積極的財政政策如何更好地惠企利民

閆坤 侯思捷

2020年的《政府工作報告》提出，積極的財政政策要更加積極有為。此外，《政府工作報告》明確2020年赤字率擬按3.6%以上安排，財政赤字規模比2019年增加1萬億元，同時發行1萬億元抗疫特別國債;上述2萬億元全部轉給地方，建立特殊轉移支付機制，資金直達市縣基層、直接惠企利民，主要用于保就業、保基本民生、保市場主體，包括支持減稅降費、減租降息、擴大消費和投資等，強化公共財政屬性，決不允許截留挪用。今年6月，國務院常務會議召開，確定了新增財政資金直接惠企利民的特殊轉移支付機制;部署支持適銷對路出口商品開拓國內市場，幫扶外貿企業渡難關。

實行積極的財政政策，需要“有加有減”。“加”體現為適當提高赤字率、發行抗疫特別國債等方面，“減”則體現為通過減稅降費等政策切實惠企利民。2019年我國累計新增減稅降費規模超過2萬億元。根據財政部發布的2020年中央和地方預算草案，預計2020年我國為市場主體新增減負將超過2.5萬億元。減稅降費是積極財政政策的重要工具之一，科學有效的稅收政策對于調節經濟以及促進生產、就業與消費等方面都具有重要作用。如何通過減稅降費等相關政策減輕企業負擔、惠及廣大居民、拉動消費和就業、激發市場和經濟活力，是積極的財政政策需要關注的重要課題。

積極的財政政策如何更好地惠企

惠企是從市場角度對供給方進行調節，通過積極的財政政策提質增效，促進要素流通、技術進步和產業升級，實現經濟結構的優化調整。

（一）企業層面

積極的財政政策需要重點關注小微企業和初創企業。規模較小的企業通常流動資金儲備較少、抗風險能力較弱，在當前全球經濟形勢下，這類企業可能面臨較為嚴峻的挑戰。2020年的《政府工作報告》提出：加大減稅降費力度;強化階段性政策，與制度性安排相結合，放水養魚，助力市場主體紓困發展。

2020年4月，財政部、稅務總局發布《關于延長小規模納稅人減免增值稅政策執行期限的公告》¹，將《財政部? 稅務總局關于支持個體工商戶復工復業增值稅政策的公告》²規定的稅收優惠政策實施期限延長到2020年12月31日，有效惠及了大量小規模納稅人，切實減少其增值稅稅負，在一定程度上釋放了市場主體的活力。企業所得稅是針對企業利潤進行征稅，如果企業當年有虧損，則不需繳納企業所得稅，且虧損可在以后納稅年度稅前進行彌補。增值稅是我國最主要的流轉稅，它是對企業銷售額而非利潤征稅。受疫情影響，一些企業經營狀況較差，征收增值稅會使企業的稅負感加重，因而當前減免增值稅很有必要。由于我國對小規模納稅人采用簡易征收方式，不抵扣進項稅額，通常不涉及進項稅轉出或留抵退稅等問題，因而增值稅減免相對容易操作。與調整增值稅稅率相比，調整小規模納稅人增值稅征收率對抵扣鏈條的影響較小，對稅制的扭曲較小。因此，可根據經濟形勢和市場情況繼續適時延長小規模納稅人增值稅征收率優惠政策的執行期限。此外，對于小規模納稅人的征收率，也可考慮從稅制角度進行根本性的調整，適當降低小微企業和初創企業的稅收負擔，更持久地惠及企業，為其提供發展壯大的機會，從而產生更大的稅基。

在所得稅和其他小稅種方面，部分地方政府的做法為當前稅收政策制定提供了一定參考。2020年6月，山東省人民政府辦公廳印發了《關于抓好保居民就業、保基本民生、保市場主體工作的十條措施的通知》（魯政辦字〔2020〕77號），提出在全面落實國家減稅降費政策基礎上，在地方權限內，從文件發布之日至2020年12月31日，對個體工商戶和小微企業免除一切稅費。在當前支持“夜經濟”促進消費和靈活就業，從而拉動經濟的政策導向下，各地可在地方權限內，結合地方財政承受能力和經濟情況，進一步減免小微企業的所得稅和小稅種稅負，進一步釋放市場主體的活力。

（二）行業層面

消費是當前重要的經濟增長點。餐飲、娛樂、旅游、零售以及生活服務等行業是居民消費的重要領域，并通過產業鏈條對上下游行業產生影響。積極的財政政策應通過優化相關行業的稅制設計來刺激消費、促進就業，進而培育經濟發展的長期內生動力。

廣泛調整增值稅稅率將使抵扣鏈條乃至稅制產生較大扭曲，不適宜作為特定行業的優惠政策，建議視情況對部分行業實行適當比例的“進項稅額加計抵減”政策。從此前在部分行業實施“進項稅額加計抵減”政策的情況來看，取得了較好的效果，不會影響增值稅的抵扣鏈條。此外，可根據各行業受疫情影響程度以及財政承受能力來靈活地確定進項稅額的加計抵減比例，可適當高于此前10%或15%的加計抵減比例。

從稅收制度設計來看，我國的消費稅主要以企業（銷售方而非消費方）作為納稅人。我國的消費稅仍然屬于“選擇性消費稅”，即在普遍征收增值稅的基礎上，選擇一部分商品課征消費稅。消費稅除了具有增加財政收入的功能外，還具有市場調節功能。隨著經濟和社會的發展，我國居民收入水平不斷提高，經濟形勢和商品特征也在不斷變化。當前正值我國消費稅改革和立法的關鍵時期，應持續對消費稅的征收范圍、比例和方式進行適當優化和調整。要正視消費結構升級的現實，可適當調整消費稅的征收范圍或降低稅率，避免稅制對消費形成障礙，從而達到有效促進和拉動消費行業發展的目的。3月31日，國務院常務會議確定促進汽車消費三大舉措;4月16日，財政部、稅務總局、工業和信息化部聯合發布公告，明確2021—2022年對購置的新能源汽車免征車輛購置稅。在現行消費稅中，僅有電動汽車享受稅收優惠，可免征消費稅，而其他類型的新能源汽車要視汽缸容量征收1%～40%的消費稅。應適當調整對混合動力汽車的消費稅政策，推動新能源汽車行業的發展。

（三）產業層面

我國的產業鏈條完整，各環節聯系緊密，分工日益細化。在此情況下，任何一環節受到較大沖擊，那么將通過傳導機制對整個產業鏈條產生不利影響。從這個角度來看，積極的財政政策作用于任何一個環節，均可對整個產業鏈條產生積極的影響。

從增值稅的角度來看，對于我國當前產業鏈條中受疫情影響較大的薄弱環節或關系到核心技術、結構升級的關鍵環節，可考慮實施有針對性的增值稅即征即退政策，以盡量保證產業鏈條的健康完整。對超過一定稅負的部分進行即征即退，可根據實際情況和財政承受能力靈活設置征收標準，以保證本環節企業的稅負穩定在較低水平，且不影響下游企業抵扣進項稅額。此外，我國許多產業在全球產業鏈中位于關鍵環節，當前外向型產業受到較大影響，應督促相應的出口退稅政策更快落實，加速資金回流。

從企業所得稅的角度來看，對于確實需要鼓勵的產業，應實行相應的稅費減免政策。2020年5月，財政部、稅務總局發布《關于集成電路設計企業和軟件企業2019年度企業所得稅匯算清繳適用政策的公告》³，明確對依法成立且符合條件的集成電路設計企業和軟件企業，在2019年12月31日前自獲利年度起計算優惠期，第一年至第二年免征企業所得稅，第三年至第五年按照25%的法定稅率減半征收企業所得稅，并享受至期滿為止。這有助于提質增效和產業結構調整升級。建議未來對于其他企業投資高精尖產業且達到一定規模比例的，可參照對創業投資和天使投資的支持政策，實行稅收優惠政策，允許符合條件的投資方在股權持有期達到一定年限時，按照投資額的一定比例抵扣其應納稅所得額。

此外，從《中國互聯網發展報告2019》來看，數字經濟的蓬勃發展已催生了大量新業態、新職業，成為優化就業結構、實現穩就業目標的重要渠道。特別是在當前的形勢下，許多地區使用網絡直播帶貨的方式，顯著拉動了本地農產品和其他商品銷售。數字經濟與實體經濟的融合不斷深化，已成為中國經濟增長的新引擎。建議暫緩對數字經濟領域擴大征稅范圍、提高稅率或設計新的稅制，以呵護新經濟、新業態的健康快速發展。

積極的財政政策如何更好地利民

在利民層面，積極的財政政策應從稅費制度設計方面增強居民的獲得感和安全感，也可以通過消費券等形式提供財政補貼。

（一）稅費減免

居民收入穩定是經濟發展、社會穩定的重要前提，需要從稅收和社保等方面增強居民的獲得感和安全感。

在獲得感方面，部分納稅人在2019年度個人所得稅匯算清繳中獲得了一些退稅。當納稅人獲得退稅時，通常會產生額外的獲得感，即獲得了預期之外的收入，而根據此前較長時間實行個稅退稅制度的國家的經驗，這部分額外收入可能會被較多地用于消費，在短期內對消費需求的刺激作用較為明顯。建議我國也應繼續完善個人所得稅匯算清繳制度，加強政策宣傳。特別是對于涉及居民養老、醫療、教育及文化等特定需要鼓勵的領域，進一步提高專項附加扣除限額或設置其他“臨時特定”扣除，并在個人所得稅匯算清繳時允許退稅，從而增強納稅人的獲得感。

在安全感方面，社保是居民無后顧之憂的重要保障。對于中低收入群體來說，繳納“五險一金”的壓力可能比稅負壓力更大。2020年2月，國務院常務會議決定階段性減免企業社保費和實施企業緩繳住房公積金政策，各地區根據實際情況，在一定時期內，暫緩或減免了社保繳費。6月，人力資源社會保障部、財政部、稅務總局聯合發布《關于延長階段性減免企業社會保險費政策實施期限等問題的通知》（人社部發〔2020〕49號），對中小微企業三項社會保險單位繳費部分免征的政策延長執行到2020年12月底。6月，財政部、稅務總局發布《關于做好2020年城鄉居民基本醫療保障工作的通知》（醫保發〔2020〕24號），提高城鄉居民基本醫療保險籌資標準（人均財政補助標準同步提高30元）。此類政策不僅在短期內不影響保障力度，而且很大程度上緩解了企業的壓力，有助于幫助企業渡過難關，減少可能的裁員風險，進而緩解了低收入群體的壓力。從長期來看，應逐步適當降低社保的個人繳費比例（2019年的社保降費主要是企業負擔部分的比例下降），提升社保基金的運行效率。同時，應在允許稅前扣除的前提下，鼓勵居民購買商業保險作為保險的靈活補充。積極的財政政策應通過各種財稅手段增加安全感，使居民無后顧之憂。

（二）消費補貼

合理的財政補貼是積極的財政政策直接利民的重要手段。根據財政學理論，補貼既可以是明補，即直接向補貼對象發放補貼資金，進而增加相應商品（或服務）的消費;也可以是暗補，即對商品生產流通環節進行補貼，使商品的價格低于市場價格進而間接影響消費者的選擇。通常來說，對于一般性的補貼（如貧困補貼），明補使補貼對象能夠根據自身的偏好選擇不同的商品，因此理論上其效用水平可能比暗補更高。然而根據世界銀行的統計數據，我國2018年的儲蓄率仍高達46.6%，遠高于25.4%的世界平均水平，如果以現金形式發放補貼，則居民很有可能將其大部分進行儲蓄，無法像暗補一樣有效刺激消費。此外，在當前特定的經濟形勢下，為使財政政策更加積極有為、乘數效應更大，特別是有針對性地促進特定行業的消費，建議通過消費券等形式提供暗補，其效果會較明補更好，更有助于實現拉動消費、提質增效的目的。

自2020年3月以來，許多地區開始向居民發放特定的消費券。根據各地區的初步統計，消費券有效拉動了餐飲、旅游和零售等行業的消費，在利民的同時，有助于釋放居民的消費需求，同時帶動上下游行業恢復發展。未來對消費券等暗補制度的設計應更加嚴謹科學，應基于對各地區的調研和大數據分析，對最需要財政助力、乘數效應較高的行業進行有針對性的補助，避免一擁而上，確保將財政資金投入到最需要的領域。此外，在具體的獲取和使用方式上，許多地區的消費券以電子形式發放，可能相對不利于老年人等不熟悉互聯網的群體獲得補貼。建議推廣線上、線下同時發放的方式，并盡量避免實行捆綁消費等方式。

總結與展望

積極的財政政策在做好減法、切實惠企利民的同時，也要充分考慮各方面的影響，特別是避免對地方財政造成過大的壓力。在“補短板”的同時，也要提高優勢產業、行業、企業的效率進而擴大稅基，以穩定財政收入。應使財政政策、金融政策、產業政策等相互銜接、協調配合，多管齊下，多措并舉，更好地發揮財政政策的乘數效應。同時，樹立更長遠的目標，建議財稅政策在整體上繼續堅持以結構調整為主，而非總量調整為主，切實提質增效，并與供給側結構性改革及現代財政制度的要求相適應，切實增強小企業活力，提高民營企業的積極性，發揮引導作用，優化資源配置，提高全要素生產率，從而持續發揮政策的積極效果。

注：1.見財政部、稅務總局2020年第24號公告。

2.見財政部、稅務總局2020年第13號公告。

3.見財政部、稅務總局2020年第29號公告。

責任編輯：鹿寧寧? 印穎