高校項目支出績效評價指標體系研究

吳嗣翀

摘要：財政撥款項目經費是高校發展的重要經費來源，是績效評價的重點，構建科學合理的高校項目支出績效評價指標（以下簡稱“指標”）體系是績效評價的基礎。文章結合高校項目特點，通過分析目前指標體系存在的問題、闡明指標構建原則，構建了基于“投入-過程-產出-效果”和層次分析法的指標體系。

關鍵詞：高校;績效評價;指標體系

引言

《預算法》《全面績效管理實施意見》《高?！半p一流”建設實施辦法》中都對建立健全績效管理機制提出了明確要求，績效管理將成為國家統籌治理高校專項經費的重要方式。在強化支出效果和責任的績效管理理念下，通過構建科學合理的指標體系，提高績效評價質量，已經成為績效管理的重要一環。

（1）我國財政對高校的經費保障主要包括：基本支出撥款。按照生均定額撥付，主要用于高校日常運轉支出;（2）項目支出撥款。高校為了完成特定教學科研事業發展所需的經費支出，其使用范圍廣泛、支出內容多樣，一般都有明確的指向性并配套專門的管理制度。為了有效使用專項經費、科學開展項目績效評價，建立一套科學合理的指標體系成為高?？冃Ч芾淼闹匾獌热?。

近幾年，根據財政部門和教育部門的要求，許多高校開始實施項目支出績效評價，雖然能完成評價工作，但在構建指標體系方面存在指標設置不合理、權重標準不一的問題，導致評價結果不夠客觀公正，績效評價的導向作用發揮不明顯。

綜上所述，構建科學合理的指標體系是績效評價的核心內容，是高校優化項目資金分配、提高項目支出績效的重要手段，對于實現績效評價目的、推進高?？冃Ч芾砗透哔|量發展具有重要意義。

一、高校指標體系存在的問題

（一）指標設定不合理

指標遺漏、針對性不強、與實際脫節等問題比較明顯。有的高校在進行指標設定時，簡單套用財政部項目支出績效評價指導文件中的共性指標;有的高校一套指標體系用于多個類似項目的績效評價，容易導致上述問題。同時，由于項目績效目標設定不科學、指標設定人員自身能力及對項目認識的局限性等原因，導致指標設定不合理。

（二）指標體系系統性不強

高校在構建指標體系時一般按照財政部的指標體系框架設成三級式的指標，同級指標之間、上下級指標之間常出現邏輯矛盾和性質重復的問題。同時，由于高校項目產出結果的復雜性，有可量化或不可量化的、有效果短期或長期的、有覆蓋面極廣或很小的，在設定指標時，容易忽視指標間的聯系，無法將各種類型指標融合為統一的整體。

（三）指標權重設定標準混亂

高校在設定指標權重時，通常采用邀請相關部門的專家學者為各項指標打分的方式，然后匯總平均得出相應的權重值;有的高校為了績效評價得分達標，人為調整權重值;有的高校類似項目、相同指標的權重值卻差異很大，無可比性。上述問題使指標權重失去其導向作用，績效評價結果無法真實準確反映項目支出的實際效果。

（四）指標無法進行可靠考量

部分高校在設定指標時未充分考慮考核時的可操作性，設定的指標過于粗略或根本不具備量化條件，考核性不強。另外，指標解釋和考核標準也比較模糊，由于部分考核數據需要依靠項目負責部門收集匯總報送，對指標內涵、數據標準的理解不清，使收集來的數據準確性、針對性不高，無法用來進行有效考核。

二、高校構建指標體系的原則

高校構建指標體系要滿足績效評價的一般需求，遵循科學性與完整性結合、定性與定量結合、財務與非財務指標結合等通用性原則。同時考慮到高校項目類型多樣性、績效目標差異性、考核標準非統一性等因素，還應遵循以下構建原則。

（一）全面性和獨特性

高校項目類型多樣，有用于人才培養、課程建設、學生資助、基建維修等，即使同種類型項目也有可能因服務對象、支出內容的不同，績效評價的目的和關注點也會不同。因此，構建指標體系時要以全面性為基礎，從不同角度和方向對項目進行全面評價，避免指標的遺漏。

獨特性原則是設定指標的關鍵，一方面，由于指標設定的獨特性，選擇能反映項目建設重點和特色、服務對象核心需求的要素作為指標;另一方面，由于指標考核依據和標準的獨特性，每個項目性質和所要達到的特殊目標決定了在指標考核時絕不能千篇一律地套用相似項目的依據和標準。

（二）系統性和導向性

指標體系不是把各種指標簡單集合在一起，而是需要根據項目的情況，統籌考慮各指標間的邏輯關系和重要程度，使各指標相互獨立又彼此聯系，代表不同的關注點，通過權重設定體現關注度的大小，從而形成邏輯清晰、導向明確的系統性整體。

高校項目經費主要來自財政撥款，政府在安排項目經費時通常都帶有明顯的管理目的和支持方向，為了在項目績效管理中不偏離方向，在構建指標體系時應充分考慮政府對項目績效的訴求，堅持導向性原則：一方面，指標要符合資金投入的政策意圖，應盡量覆蓋政府對項目績效的關注點;另一方面，發揮指標權重導向性的作用，設定恰當的指標權重，保證評價結果的準確性和有效性。

（三）實踐性和可考量性

指標體系是建立在廣泛實踐和具備可考量基礎上形成的績效評價工具。高校項目類型復雜、階段性特征明顯，對其考核目的和標準均不統一，同一項目在不同實施階段所采用的考核標準和評價的內容可能完全不一樣，因此在構建指標體系時應堅持實踐性和可考量的原則。一方面，績效目標是在項目開始階段進行設定的，在整個實施過程中難免會發生變化，現有的指標體系需要根據實際情況進行調整，滿足評價的需要。另一方面，按照績效管理過程監督和評價的要求，構建指標體系應考慮到項目實施過程中如何進行績效評價，對重要節點和內容要設定專門的指標，相應的考量方法和標準都應與項目的執行進度相匹配。高校項目的特點決定了指標體系是動態變化的，必然要經歷不斷的實踐和修正，制定具有可操作性的考量方法和標準，才能實現績效評價的效果。

三、高校構建指標體系的路徑

構建評價指標體系是績效評價的核心和難點，是實現績效管理目標的關鍵。高校構建指標體系的路徑通常是先確定構建思路，明確指標選擇方法和權重設定方法，然后設計具體指標并設定權重，最后需明確指標解釋和考核標準。

（一）確定構建思路

1.評價指標是把評價目標完成情況進行指標化，應在遵循構建原則的基礎上，根據高校管理方式和項目特點進行設定，目前高校指標選擇方法主要有以下3種。

（1）基于關鍵指標法（KPI），根據項目性質和支出方向把項目總體目標分解為少數幾個關鍵指標進行評價，從而得出項目績效評價結果。此種構建思路能保證評價指標與項目目標基本匹配，但是容易忽略非關鍵因素對項目績效目標實現的影響。

（2）基于平衡計分卡（BSC）。依據單位戰略把項目績效分解為多個相互聯系和均衡的可測量維度，一般是從財務、顧客、內部過程、發展和創新4個方面構建評價指標體系，多用于企業的績效管理。此種構建思路評價指標體系系統性強，能較為全面反映高校項目績效評價結果，但高校項目和企業經營有本質上的差異，需要對原有平衡計分卡的4個方面進行改造和完善，對于高校構建指標體系略顯復雜，且操作要求較高。

（3）基于“投入-產出”價值分析，根據績效管理的全過程和結果導向的要求，把“過程”加入其中，將“產出”細化為“產出”和“效果”，形成投入、過程、產出、效果4個維度的評價指標體系。此種構建方式操作簡單、邏輯清楚，4個維度是價值流動的過程，與項目立項、建設、完成的整個過程保持一致，能夠較好分析項目的全過程績效和最終結果。財政部就是基于此種思路出臺了指標體系框架的指導文件。

2.設定指標權重的方法主要有德爾菲法、主成分分析法、層次分析法（AHP）等。層次分析法系統性和層次性的特點，便于對系統性多層次的指標體系進行分析決策，其通過對兩標度值的比較形成判斷矩陣，能夠體現評價者的意向，符合評價指標權重導向性作用。同時通過定性和定量相結合的方式進行分析，能有效提高指標權重設定結果的準確性，被許多高校用于構建評價指標體系。

（二）設計具體指標

文章參考財政部的指導文件，把投入、過程、產出、效果4個維度作為一級指標，在此基礎上根據高校發展規劃、項目特點、政策導向和任務目標逐項進行分解，形成并篩選出最具代表性的二級和三級指標，每一級指標是對上一級指標的支撐和細化。

二級指標?！巴度搿毕录壴O定項目設立、經費落實等;“過程”下級設定項目管理、財務管理等;“產出”下級設定教育教學、科研創新、優勢學科、文化傳承、師資建設等;“效果”下級設定項目效益和滿意度等。

三級指標?！巴度?項目設立”下級重點設定項目決策過程的完整性和規范性，績效目標的客觀性和清晰度等方面的指標;“投入-經費落實”下級重點設定經費及時性、到位率、自籌配套比例等方面的指標;“過程-項目管理”下級重點設定項目相關制度的健全性和執行的有效性，采購招標、資產管理、驗收管理等方面的指標;“過程-財務管理”重點設定財務管理制度的健全度和執行的合規性，預算執行率和調整率，會計核算的規范性等方面的指標;“產出”的三級指標具有較強的獨特性，應基于指標構建原則，根據高校的定位和發展規劃、項目性質和績效目標專門化設定;我國高校項目經費主要來自財政撥款，“效果-項目效益”應符合政府績效訴求，重點設定提供政府咨詢服務情況、學校資源共享情況、協同創新服務社會情況、專利和科研成果轉化情況等方面的指標;“效果-滿意度”重點設定學生、教師和其他相關人員的滿意度。

（三）設定指標權重

指標權重受到同級和上下級指標間的多種因素影響，不同權重代表著指標在整體評價中的相對重要程度，本文在考慮實際操作成熟度和便捷性后，采用AHP法為主，配合專家調查法的方式設定。

1.構建層次結構模型。根據指標體系構建4層的層次結構模型，形成高校項目資金支出績效為總目標的第一層、一級指標為第二層、二級指標為第三層、三級指標為第四層。

2.構建各層次的判斷矩陣。邀請項目負責人、行業專家、財務人員等專業人士依據九級比例標度法，從第二到第四層，對同屬于上一層的同層指標進行兩兩比較，構建出判斷矩陣。

3.計算各層指標權重并檢驗一致性。通過對各判斷矩陣縱向求和、橫向求和并進行歸一化處理，得到各層指標的權重。通過公式：

檢驗各判斷矩陣是否滿足一致性要求，如小于等于0.1則通過檢驗，權重設定合理。

4.計算第四層指標對于總體的權重。將第四層某一指標相對于對應第三層的權重，第三層相對于對應第二層的權重，第二層相對于第一層的權重，即第四層這一指標對于總體的權重。

（四）明確指標解釋和考核標準

指標解釋是對指標具體內容的說明，考核標準是詳細說明從哪些要點進行評分、具體的公式以及評分的標準。只有明確了三級指標這兩項內容，評價主體在考核時才正確操作。評分標準通常參照財政部門的共性評價指標體系框架，依據各高校所處的外部環境、發展規劃、項目特點等結合專家意見形成。

結語

財政撥款項目經費是我國高?！半p一流”發展戰略的重要資金保障，在全面實施預算績效管理的背景下，我國高?？冃гu價質量不高，通過構建科學合理的指標體系保證項目支出的正確方向和產出效果，對推進高?？冃Ч芾砗透哔|量發展有重要意義。

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