基于政府會計制度改革的高校內控建設

劉鎏

摘要：本文從闡釋高校完善內控建設的重要性入手，分析政府會計制度改革和高校內控建設的系統相關性與高校內控建設的現狀，并在此基礎上探討加強高校內控建設的措施。

關鍵詞：高校;內控建設;政府會計制度改革

引言

2019年是實施政府會計制度的開局之年，隨著政府會計制度改革的深入推進，內控建設對于高校的重要性尤為凸顯。宏觀上，內控能夠保障高校戰略目標實現，提高風險防范能力，保障權利規范有序、科學高效運行。微觀上，內控是促進業財融合的重要抓手，也是保障政府會計改革順利實施的重要基礎。對于高校而言，政府會計制度改革與內控建設是相輔相成的，通過二者的有機結合，能夠大大推動高校治理水平的提升。

一、高校完善內控建設的重要性

（一）依法治國的根本要求

建立健全內控體系是依法治國的根本要求，十八屆四中全會提出要加強內部權力制約，對財政資金分配使用、國有資產監管、政府采購、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用。十九屆四中全會再一次強調要完善權力配置和運行制約機制，健全分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗制度，明晰權力邊界，規范工作流程，強化權力制約。

為貫徹落實黨中央關于加強內部控制的精神，財政部制定了關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見，明確總體目標：到2020年，基本建成與國家治理體系和治理能力現代化相適應的，權責一致、制衡有效、運行順暢、執行有力、管理科學的內部控制體系，更好發揮內部控制在提升內部治理水平、規范內部權力運行、促進依法行政、推進廉政建設中的重要作用。

（二）財政管理改革的要求

近年來，財政部陸續頒布了《關于加強政府采購活動內部控制管理的指導意見》《關于加快推進地方政府非稅收入收繳電子化管理工作的通知》等一系列文件，要求單位加強采購管理的管控水平、強化采購合同的全過程管理;強化財政國庫改革、建立健全非稅收入收繳電子化安全管理機制。可以看出，加強這些方面的管理與內控建設是不可分割的，要求高校在崗位設置、流程設計方面都要遵循不相容崗位分離的原則，按照崗位風險等級實施定期輪崗制度，對于不具備輪崗條件的崗位采取專項審計等控制措施。

（三）業財融合的重要抓手

隨著社會經濟環境的發展，核算會計向管理會計轉變的趨勢日益突出，財務工作逐漸由單純的資金管控向參與到業務流程中轉變，由事后監管向事前預測、事中控制、事后監督轉變。同時，內部控制對象也從“經濟活動控制”拓展到“全部業務活動和內部權力控制”。通過內部控制建設，可以將業務活動與財務決策有機結合，提高管理效能，推動高校教育、科研等各項事業全面發展。

二、政府會計制度改革和高校內控建設的系統相關性

（一）政府會計制度改革目標與內控建設的相關性

政府會計制度改革的目標是構建統一、科學、規范的政府會計準則體系，建立健全政府財務報告分析應用體系，促進政府會計信息公開，推進國家治理體系和治理能力現代化。內部控制能夠保障單位權利規范有效運行、防范風險，推動戰略目標實現。政府會計制度改革的配套措施之一是加強政府財務報告編報的內部控制，因此，內控建設與政府會計制度改革是相輔相成的，是落實政府會計制度的重要保障。

（二）政府會計制度的核算模式與內控建設的相關性

政府會計制度實行政府預算會計和財務會計適度分離且相互銜接的核算模式。政府會計制度的核算要素由改革前的五要素調整為“3+5”八要素，即預算會計科目“預算收入、預算支出、預算結余”和財務會計科目“資產、負債、凈資產、收入、費用”。

適度分離是指預算會計與財務會計功能分離、基礎分離、報告分離，各自循環。預算會計實行收付實現制，以現金資源為核算對象;財務會計實行權責發生制，以經濟資源為核算對象。相互銜接是指“3+5”要素之間相互協調，對納入部門預算管理的現金收支進行“平行記賬”，在預算會計核算的同時進行財務會計核算。準確核算和反映預算執行情況的同時，能夠全面清晰地反映財務狀況的運行情況。因此，各類會計要素信息的采集需要以完善的內控環境為基礎，沒有完善的內控體系為基礎，財務報告的真實性、完整性和合規性就會受到影響。

（三）政府會計報告體系與內控建設的相關性

政府會計報告體系包括決算報告和財務報告，兼顧了受托責任觀和決策有用觀。決算報告的目標是向報告使用者提供預算執行情況的有關信息，綜合反映政府會計主體預算收支的年度執行結果，有助于決算報告的使用者進行監督和管理，并為編制后續年度預算提供參考和依據。財務報告的目標是向財務報告使用者提供與政府財務狀況、運行成本和現金流量等有關信息，反映政府會計主體公共受托責任的履行情況。

政府會計制度改革的最終目標是建立權責發生制下的政府部門財務報告制度，以全面反映資產負債、收入費用、運行成本、現金流量等財務信息，為決策提供有力數據支撐。高校的具體任務是建立新制度下的會計核算體系、政府財務報告編報體系等，這對財務信息的質量提出了更高的要求。因此，優化內控環境、完善內控運行機制、完善崗位設置、提高人員專業素質、完善信息系統等顯得尤為重要和關鍵，這些將直接影響高校編報的政府財務報告的真實性、完整性、合規性。

三、高校內控建設的現狀

（一）內控環境有待優化

當前高校的內部控制環境依然有待優化，全員的風險意識普遍不足，部分單位領導尚未高度重視內部控制工作，對于單位內部控制會議和工作參與程度不夠，工作人員缺乏相關培訓和專業知識儲備。對于高校而言，在當前“放管服”的大背景下，如何完善內控體系建設，在合法合規的前提下，通過科學高效的管理措施為科研人員松綁、為管理工作增效是一個重要命題。

（二）內控組織實施不夠系統

財政部對2017年中央和省級財政部門提交的166份單位內部控制報告進行匯總、分析，發布了2017年全國行政事業單位內部控制建設分析報告，報告中將內部控制的組織實施分為三個階段，即建立階段、實施階段、信息化階段。其中，3/4的單位仍處于建立和實施階段。內部控制是個系統性的工程，但是很多高校的現狀是牽頭部門一家閉門造車，其他部門的參與度低，這些都導致了內部控制流于形式，未能得到扎實推進。

（三）監督與制衡機制有待強化

內部控制發軔于內部牽制，內部牽制機制的內涵是職權分離，實質是權力制衡。按照《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》的規定，高校內控評價與監督工作應當由內部審計部門及紀檢監察部門負責組織實施，也可以委托具備資質的中介機構進行內控評價。為保證評價與監督的獨立性，負責內控建設和評價監督的校內職能部門應適當分離。然而，現實中不少高校未將內控牽頭實施部門和評價監督部門相分離，對關鍵崗位缺乏充分有效的監督，不利于發揮不相容職務分離對內控建設工作的監督作用。內控與巡察、內審等監督手段未能形成合力，無法通過其他監督途徑共同落實內控目標。

（四）信息系統建設缺少統一規劃

內部控制信息系統建設是各項管理制度有效實施的重要抓手，也是常態化管控的關鍵。目前很多單位的信息系統仍處于信息孤島的狀態，各個信息系統的數據并沒有做到共通。因此，數據收集的效率會受影響，數據的真實性就有可能打折扣。譬如，政府會計制度要求在權責發生制下收集債權債務的應收應付數據，就需要收支管理、合同管理、采購管理等各個環節數據互聯互通，這就要求內控信息化平臺建設的需求分析要盡可能全面，才能保證財務信息真實、完整、有效。

四、加強高校內控建設的措施

（一）完善內控環境，增強風險防范意識

單位負責人應當提高政治意識和覺悟，把內部控制建設和政府會計準則制度的貫徹實施當作政治任務來抓，構建完備的組織架構，鼓勵全員參與到內控建設中來，并提供必要的人力、物力等保障條件。政府會計制度的實施推動了核算會計到管理會計的轉變，政府會計制度對會計信息質量提出更高的要求，也對財務人員提出新的挑戰，財務人員應當提升業務水平，盡快實現核算型財務人員向管理型財務人員的轉變。

（二）強化組織實施，加強業財融合

高校內控建設的牽頭部門應當以政府會計制度改革為契機，協調各相關部門齊抓共管，加強業財融合。按照制度與流程、崗位職責、控制要求相統一的原則，梳理業務流程，查找現行制度缺陷，明確關鍵業務控制點，提出制度修訂建議方案。同時，通過建立“制度樹”“流程圖”的方法，完善制度體系，力求精簡優化，為“放管服”打下堅實基礎。

（三）完善監督機制，強化稽核力度

稽核作為單位內部監督的一種方式，與內控的實施相輔相成，能夠及時發現內控中存在的問題。高校應將內控與巡查、內審等監督手段有機結合起來，關鍵風險崗位定期輪崗，對于定期輪崗有困難的崗位開展專項審計。

（四）整合信息平臺，完善信息化系統

高校的信息化系統是一個龐大的系統化工程，涉及多個業務部門，包括財務管理、合同管理、資產管理、科研項目管理等多個子系統。因此，建設內控信息化平臺、整合各業務系統非常有必要。通過整合各業務系統能夠實現各項業務集成化、標準化、流程化，實現各業務層面信息互聯互通，減少人為干預，讓數據多跑路、師生少跑路，也是對“放管服”理念的落實。

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