京津冀區域生態環境多元治理體系構建

于晶晶

摘要：京津冀區域協同發展需要多元環境治理模式支持，多元環境治理體系是區域可持續發展的必備條件。法律、法規作為一種強制性手段在推動區域環境與經濟發展，構建和諧、統一的多元環境治理體系中具有優勢地位。生態環境多元共治的理論基礎和內涵特征為京津冀區域多元環境治理體系的構建提供了理論支撐。針對當前京津冀地區存在的生態環境治理效果差、可操作性欠缺、治理成本高等問題，應厘清國家、公眾和環境開發利用者等法律主體的權利義務，完善相關法律法規，建立統一高效的京津冀多元環境治理體系。

關鍵詞：京津冀地區;生態環境;多元治理體系

中圖分類號：D922.68 ? 文獻標識碼：A ? 文章編號：1673-1573（2020）02-0010-05

一、生態環境多元治理體系概述

（一）生態環境多元治理的理論基礎

20世紀中期，關于環境治理體系的討論在國際社會掀起了新一輪的高潮，政治學、經濟學領域學者為其提供強有力的理論支持。環境治理理論融合了社會科學和自然科學的交互因素，無論是綜合環境治理還是區域環境治理都已經成為學界研究前沿性、綜合性問題。就當前生態環境多元治理模式理論基礎而言，主要包括治理理論、談判理論和博弈論。

1. 治理理論。進入21世紀初，社會資源配置問題的出現豐富了治理理論的內涵。治理理論既關注市場可能存在的失效的情況，又承認了政府存在合理的失誤情況。治理理論的內涵主要有兩方面：首先，政府不再是單一的管理主體角色，而是包含更廣泛的內涵，既是公權力執行主體又是民事活動中私權利主體。我國現階段存在的行政授權行為、行政委托行為是應用此種理論的典型法律行為，使得公權與私權的界線變得不再清晰。其次，在管理過程中，權力不再是單向運作，而是基于多元主體彼此建立和認可的共同目標協調運作。合作共贏的伙伴關系是公權和私權相互溝通的重要橋梁。治理理論的創新之處在于不否定政府主導地位的基礎上，關注其他多元主體的社會作用，將政府從單一的社會職能工作中解脫出來，成為多元化治理體系的“引領者”。

2. 談判理論。談判理論伴隨著民主理論而產生。其核心內容是民主咨詢，目的就是通過集合公共理性找出社會效益最大化的決策。在該理論中，不存在根據社會地位不同而出現的表達的次序性，而存在更多的是公眾意志的整體表達。所有人在這個過程中都有自由協商的權利，所有的訴求都有機會傾訴。因此，面對復雜的公共事務，談判理論要求公民在充分實現信息共享的前提下，積極參與社會事務的管理。通過理性、平等、自由的協商和對話，可以在社會公共事務治理過程中滿足自己的需求，解決各種問題。在環境法治構建過程中，談判理論主要服務于公眾參與原則，對環境知情權、環境決策權和環境救濟權等程序性環境權利具有引導和基礎作用。

3. 博弈論。博弈論作為經濟學界重要的理論基礎，是在20世紀40年代數學家馮·諾依曼的著作《博弈論與經濟行為》中提出的。隨著工業社會和信息時代的到來，博弈論不僅在經濟學領域具有重要地位，其影響力擴展到了法學、政治學、生態學、管理學等領域。特別是在各種社會公共事務的分析和探索中，它已成為解決沖突、促進合作的有力工具。博弈論的基本要素主要包括：參加人、行為活動、行為信息、戰略規劃、行為結果和納什均衡，等等。其中最為重要的是行為信息和納什均衡理論。博弈分析的先進性表現在：在游戲分析中沒有先驗價值判斷，突破了市場標準;博弈分析側重于對策成本和信息成本的研究，從而使交易成本更加確定;博弈論注重個人因素和整體因素的結合，不僅局限于個性化。[1]

（二）生態環境多元治理的內涵特征

1. 生態環境多元治理內涵。生態環境多元化治理的實踐證明，市場主導模式和政府主導模式并不是環境治理的絕佳手段。在環境治理的長期實踐中，市場主導模式和政府主導模式的弊端逐漸顯露出來，探索新的環境治理路徑勢在必行。面對復雜的環境影響因素，政府、社會組織、企業和公眾共同構建的“環境多元治理模式”不失為一種創新模式。

對于“環境多元治理”模式的理解應從以下幾個方面進行：一是觀念層面。多元治理模式的初衷應該建立在生態環境治理有效性最大化的基礎上，治理的主體應該多樣化。在實現過程中應當明確各個主體的職責，通過合作發揮出“1+1>2”的配置效果。在此活動中，政府應該承擔更多的公共產品和服務的職能，擔任起“引導者”的職能。二是規劃層面。這一層次強調了政府、社會組織、企業和公眾在實現最大化生態治理和利用效率目標的過程中應承擔的環境治理責任。它不僅應該包含在自己的內部系統建設計劃中，還應該包括在機構議程中。三是操作層面。在宏觀規劃和微觀執行方面進行全方位的建設和規劃，通過制度和規劃建設，每個主體的日常行為都包含在生態治理的范圍內，生態環境責任被視為社會責任的重要組成部分。

2. 生態環境多元治理特征。（1）治理主體的多元性。多元治理模式推進過程中要格外注重各個主體的多元性質，對于不同主體的特點進行不同的規制。也就是說，在生產公共產品和處理公共事務的過程中，只要政府、社會組織、企業和公眾充分合作，他們就可以成為供給主體。在承認政府的強制性職能的同時，生態環境多元治理模式希望政府將部分權力轉移到市場或其他社會組織，充分發揮其積極作用，共同努力解決生態環境惡化問題。（2）治理方式的合作性。多元治理模式的構建不僅僅體現在治理主體的多元化，更體現在治理角度的多層次性，注重宏觀和微觀角度的協調性。[2]因合作和談判的結合關系，各個主體都建立了與生態環境保護相適應的規范性行為模式，形成了推進環保的集體認同感。治理方法的協調旨在建立一種考慮合作行動整體利益的持續合作模式。作為一種常見的行為，每個主體在這個過程中都具有個性特征和自主性，注重滿足道德審查和判斷。（3）治理結構的共通性。治理理論和談判理論強調政府應該擺脫支配地位，打破公私主體之間的界限，為其他治理主體分配責任和權力，逐步形成平等自由的伙伴關系。共通性的治理結構是通過關注政府、社會組織、民間企業和其他治理主體的生態環境治理模式，總結出不同治理模式間的共通性。通過對話、談判、討價還價等行為達成集體選擇，從而實現抑制生態破壞的良好目標。（4）治理結果的共贏性。共贏性是指在環境主體的多元治理過程中達到一種相互制約并互相受益的平衡狀態。此種治理模式旨在社會、個人與他人之間達到一種藝術的持平。在生態環境的多元治理模式下，治理的主體是多樣化的，最終目標是通過參與更好地協調各方之間的矛盾。為了實現互利共贏，更好地化解沖突。共贏性治理結果不僅解決了各個環境主體的利益糾紛，而且避免了權利爭執狀態下形成的環境損害。

二、京津冀區域生態環境多元治理體系現狀與問題

（一）經濟發展的不均衡性導致治理能力差異

京津冀地區具有“三地四府”的特殊地域結構。北京市作為政治中心具有獨特的政治優勢，天津市作為重要的出海口具有雄厚的經濟實力。河北省占地面積遼闊，擁有十分充裕的自然資源和生態空間。這種不均衡性主要表現在如下幾個方面：一是市場資源占有的不對稱性。北京市作為首都，不僅擁有大量的權利資源和公共服務資源，而且在自然環境資源方面也具有突出的優勢。二是公共資源配置的不均衡性。河北省占地面積大，擁有充足的自然資源與生物資源，但在資源配置方面往往處于從屬和輔助地位。這種不均衡性直接限制了河北發展的“天花板”，對河北省長期的發展定位產生了極其重大的影響。三是京津冀地區整體經濟競爭力薄弱。在全國范圍來看，京津冀地區雖然具有十分重要的政治地位和經濟地位，但是京津冀經濟圈發展速度較上海、廣州等城市還是有一定的差距。根據統計，京津冀地廣人多，人均GDP不足長三角的百分之八十。[3]

（二）產業布局的不合理性導致污染源不同

第一，產業轉移導致污染轉移。產業轉移一直發生在京津冀區域范圍內，北京逐步將高污染工業淘汰出來，例如10年前，首都鋼廠逐漸從北京轉移到河北曹妃甸。第二、三產業的產業結構差異較大。根據2018年北京、天津和河北國民經濟和社會發展統計公報，第三產業占比北京為81.0%，天津為58.6%，河北為42.6%。①三地工業發展階段和水平的差異意味著天津和河北的第二產業占比較重，重污染能源和落后產能比重較大。

（三）生態保護區缺乏有效補償，影響治理效果

資源補償型生態轉移和京津對河北地區的產業轉移在一定程度上形成了不平衡的京津冀配置局面。一方面，生態環境受益者沒有得到等值等量的補償，這導致了該地區出現了“搭便車”的低效率情況。另一方面，生態補償標準不全面，忽視了區域環境的間接損失、區域差異、補償年限等問題，對生態移民的關注也尚顯不足。例如，在預防沙塵暴方面，河北為北京和天津建立綠色屏障，減少沙塵暴對北京和天津的影響。同時，河北還在水源供給、生態移民等方面建立了綠色輸出機制。這些措施實施過后均沒有得到相互平衡的補償，這導致河北大多數欠發達地區付出了環境代價卻沒有得到應有的經濟補助。

（四）跨區域行政協議缺乏強制性與可操作性

建立積極鼓勵該地區各方參與的合作機制，是推動建立生態環境多維治理體系的重要因素。例如，經過幾年的努力，長三角經濟區建立了分工明確、科學管理的區域行政協議協調機制，其中包括省領導定期會議機制、省市領導參與協調機制、部門與行業合作協議等，這種行政聯動機制有效地促進了長三角地區的一體化進程。而京津冀行政協議的發展卻矛盾重重，資源環境的平衡地位受政治地位和經濟地位的不平衡影響，使其遲遲不能落實于實處。

（五）非政府主體參與率低，提高環境治理成本

非政府主體指的是排除政府和國家在外的生態環境利用主體，主要包括環境開發利用主體與社會公眾。非政府主體是生態環境多元共治體系構建過程中的重要角色，環境開發利用主體主要指社會組織和企業。社會組織主要通過嵌入環境保護服務和政府購買公共服務來發揮作用;企業通過綠色發展轉型、制度與設備的供給發揮生態環境共治作用。社會公共主體的參與主要強調公眾參與原則，實現需求與建議反饋渠道的貫通。[4]此外，還要強調黨中央在多元化共同治理生態環境體系中的主導地位。黨中央制定方針政策進行紀檢監督，提出可供落實的建議和意見，為生態環境多元治理提供綱領性指引（如圖1所示）。

三、政府主導多方參與的治理體系

我國《憲法》中沒有明確規定公民享有實體性環境權。但是十八屆五中全會創造性地將綠色發展作為指導我國經濟與社會發展的五大理念之一，十九大報告則專章論述“加快生態文明體制改革，建設美麗中國。”隨著環境保護的重要性不斷提升，生態文明在2018年被寫入憲法。國家環境保護義務主要通過環境立法、環境行政以及環境司法等國家機關的活動來實現。具體表現為區域環境治理聯席會議制度、跨區域行政約談制度、生態環境損害賠償制度和檢察環境公益訴訟制度的構建和完善。

（一）區域環境治理聯席會議機制

自2015年起，京津冀三地確立了環境執法與環境應急聯動工作機制，并定期召開聯席會議，指出京津冀環境執法聯動工作的重點是嚴厲打擊大氣和水環境領域的違法犯罪行為。京津冀環境執法聯席會議機制以實現京津冀三地環保一體化、共同打擊京津冀區域內環境違法行為為目標，通過整合三地資源，改善環境質量，維護生態安全。區域聯席會議在區域生態環境保護過程中具有十分積極的意義，各區域在省（市）級政府的領導下進行排污管控，實施污染防治工作，有助于建立環境污染防治長效機制;有助于落實環境信息采集和通知工作，保持交流渠道暢通;有助于共同組織開展宣傳，群策群力落實好污染防治工作。

（二）完善跨區域行政約談制度

隨著環境治理模式和執法手段的多元化，環境約談作為新興的環境執法手段實施效果較為明顯，其實質上是一種行政指導行為。其具體含義是指上級行政機關對下級行政機關采取的指導性行動，通過訪談、聽取意見、法律教育、提供信息、警告違法、糾正或預防與組織管理或社會治理相關的問題。

目前的環境行政約談制度還不夠成熟，在實踐中遇到了許多矛盾和問題。例如，存在不科學的訪談，偏離非強制性約談跟蹤以及缺乏約談程序等問題。要完善環境行政約談制度，首先要弄清楚其屬性，建立統一的環境行政約談法律規范。在實踐中，注重規范環境行政約談的運作，限制環境行政約談的適用范圍，加強環境行政約談的監督，完善環境行政約談程序。

（三）改革生態環境損害賠償制度

生態環境損害賠償制度改革的終極目的是通過對環境制度進行修復和改良，實現環境責任的精準分配，及時修復“企業污染、群眾受害、政府買單” 的不合理局面。[5]在進行生態環境損害賠償制度構建過程中，應明確政府的主導地位，以省級政府作為牽頭機構，結合市級政府和縣級政府環境保護實踐，形成完整的賠償體系。同時，實現監督技術層面的突破，探索合理有效的生態管理制度，實現生態損害賠償體制內生態資源的優化配置。

（四）完善檢察環境公益訴訟制度

環境公益訴訟制度改革逐漸成為環境制度改革的重頭戲。近年來，檢察院作為原告提起環境公益訴訟逐漸形成體系，成為了守護綠水青山的重要隊伍，以控制環境污染和防治資源浪費的監察陣地逐漸形成。結合各地實踐來講，檢察機關提起環境訴訟逐漸出現了立法體系未細化、線索模糊、專業技術能力低下等問題，因此應該注重完善公益訴訟立法、細化案件來源、突出隊伍建設、增強科技化辦案水平，從而使檢察公益訴訟發揮更大的作用。

檢察院作為環境公益訴訟的主要原告主體，發起環境公益訴訟時應注重發揮法律效果和社會效果。該制度設計涉及包括申請范圍、程序前置舉措、舉證責任、訴訟設計、判決方法和判決執行等幾個方面。值得注意的是，可以改進我國現階段已經存在的前置程序，京津冀三地可由三地檢察機關辦理并推出一批京津冀三地或兩地有聯系的典型案例作為指導，以完善環境公益訴訟制度。

（五）鼓勵環保清潔生產制度

環保清潔生產制度指的是環境企業在實行技術改造過程中，不斷引入新的環境技術手段，提升有效資源的利用率，減少對環境的污染風險。環保企業和服務業主體是重要的環境治理主體，一方面接受政府的制度和設備供給，另一方面轉型升級，提升企業科技競爭力。[6]在實踐中應注重完善產業促進政策，減稅降費，鼓勵發展環境保護產業，例如新能源產業中的污水處理、垃圾處理和風能等。對環保清潔生產的鼓勵應該由政府牽頭，注重對清潔生產企業的鼓勵、研究、示范和培訓。

四、環境開發利用主體盡責的治理體系

（一）主動宣傳環境保護守則

環境開發利用人作為生態環境多元共治的最廣泛的主體，社會組織和企業負有重要的社會責任。許多環境的開發和利用者為了占領更多的市場，通過推廣環保理念，積極按照政府或環保團體的指導制定環保方針。例如，在生產鏈中實施“綠色供應”，即向供應公司提供“綠色供應標準書”。按照政府指導性要求或者環保組織的請求，自愿與周邊居民簽署防治污染協議或者污染減排計劃。

（二）規范環境綠色標簽認證

為了滿足開發和利用行動者履行社會責任的需要，一些國際組織和政府為開發商提供了社會認可的環境質量體系認證或環境綠色標簽。鼓勵發展和利用行動者在遵紀守法的行動基礎上履行更高的環境保護義務。例如，開發和利用參與者可以主動要求獲得國際標準化組織制定的ISO14000環境標準認證，宣布其生產工藝和產品符合環保的社會理念，同時實現自由貿易和環境保護的統一。[7]

（三）推行清潔生產規范

推進清潔生產的途徑是改善生產過程，提高資源利用率和回收率，避免粗放的生產方式，生產更多低能耗的產品;另一方面，有必要改善污水處理設施，減少污染物排放量，減少或避免開發和利用行為者對運行期間生態環境的不利影響。促進清潔生產是環境開發和利用行為者的自身利益和利他主義的良好結合，不僅有效地增強了自身利益，而且履行了環境和社會責任。

（四）環境容量排污權制度

從廣義上講，環境開發利用行為包括環境開發利用行為和環境容量排污行為。環境法意義上的排放權指的是利用環境容量排放污染物的權利。排污者有義務遵守行政機關依法制定的污染物排放規定。首先，我國的《環境保護法》中污染防治法方面已經對環境污染排放作出了強制性規定和全面的救濟措施;其次，對重點排污企業實行監測，將檢測結果及時反映在政府網站上，保證公眾的熟識度;最后，加強對監測機構的管控，防止其以非法手段篡改監測數據或者企業以非法手段排放污染物。

五、社會公眾普遍參與的治理體系

（一）環境利用知悉權

公民了解環境事業的發展和利用的權利稱為環境知情權。公民有權知悉政府活動中可能產生不利影響的環境利用行為，這是公民參與環境行政決策的前提。公眾環境保護參與權的行使主要彌補環境公權力主體在環境公共利益保護中的能力不足。[8]在我國現階段的環境保護法治體系內，規定公民、企業單位和其他社會組織有確定并廣泛的知情權，有權獲取政府官方提供的環境行政信息。作為維護公眾的環境利用知悉權的主要責任主體，政府應該加強政府公開信息的自覺性，提高政府公共服務的效率性。

（二）環境決策建議權

環境決策的權利是知情權的進一步延伸，公民有權對政府做出的可能造成不利影響的環境決策提出建議。例如，在《環境保護法》中規定，建設單位應在準備建設工程時向公眾公開、解釋環境信息的情況，并充分征求社會公眾、其他社會組織的意見。值得注意的是，政府或環保部門和建設單位也應尊重開發和使用環境決策的權利。公眾有權以各種適當的方式參與政府行為，并可以采取參與辯論會和聽證會的形式。[9]

（三）環境決策監督權

在監督方面，公眾有權監督環境資源的發展和使用。根據我國《環境保護法》的規定，政府和國家在進行環境事業建設和改革過程中注重信息公開，公民、企業和其他社會組織有依據政府公開信息進行監督管理的權利，這稱為環境監督權。依據環境信息進行環境決策是行使環境決策權的重要手段。因此，環境監督權和決策權的行使是相互配合、相互輔助的。同時，公民監督權的行使依賴于政府和環保組織的相互配合，對于監督建議無法解決的問題，應采取必要的救濟措施。

（四）環境權益救濟權

我國的環境救濟權主要是指公民的環境權益受到不法侵害時可以主張救濟的權利。根據我國民法、行政法和行政訴訟法、環境法規定，公民可以通過申請行政復議、提起行政訴訟或民事訴訟等方式尋求救濟。[10]我國在發展過程中建立了環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟制度，同時就其訴訟范圍、訴訟主體、前置程序等方面進行了詳盡規定，以期維護公民合法的環境權益。值得注意的是，公民在行使自身環境保護權利時，還負有關心環境與合理實施本能環境利用行為的一般義務和忍受一定限度環境污染或自然環境損害的特別義務。

四、結語

京津冀環境多元治理體系的構建，無論在理論和實踐上都具有重要意義。京津冀環境治理存在環境治理合作能力差、污染源豐富多樣、生態涵養區缺乏有效補償、跨區域行政協議缺乏強制、非政府主體參與率低等諸多問題。本文通過對國家、環境開發利用主體、社會公眾等各個環境主體的環境行為進行研究，為區域環境多元共治體系提供了理論支持，將為中國特色社會主義法治建設提供有益的探索。

注釋：

①參見《北京市2018年國民經濟和社會發展統計公報》，http：//tjj.beijing.gov.cn/tjsj/tjgb/ndgb/201903/t20190319_418980.

html。

②《2018年天津市國民經濟和社會發展統計公報》，http：//stats.tj.gov.cn/Item/28657.aspx;河北省2018年國民經濟和社會發展統計公報，http：//www.hetj.gov.cn/hetj/tjgbtg/101548813

276747.html。

參考文獻：

[1]劉超.管制、互動與環境污染第三方治理[J].中國人口·資源與環境，2015，25（2）：96-104.

[2]李妮.“協作性公共管理”：范式比較與概念解析[J].山東行政學院學報，2015（3）：12-16.

[3]王娟，何昱.京津冀區域環境協同治理立法機制探析[J].河北法學，2017，35（7）：120-130.

[4]劉英奎.京津冀生態協作機制建設研究[J].中國特色社會主義研究，2015（1）：97-101.

[5]孟慶瑜.論京津冀協同發展的立法保障[J].學習與探索，2017（10）：54-64.

[6]李惠茹，楊麗慧.京津冀生態環境協同保護：進展、效果與對策[J].河北大學學報（哲學社會科學版），2016，41（1）：66-71.

[7]王喆，周凌一.京津冀生態環境協同治理研究——基于體制機制視角探討[J].經濟與管理研究，2015，36（7）：68-75.

[8]朱謙.環境公共利益的憲法確認及其保護路徑選擇[J].中州學刊，2019（8）：47-54.

[9]黃晗.治理尺度的變遷及國家角色再認識——中國空氣污染治理的政治學思考[J].武漢大學學報（哲學社會科學版），2015，68（3）：40-45.

[10]皮建才，薛海玉，殷軍.京津冀協同發展中的功能疏解和產業轉移研究[J].中國經濟問題，2016（6）：37-49.

責任編輯：艾 嵐

The Construction of a Pluralistic Ecological Environment Governance

System in The Beijing-Tianjin-Hebei Region

Yu Jingjing

（Wang Jian Law School， Soochow University， Jiangsu Suzhou 215006， China）

Abstract： The coordinated development of the Beijing-Tianjin-Hebei region needs to build a pluralistic environmental governance system， which is a prerequisite for the sustainable development of the region. The enforcement of laws and regulations plays a dominant role in promoting regional environmental and economic development and building a harmonious， unified and diversified environmental governance system. The theoretical basis ?and connotation characteristics of ecological environment diversity provides the theoretical support of Beijing-Tianjin-Hebei region multiple environmental governance system construction， in view of the current existence poor ecological environment governance effect， lack of operation ability and high cost of Beijing-Tianjin-Hebei region， we should sort out the rights and obligations of the country， public and environment development legal main body， perfect the relevant laws and regulations， establish a unified， efficient Beijing-Tianjin-Hebei multiple environmental governance system.

Key words： Beijing-Tianjin-Hebei region; ecological environment; multiple governance system