土地儲(chǔ)備成本控制研究

趙榮

摘 要：土地儲(chǔ)備指的是國(guó)家各級(jí)相關(guān)部門(mén)根據(jù)當(dāng)?shù)氐目刂菩砸?guī)劃、近遠(yuǎn)期目標(biāo)規(guī)劃等，對(duì)各類(lèi)土地進(jìn)行回收、歸整、掛牌上市等一整套的土地管理。土地儲(chǔ)備需要長(zhǎng)時(shí)間占用大量的資金，且具有不確定性。我國(guó)土地儲(chǔ)備工作開(kāi)展以來(lái)積累了一定經(jīng)驗(yàn)，但是在一些方法和制度上并不成熟。本文對(duì)土地儲(chǔ)備成本進(jìn)行了概述，指出了目前土地儲(chǔ)備成本控制遇到的困難，給出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：土地儲(chǔ)備;成本控制;困難;建議

一、土地儲(chǔ)備成本概述

土地儲(chǔ)備從土地獲取到土地掛牌出讓的全過(guò)程產(chǎn)生的成本就叫土地儲(chǔ)備成本，它包括通過(guò)各種方式獲取土地使用權(quán)的成本、開(kāi)發(fā)整理的成本、儲(chǔ)備的成本、掛牌上市的成本。土地儲(chǔ)備成本根據(jù)土地儲(chǔ)備的流程有三大成本：土地獲取成本、土地前期成本、土地保有成本。

土地購(gòu)置成本是指獲取土地的費(fèi)用，主要包括征地、安置補(bǔ)償費(fèi)及相關(guān)稅費(fèi)等;土地獲取成本主要是征地、拆遷搬遷、安置、工程、服務(wù)等等費(fèi)用;土地前期費(fèi)用主要是場(chǎng)地內(nèi)三通一平及場(chǎng)地周邊的市政配套建設(shè)費(fèi)用;土地保有成本主要是財(cái)務(wù)成本、土地管理費(fèi)用等。土地儲(chǔ)備成本需要的資金很多，且占用時(shí)間較長(zhǎng)，但是成本基本可以預(yù)見(jiàn)。土地儲(chǔ)備根據(jù)場(chǎng)地的現(xiàn)狀通常會(huì)有各類(lèi)的成本，費(fèi)用比較繁雜，需要的資金數(shù)額也是巨大的，通常小到幾億元大到幾十億元。土地所有權(quán)獲取成本所占比例相對(duì)較低，其成本受土地的利用程度影響很大。未開(kāi)發(fā)荒地成本低一些，建設(shè)成熟土地成本較高。增量的土地成本低一些，存量的土地成本較高。土地的一級(jí)開(kāi)發(fā)通常占整個(gè)成本的一半以上，通常會(huì)有土地的整平、各種配套設(shè)施的建設(shè)等等，不同規(guī)劃不同位置的土地，其開(kāi)發(fā)的成本也會(huì)有區(qū)別。

二、土地儲(chǔ)備成本控制遇到的困難

1.資金補(bǔ)充機(jī)制不成熟

土地儲(chǔ)備金中政府的撥款是以財(cái)政撥款的形式進(jìn)行的，這有力地保障了土地儲(chǔ)備的良好開(kāi)展，有利于政府對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行有效監(jiān)管。土地儲(chǔ)備剛剛開(kāi)展時(shí)，由于土地出讓市場(chǎng)較小，土地儲(chǔ)備的成本比較高，這時(shí)候財(cái)政方面的撥款就很重要，它保證了土地出讓的順利進(jìn)行。但它只是占了很小的一部分，并不能與土地儲(chǔ)備成本高、時(shí)間長(zhǎng)的兩大特點(diǎn)相匹配，能夠發(fā)揮的作用就比較小了。并且財(cái)政資金的撥付通常需要根據(jù)政府的固定投資計(jì)劃來(lái)進(jìn)行，具有一定的不確定性和不穩(wěn)定性。同時(shí)，政府撥款具有一定的滯后性，在效率上不如其他資金來(lái)源，對(duì)土地儲(chǔ)備運(yùn)行會(huì)有影響。

從土地儲(chǔ)備制度建立開(kāi)始，各級(jí)部門(mén)就出臺(tái)了相關(guān)的規(guī)定，對(duì)集體土地和國(guó)有土地的征遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了明示，但是對(duì)于國(guó)有土地的補(bǔ)償并無(wú)明確標(biāo)準(zhǔn)，需要雙方共同商議確定，導(dǎo)致不同的項(xiàng)目在成本上有較大差別。這種不確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也導(dǎo)致土地所有人希望以高價(jià)獲得補(bǔ)償，影響了土地儲(chǔ)備工作的進(jìn)行也增加了成本。

2.土地儲(chǔ)備的約束激勵(lì)作用不強(qiáng)

土地儲(chǔ)備工作的開(kāi)展并不是一個(gè)部門(mén)或者幾個(gè)人就能完成的，在這過(guò)程中有不同職能的部門(mén)和工作人員參與其中，這就造成了土地儲(chǔ)備需要進(jìn)行成本控制的內(nèi)容增多、容易產(chǎn)生各類(lèi)問(wèn)題。每一個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)對(duì)成本控制的結(jié)果產(chǎn)生影響。現(xiàn)階段政府部門(mén)之間的聯(lián)動(dòng)性、積極性還不夠，需要對(duì)約束激勵(lì)制度進(jìn)行改進(jìn)，充分發(fā)揮出自身的作用。土地儲(chǔ)備采用的是按實(shí)結(jié)算，沒(méi)有具體限額，這就會(huì)產(chǎn)生一定的漏洞。通常進(jìn)行土地儲(chǔ)備方面的委托，其服務(wù)費(fèi)用是按照總費(fèi)用一定比例計(jì)取費(fèi)用。另外為了盡快完成土地儲(chǔ)備工作，減少過(guò)程中的糾紛和訴訟，政府控制成本的意愿并不是很強(qiáng)。對(duì)于土地儲(chǔ)備工作完成情況的考核并不進(jìn)行成本方面的打分，一些市場(chǎng)前景較好的土地，甚至?xí)霈F(xiàn)互相競(jìng)價(jià)的現(xiàn)象。以上這些情況都反映出目前土地儲(chǔ)備的約束激勵(lì)作用并不強(qiáng)。

3.土地儲(chǔ)備的成本過(guò)大

土地儲(chǔ)備過(guò)程中需要大量的資金，這很大程度上阻礙了土地儲(chǔ)備的進(jìn)行，政府通常需要尋求與開(kāi)發(fā)商簽訂開(kāi)發(fā)協(xié)議或者向金融機(jī)構(gòu)尋求貸款。這就給開(kāi)發(fā)商或金融機(jī)構(gòu)提供了可乘之機(jī)，提高了自身的話(huà)語(yǔ)權(quán)，并且通常金融行業(yè)也缺乏透明性和競(jìng)爭(zhēng)。并且近年來(lái)政策收緊，金融機(jī)構(gòu)掌握主動(dòng)權(quán)，這就使得政府部門(mén)處于劣勢(shì)，增加了自身儲(chǔ)備土地的成本。因此我國(guó)正在進(jìn)行土地儲(chǔ)備制度的改革，將土地儲(chǔ)備直接歸入政府財(cái)政預(yù)算。

三、土地儲(chǔ)備成本控制措施

1.細(xì)化土地儲(chǔ)備成本，明確其組成

對(duì)土地儲(chǔ)備成本進(jìn)行細(xì)化，對(duì)其組成進(jìn)行拆分，其組成包括：土地征收費(fèi)用、拆遷費(fèi)用、搬遷費(fèi)用、場(chǎng)通場(chǎng)平費(fèi)用、安置工程費(fèi)用、周邊配套設(shè)施費(fèi)用、融資成本、工程費(fèi)用、服務(wù)費(fèi)用等等，再組合歸類(lèi)為土地本身、人、資金這三大因素所造成的成本，這樣就能更好地明確成本的組成，方便對(duì)其進(jìn)行針對(duì)性的管理。

2.對(duì)土地儲(chǔ)備工作加強(qiáng)監(jiān)管

土地儲(chǔ)備工作應(yīng)該加強(qiáng)事先管控和過(guò)程管控，強(qiáng)化各流程的審核，做好土地儲(chǔ)備工作的全程管控。首先是細(xì)化各部門(mén)的責(zé)任分工，做到科學(xué)合理分配，避免出現(xiàn)互相扯皮推諉、管理混亂的情況。其次是做好項(xiàng)目的前期分析，在土地儲(chǔ)備項(xiàng)目實(shí)施前進(jìn)行成本估算、效益分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等等，盡量做好準(zhǔn)備工作，這樣在與相關(guān)單位簽署合同時(shí)也可以作為談判依據(jù)，也方便了成本的審核工作。通常審計(jì)工作是項(xiàng)目完成后進(jìn)行的，這不利于監(jiān)管，要轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑笆轮惺潞蟊O(jiān)管，可以建立審計(jì)單位備選庫(kù)，需要的時(shí)候從庫(kù)中選擇社會(huì)中介單位進(jìn)行審計(jì)工作。

3.強(qiáng)化土地儲(chǔ)備成本管理觀念，控制土地儲(chǔ)備成本

土地儲(chǔ)備工作的開(kāi)展要與土地的需求相適應(yīng)，并盡可能減少多余的中間環(huán)節(jié)。根據(jù)地區(qū)的總體規(guī)劃以及項(xiàng)目進(jìn)展情況，在項(xiàng)目落地后適時(shí)地進(jìn)行土地儲(chǔ)備工作，盡量避免土地的閑置浪費(fèi)，做到供需平衡。第一，它可以極大地減少土地的長(zhǎng)期閑置以及因此產(chǎn)生的各種現(xiàn)場(chǎng)費(fèi)用，同時(shí)還有資金的時(shí)間成本。第二，土地儲(chǔ)備的供需平衡，減少了土地大量?jī)?chǔ)備造成的土地閑置，保證了土地的有效開(kāi)發(fā)利用，有利于合理配置土地資源。

利用多種方法進(jìn)行土地儲(chǔ)備，盡量降低資金的支出。根據(jù)資金的準(zhǔn)備情況，確定土地儲(chǔ)備模式：當(dāng)資金充足時(shí)，可以直接進(jìn)行儲(chǔ)備、掛牌上市;當(dāng)資金緊缺時(shí)，可以進(jìn)行招商引資，采取優(yōu)惠政策吸引開(kāi)發(fā)商投資，利用開(kāi)發(fā)商資金來(lái)完成土地的收儲(chǔ)工作，再進(jìn)行掛牌上市，減少自身的資金投入。同時(shí)可以將儲(chǔ)備土地臨時(shí)用作停車(chē)場(chǎng)、堆放場(chǎng)地等等，進(jìn)而獲得資金，減少土地儲(chǔ)備的支出。類(lèi)似項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)表明，降低融資成本、貸款利率，加快土地開(kāi)發(fā)利用，快速回收資金，能夠有效降低資金成本。第一，多渠道獲得政府的財(cái)政資金，加大資本金的投入，減少融資貸款的發(fā)生。第二，對(duì)于一些大規(guī)模開(kāi)發(fā)建設(shè)的項(xiàng)目，可以分批進(jìn)行土地儲(chǔ)備上市，減少中間環(huán)節(jié)的成本，在資金回收后再進(jìn)行其余地塊的土地儲(chǔ)備工作。

4.優(yōu)化激勵(lì)約束機(jī)制

在進(jìn)行土地儲(chǔ)備工作的過(guò)程中，制定全員、全過(guò)程、全部的三全成本激勵(lì)制度。全部就是說(shuō)對(duì)土地儲(chǔ)備工作所產(chǎn)生的全部成本進(jìn)行管控;全員就是說(shuō)大到領(lǐng)導(dǎo)干部、小到基層員工的所有人員都參加，形成積極的成本控制理念;全過(guò)程說(shuō)的是對(duì)涉及成本的各個(gè)方面都要進(jìn)行成本管控。科學(xué)、合理、公平、透明的成本激勵(lì)制度可以極大提高各級(jí)部門(mén)和人員的辦事動(dòng)力，努力通過(guò)各種方式進(jìn)行成本控制。各級(jí)政府部門(mén)在與合作單位簽署合同時(shí)可以設(shè)置激勵(lì)條款，在最大程度上對(duì)相關(guān)單位進(jìn)行約束激勵(lì)。這種激勵(lì)條款對(duì)于相關(guān)單位來(lái)說(shuō)既是機(jī)會(huì)也是一種風(fēng)險(xiǎn)，成本控制的好壞關(guān)系到其項(xiàng)目收益的情況。當(dāng)前，激勵(lì)條款通常是對(duì)成本進(jìn)行預(yù)估，設(shè)置成本目標(biāo)，并根據(jù)成本目標(biāo)的完成情況來(lái)實(shí)行一定的激勵(lì)，以此來(lái)提高合同主體的積極性。另一種是固定成本，即確定好項(xiàng)目的成本后簽署合同，項(xiàng)目的成本超出還是盈余均由合同主體負(fù)責(zé)。

5.利用閑置土地

土地儲(chǔ)備是一個(gè)長(zhǎng)時(shí)間的工作，會(huì)產(chǎn)生大量的閑置土地，對(duì)于一些業(yè)已完成項(xiàng)目土地儲(chǔ)備工作但是還未有開(kāi)發(fā)計(jì)劃的土地，要盡量減少其閑置浪費(fèi)，通過(guò)各種途徑進(jìn)行臨時(shí)利用，閑置的土地也是會(huì)產(chǎn)生大量的費(fèi)用的。儲(chǔ)備土地的臨時(shí)利用，首先要獲得相關(guān)部門(mén)的同意，之后可以利用這些土地進(jìn)行一些臨時(shí)性的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，比如設(shè)為臨時(shí)停車(chē)場(chǎng)、作為市場(chǎng)進(jìn)行交易活動(dòng)等等，這樣既可以減少閑置土地的成本，又可以?xún)?yōu)化土地資源。

6.完善土地補(bǔ)償價(jià)格體系

第一，政府相關(guān)單位在進(jìn)行土地儲(chǔ)備工作的時(shí)候要對(duì)其進(jìn)行深入的了解，在實(shí)際的執(zhí)行過(guò)程中，要做到公平公正，根據(jù)土地的供需關(guān)系，進(jìn)行有針對(duì)性的調(diào)整，盡可能發(fā)揮出土地應(yīng)有的價(jià)值。第二，要做好相關(guān)的監(jiān)督管理，保證協(xié)調(diào)好各種利益，保證土地儲(chǔ)備工作的公平和公中，避免出現(xiàn)各利益方互相干涉爭(zhēng)取利益的情況。第三，建立完善的土地補(bǔ)償價(jià)格體系，參照土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際需要，確保土地定價(jià)是合理的。

土地儲(chǔ)備模式是國(guó)家對(duì)土地管理制度進(jìn)行的一項(xiàng)重要探索，在我國(guó)已經(jīng)發(fā)展了很長(zhǎng)時(shí)間。但是因?yàn)楦鞣N原因，土地儲(chǔ)備工作在制度和實(shí)施過(guò)程中都有很多不足，相關(guān)單位必須根據(jù)各種不足，制定科學(xué)合理的舉措，加快土地儲(chǔ)備工作的優(yōu)化調(diào)整。科學(xué)合理的土地儲(chǔ)備成本控制不但可以引導(dǎo)我國(guó)土地管理工作的有序運(yùn)作，提高土地開(kāi)發(fā)利用的效率，還可以更加高效的服務(wù)于重大基礎(chǔ)建設(shè)，為其提高資金支持，實(shí)現(xiàn)地方及國(guó)家經(jīng)濟(jì)的健康和持續(xù)發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：蘭卡）