生產，保障糧食安全。

2.3 完善農村土地流轉服務

小農戶收集處理市場信息的能力較差，難以應對千變萬化的市場需求，當市場價格變化時，市場需求會及時調整，而農產品供給卻無法及時發生改變，這使得農戶收益得不到保障，故而在進行農業生產經營前，要對市場進行全面的了解與分析。因此，根據國家相關法律和政策，要健全土地流轉服務大廳和土地流轉服務中心等相關機構，鄉（鎮）、村也要建立土地流轉服務中心和服務站，形成較為完整的農村土地流轉服務體系，在保障種糧農戶利益的同時滿足市場對土地的需求，進一步促進規模經營，加速實現農業現代化[8]。縣農業局和鄉（鎮）政府還要承擔農村土地流轉和規模經營的指導、協調、服務和管理職能，各有關部門應根據各自職責，研究制定相應的管理和支持措施，并負責實施。

2.4 健全土地流轉支持保障體制機制

農業生產受自然條件和市場條件的雙重影響，具有較大的風險。當土地流入主體的流入土地面積達到一定數量時，繼續接收農民流轉出的土地就會存在較大的風險與隱患，這也在一定程度上影響了土地流轉的發展。因此，政府應建立補償機制，放寬農業保險的補償條件，完善各項社會保障措施，加大對生產經營者的補貼力度。

同時，農村土地流轉制度的完善需要一定的資金投入，因此政府應安排一定額度的農村土地流轉和規模經營的專項扶持資金，用于土地承包經營權確權登記和土地流轉管理服務中心、糾紛仲裁庭的建設，對農村土地流轉試點、農業規模流轉經營主體進行補助等。如對當地主導產業、特色農業進行規模生產經營，當示范帶動能力強，且流轉程序合法以及手續完備的農民專業合作社、家庭農場、種植大戶等流轉經營主體在流轉土地面積達到一定數量時，給予農業補貼、農業建設項目傾斜等。

在完善政府保障的同時，還應根據具體的土體流轉現狀出臺相應的配套政策，從而形成完整、科學的土地流轉體系，簡化土地流轉程序，從而鼓勵更多經營主體開展土地流轉活動，促進農業的規模經營和可持續發展。

2.5 加強基礎設施建設，改善農村土地生產條件

在土地流轉和規模經營過程中，農業基礎設施的改善在一定程度上降低了土地流入主體的經營壓力，加速實現農業的安全發展。保障糧食安全，與農業生產條件和農業生產水平直接相關。因此，要加大水利、交通、能源和土地開發整理，規范農田建設、現代農業示范園區建設和優勢特色農產品基地的建設，加大農業基礎設施的投入，將現代科學技術更多地運用到農業生產中，提高糧食生產效率。

縣鄉政府應積極學習其他縣、市所采用的科學技術，加以借鑒與吸收，加快農業科學技術向現實成果轉化。同時，加大對農業生產技術的投入，即利用現代農業物資設備和先進的農業科技培育優良種苗，與進行土地適度規模經營的主體聯合，使其在規模經營的基礎上提高農產品的附加值。

3 結 論

當前我國經濟下行壓力加大、外部環境發生深刻變化，必須依靠發展農業來滿足人民對農產品日益增長的需求，糧食生產是農業最重要的產出活動，也是農村土地最基本的功能。在妥善解決土地配置的基礎上，河南省近年來一直將推動土地有序流轉作為促進農民增收、農業增效、維護農村穩定的大事來抓，其農業的發展是促進河南省經濟發展的重要影響因素，隨之而來的糧食安全問題也不容忽視。由此可見，在國家宏觀戰略調控的基礎上，政府根據當地的實際發展狀況，制定農業利好政策來完善土地流轉以保障糧食的高產穩產勢在必行。換而言之，應明確保障糧食高產穩產的政策目標，以土地為中心，從勞動力和資金著手，不斷調整和探索出適應我國發展階段的土地制度，在鞏固農業地位的基礎上促進農業現代化的發展。

參考文獻

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