新時代教育督導體制機制：（監測+評估）+（督學+督政）

王旭東/浙江省溫州市教育評估院質量評價科科長

王旭東

2020年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深化新時代教育督導體制機制改革的意見》（以下簡稱《意見》）提出，“到2022年，基本建成全面覆蓋、運轉高效、結果權威、問責有力的中國特色社會主義教育督導體制機制。在督政方面，構建對地方各級政府的分級教育督導機制，督促省、市、縣三級政府履行教育職責。在督學方面，建立國家統籌制定標準、地方為主組織實施，對學校進行督導的工作機制，指導學校不斷提高教育質量。在評估監測方面，建立教育督導部門統一歸口管理、多方參與的教育評估監測機制，為改善教育管理、優化教育決策、指導教育工作提供科學依據”。明確中國特色社會主義教育督導體制機制包含督政、督學和評估監測?！霸u估監測”成為新時代教育督導體制機制改革的焦點。

傳統教育督導體制機制的缺陷性：評估+督學+督政

長期以來，教育督導部門有兩個牌子，一是地方人民政府教育督導室，地方行政長官為主任，地方教育局局長為常務副主任（兼），地方教育局副局長或黨委委員任專職副主任，主要發揮領導功能，側重督政；二是地方教育局設置督導科室，配置一些科室人員，主要負責督導具體事務，側重督學和評估等工作。

督政對象為地方政府，重點督導評價黨中央、國務院重大教育決策部署落實情況，主要包括辦學標準執行、教育投入落實和經費管理、教師編制待遇、教育扶貧和重大教育工程項目實施等情況。

圖1

圖2

督學對象為學校，重點督導學校落實立德樹人的情況，主要包括學校黨建及黨建帶團建隊建、教育教學、科學研究、師德師風、資源配置、教育收費、安全穩定等情況。評估對象分為區域和學校兩類，區域層面有義務教育優質均衡發展情況、教育現代化發展水平情況評估等，如浙江省教育現代化縣評估。學校層面有辦學水平、辦學效益、辦學特色等評估，如浙江省學前教育省一級、二級、三級幼兒園評估，高中省一級、二級普通高中特色示范學校評估。

《意見》明確指出“教育督導在督促落實教育法律法規和教育方針政策、規范辦學行為、提高教育質量等方面發揮了重要作用，但仍存在機構不健全、權威性不夠、結果運用不充分等突出問題，還不適應新時代教育改革發展的要求?！眰鹘y教育督導體制機制的短板在于評估。教育評估，是依據一定的教育目標，利用相應的、現代化的教育統計和教育測量手段，對教育對象進行價值判斷的過程。教育評估是一門由本世紀初發展起來的新興教育科學，是當代教育科學研究的三大領域之一。

傳統教育評估工作缺乏專業人員。市縣教育局督導科室人員都很少，一般是2～4人，人員結構欠合理，主要來源有教育行政干部、一線校長、公務員三類，大部分缺乏教育統計和教育測量技術。現實中，督導科室人員行政能力較強，評估專業能力較弱。開展評估工作時，都要抽調本區域教育局行政干部、研訓部門專家、校長和骨干教師等，被抽調人員大部分不是專業的評估專家，缺乏長期的評估專業培訓，一部分是新手，通常經過半天《評估標準》的短時性學習，就分赴各地開始評估工作。

傳統教育評估專業技術含量低。

以學校評估為例。第一步，督導科室發布評估文件，主要內容有評估時間、評估流程、評估標準和評估工作要求。第二步，教育局基礎教育相關行政科室組織、選擇并指導部分學校創建。第三步，學校根據評估標準先做自我評估，撰寫自評報告，做好備查臺賬。第四步，督導科室臨時邀請一批專家，到學校做現場評估，評估時間半天或一天。第五步，督導科室發布評估結果。

這項評估工作最大短板在于現場評估的權威性。一是學校提供的大部分數據和資料都沒有經過第三方評估鑒定，現場專家很難在短時間對其客觀性做出判斷。二是缺乏第三方權威機構提供可靠的數據指標，評估的證據缺乏權威性和信效度。

另一方面的短板在于評估標準。評估標準中含有評價項目、評價要素、分值和考核評分辦法，評價要素和考核評分辦法中外顯性評估條目居多，內涵性條目很少；主觀性判斷較多，客觀性判斷較少，而且描寫比較簡約籠統，很容易導致評估結果不精準。例如，學校心理健康教育工作項目評估，通常的主要評價要素為心理健康咨詢場所與設備、心理健康教師崗位編制與資質、心理健康課程和活動開展，普通教師心理健康持證率，這些評價要素雖然能評估學校心理健康教育工作的條件和開展情況，但是很難反映學校心理健康教育工作的質量成效和學生心理健康狀態。

圖3

新時代教育督導體制機制的完整性：監測+評估+督學+督政

監測歸口教育督導部門，納入教育督導體制機制，由傳統的“評估+督學+督政”發展成為“監測+評估+督學+督政”新體制新機制。

目前，監測機構工作重點是區域教育質量綜合監測，主要工作是開展本級區域教育質量監測工作，協助上級教育質量監測工作，同時基于監測數據開展一些教育科學研究，診斷區域教育教學存在的問題。

2013年6月，教育部提出中小學教育質量綜合評價指標框架體系，基于這個指標體系開展國家層面的中小學教育質量監測。浙江和上海等省、市紛紛開展省域特色的中小學教育質量綜合監測工作。2018年浙江省小學教育質量綜合評價指標分為學生發展指標和學生成長環境指標兩大系列，其中，學生發展指標有品德行為、學業水平（含學業達標、高層次能力和實踐創新）、學習品質（含學習動力和學習策略）、興趣愛好、身心健康（含運動健康、同伴關系和自我認知）五個維度共10個指標；學生成長環境指標系列包含教師（含職業認同、教學方式和師生關系）、學校（含學校教學管理和教師研修發展）、家庭（含家長參與和親子關系）和區域（含學業均衡、學業負擔、教師對學校滿意度和家長對學校滿意度）四個維度共10個指標。

溫州市、臺州市、蘇州市、長沙市等地級市也參考PISA（國際學生評估項目）、國測和省測指標體系開展地方性的教育質量監測工作。溫州市從2013年開始建立了本土的品德發展、學業水平、身心健康和學習生活幸福感“四維評價”體系，同時基于教師問卷開展影響因素監測，涉及教師工作環境（含人事關系、教學常規等）、工作狀態（含職業認同、職業倦怠和專業發展等）、學科教學情況、體育和藝術課程教育情況等。2017年開始，溫州市連續三年開展縣域義務教育階段藝術素養監測，基于監測數據進行橫向和縱向比較分析縣域學生藝術素養水平、課程開設及活動開展情況、藝術教師教學行為、藝術教育資源配置及使用情況等。2018年，開始探索學校和學生在品德發展、學業水平、身心健康和學習生活幸福感等方面的增值評價，通過學校在各自起點或基礎上進步、發展、成長的幅度，對學校教育效能進行價值判斷。這些監測數據都應該成為評估、督學和督政最權威的依據。

監測理應成為督導體制機制中的一部分。大規模教育質量監測指標都會包含教育教學質量、學校教師隊伍建設和辦學條件等方面，基于這些監測數據及其形成指標，讓定性的、模糊的、主觀的評價轉向定量的、精確的、客觀的評價，使得評估、督學和督政具有科學性和權威性。將監測納入新時代教育督導體制機制，保證新時代教育督導體制機制的結構完整性，從而使得督導更加科學和權威。

新時代教育督導體制機制的科學性：（監測+評估）+（督學+督政）

監測與評估在數據供需方面存在不同的價值取向。一是監測指標體系與評估指標體系沒有無縫對接，區域教育質量監測指標體系基本上是在教育部中小學教育質量綜合評價指標框架的基礎上，加一些影響教育質量發展相關因素，并不是為督導評估服務。二是數據使用上存在不同爭議。某省督導部門開展教育基本現代化縣評估時，曾經采納該省教育質量監測的學科達標率數據，引發一些爭議。督導方認為采用全省質量監測數據會讓評估具有權威性，因為各縣區的學科測評工具、評價標準和統計口徑都不一樣，提供的學科達標率數據可信度就低，也不能做縣區之間橫向比較。監測方認為監測數據一旦用于評估，會讓質量監測成為高利害測評，增加學校和教師新的負擔，增加監測作假的可能性，影響監測數據的科學性。

評估監測獨立成第三方，切實落實教育部《關于深入推進教育管辦評分離，促進政府職能轉變的若干意見》，有效推進“管辦評”分離、“放管服”改革，這是全面深化教育領域綜合改革的重要舉措。教育局督導科室側重行政性的督政督學，側重評估監測結果應用。評估監測機構側重指標數據獲取的專業性，為督學督政部門提供獨立的、權威的評估結果和證據數據，讓監測數據既有診斷功能，又有評估功能。筆者把這個新型的體制機制稱之為“（監測+評估）+（督學+督政）”模型。

督學、督政部門和評估監測部門都是新時代教育督導體制機制的兩大組成部分，兩者相互獨立，又相互合作?？茖W分工，各有所長，各有側重?！疤嵘逃虒W質量”是督學、督政部門和評估監測部門共同的目標、共同的核心工作。督學、督政部門側重“督”與“導”，在年初頒布評估內容和方法，引領區域和學校創建，年末根據評估監測方提供的數據公布結果，并實施督學、督政行為。評估監測部門側重“測”與“評”，即根據評估內容確定指標體系框架、研發量具、確定樣本、實施測評、數據處理、現場評估和生成報告等技術性工作。由于大規模監測工作具有很大的特殊性，需要很長的運轉時間，雙方必須要通力合作，提前做好頂層規劃，提前設置評估監測指標體系和評價標準，然后各司其職。

新時代教育督導體制機制的關鍵性：（監測+評估）

這幾年，各地紛紛成立評估監測部門，歸口不一樣，職責側重也不一樣。根據法人情況分兩類。第一類是獨立法人機構，其中大部分隸屬當地教育局的財政全額撥款單位，例如：包頭市教育督導評估中心、溫州市教育評估院、臺州市教育質量監測中心、蘇州市教育質量監測中心等以及民間的第三方評估機構。第二類是非獨立法人機構，其中大部分依附教育局直屬教科研部門，例如：浙江省教育質量監測中心依附浙江省教育廳教研室，云南省教育評估院依附云南省教科院，以及歸口高等院校的溫州大學的基礎教育質量評估與監測中心和杭州師范大學的浙江省教育現代化研究與評價中心。

按工作職責可分為三類。第一類，只做質量監測，不做評估。如浙江省教育質量監測中心。第二類，只做評估，不做監測。如溫州大學基礎教育質量評估與監測中心。第三類，既做評估，也做監測，通常取名“督導評估與監測中心”“教育評估與監測中心”“教育評估院”等，如重慶市教育評估院、溫州市教育評估院、包頭市教育督導評估中心、重慶市南岸區督導評估與監測中心。

按照《意見》精神實施機構改革，是新時代教育督導體制機制建設的關鍵。原先督導部門把評估職能剝離出去，成為督學、督政部門；把監測部門從其他機構部門中剝離出來，讓評估和監測兩者合并，組成第三方獨立的、專業的評估監測機構。同時，扶持、培育一些民間的第三方評估監測機構，讓它們也成為新時代教育督導體制機制的一部分。

明確評估監測機構的職責權。評估監測部門重點工作有三項。一是監測評估本區域教育教學水平和相關學校的辦學質量和辦學效益；二是監測診斷區域和學校教育教學過程中存在的問題；三是研究影響本區域教育教學的重要因素。功能定位為改善教育管理、優化教育決策、指導教育工作服務，為督學、督政提供科學依據和服務。

明確評估監測機構隸屬關系。第一種隸屬于人民政府督導委員會，是傾向教育局外部的第三方，有利于督政。第二種隸屬于教育局，是教育局內部的第三方，有利于督學和內部工作協調。根據《意見》規定，評估監測由教育督導部門統一歸口管理，筆者提倡評估監測和督學督政部門都隸屬人民政府督導委員會。

明確評估監測部門的學術機構屬性。監測評估具有很強的專業性，涉及測量學、統計學、評估學、教育學和心理學等專業，需要互聯網、大數據、云計算等現代化信息技術手段支持，需要一支高層次、專業化隊伍從事監測評估專業化工作。

教育督導是教育法規定的一項基本教育制度，黨中央、國務院高度重視教育督導工作。新時代教育督導體制機制的改革是高水平推進我國教育治理體系和治理能力現代化的重要舉措，建立“（監測+評估）+（督學+督政）”新時代教育督導體制機制，勢在必行，任重道遠。新時代教育督導體制機制必將在督促落實教育法律法規和教育方針政策、規范辦學行為、提高教育質量等方面發揮重要作用。