我國國家公園管理體制研究

【摘 要】 隨著我國經濟的不斷發展，經濟發展與自然保護的矛盾不斷突出，為解決這一矛盾，我國提出了建設國家公園試點的決策。目前我國以建成以普達措國家公園為代表的十余個國家公園試點，取得了一定的成績，但還存在一定的不足。本文從我國國家公園在管理機構設置、資金來源和特許經營等方面進行分析，借鑒發達國家的經驗，提出改進意見，為我國國家公園管理體制的完善提供借鑒。

【關鍵詞】 國家公園 管理體制 機構設置

1 引言

國家公園在我國建立時間較短，2013年我國正式在國家層面提出建立國家公園，2015年選擇云南、青海等九個省市的自然保護地區進行我國國家公園試點地區的建立試點工作。國家公園管理體制的建立是一個龐大且復雜的工程，涉及管理機構的設置、管理資金的來源、管理方式等方方面面 的問題，而我國國家公園建設較晚，相關的建設管理經驗不足，因此有必要對我國現行管理體制進行研究，找出不足，為我國國家公園管理體制建設和管理提供經驗。

2 國家公園的基本概念

世界上第一個國家公園--美國國家公園建立距今以一百多年，截至目前，已經有200多個國家和地區建立了無數個國家公園，但國際上對國家公園在很長的一段時間內始終沒有一個明確具體的定義，各國根據國情制定了不同的國家公園概念，直到世界自然保護聯盟（簡稱IUCU）1994年大會才通過并公布了在世界范圍通行的國家公園概念，根據世界自然保護聯盟的定義，國家公園是指那些被指定用來為當代或子孫后代保護一個或多個生態系統的生態完整性，排除與保護目標相抵觸的開采或占有行為，可以提供在環境上和文化上相容的精神的、科學的、教育的、娛樂的和游覽的機會的陸地或海洋地區。其主要目標是保護生態系統和提供游憩機會。

3 我國國家公園管理現狀

國家公園管理體制是指，在國家公園的管理、建設、維護等過程中需要遵循的一系列規章的制度，以及其權力、責任、利益的分配，其中又涉及到國家公園資金來源、管理等一系列的問題。

從世界范圍來看，國家公園的管理體制大體主要有以下幾類：中央集權型、地方自治型和綜合管理型。本文主要以我國建立最早也是管理體制相對完善的云南普達措國家公園為分析對象，著重對其機構設置、資金管理和經營模式等方面進行分析，為我國國家公園管理體制的建立提供建議。

3.1 管理機構設置。目前，云南省普達措國家公園管理機構主要由：（1）普達措國家公園管理局、（2）普達措旅業分公司、（3）碧塔海自然管理所三個管理機構組成。其中，普達措國家公園管理局直屬于迪慶州政府管理，主要負責整個公園內的規劃以及公園內社區發展等問題;普達措旅業分公司為迪慶州旅游開發公司的下屬公司，是國家公園的經營單位，主要負責國家公園的旅游開發，規劃，游客接待等工作;碧塔海自然管理所負責國家公園內自然資源如植被和野生動物的保護工作。同時，國家公園內各種自然資源的保護與開發又分別受相關行政單位的監管，且受上級部門的制約。

美國是世界國家公園建設的先行者，在國家公園管理方面的規定較為完善。在機構設置方面，美國主要以中央集權型為主，實行國家、地方與公園管理三級垂直領導體系，目前共建設七大地區分局，每個地區分局獨立管理該區域內的國家公園，地方政府無權干涉。德國國家公園管理體系則是與美國完全不同，采用的是地方自治的模式，聯邦政府只負責發布國家大政方針以及法律層面的工作，具體的管理事務完全由地方政府負責，各部門分工負責，互不干涉。國家公園的日常管理工作主要由州環境局成立國家公園管理處負責。

通過以上分析發現，國外的國家公園管理模式雖然存在較大差異，但各級管理機構權責明確，對國家公園進行統一有序的管理、規劃，且政府不參與直接管理，政企分離，有效防止了國家公園的無序開發，企業一般不會以管理者的角色參與進來。反觀普達措國家公園的機構設置存在重疊、交叉管轄的狀況，國家公園內不同資源分屬不同機構管理，且不同層級的部門甚至同管一種資源的現象也同樣存在，同時，普達措旅業分公司作為公園的主要管理機構，卻由迪慶州政府一手創辦，導致政企不分，地方政府實際上承擔了資源保護與環境開發的雙重責任，難于實現經濟發展與環境保護的統一。

3.2 資金管理。目前國外國家公園的資金來源主要依賴于國家撥款，其中又以中央財政為主，地方財政為輔，國家公園自營收入只是作為補充，不作為主要收入來源。而目前我國云南普達措國家公園的主要資金來源為公園通過收取門票等的收入，國家和地方財政撥款主要針對的是普達措國家公園管理局和碧塔海自然管理所的在編人員的工資以及業務經費等的支出，而數額巨大的園區規劃與建設、維護等費用則只能依靠公園管理企業自己解決，而這筆龐大的費用主要來源之一是門票收入，造成普達措國家公園的發展面臨巨大的資金壓力。

與我國不同，國外國家公園資金來源渠道較為廣泛，除了政府財政撥款以外，還包括大量以捐助的形式流入國家公園的管理工作。在美國，有很多民間組織都會向國家公園進行捐款，幾乎每個國家公園都接受過捐助，日本、德國等股國家公園都有專門用于處理民間捐款的機構，而我國目前國家公園主要依靠的是旅游經營收入，政府撥款力度較小，在社會捐助方面開展的工作還不深入。

3.3特許經營制度。在特許經營制度方面，國外國家公園主要是通過一些列的招標，吸引其他商家參與經營，對符合引入條件的發給特許經營許可證，且經營期限有時間限制，而我國普達措國家公園則主要是以地方政府自建的企業為主。國內外特許經營的差別在于，國外國家公園注重政企分離，政府并不直接參與公園的經營與服務，而我國政府則直接參與到國家公園的經營中，有較大的自主權，容易造成重經濟而輕環境保護黨的狀況。

4 結論及建議

總體而言，國內外國家公園在管理方面存在較大的差異，為完善國家公園管理，提出以下建議：（1）完善國家給立法。加快建立針對國家公園的專門立法，使得國家公園的運行管理有法可依。（2）應在中央層面建立國家公園管理的專門機構，對國家公園的日常管理活動進行監督，同時加大對國家公園的財政支出，保障國家公園的流暢運行。（3）擴寬資金來源渠道，建立社會捐助制度，保證國家公園資金充足 。（4）開展特許經營活動，積極引進社會企業參與到國家公園的經營活動，既可以拓寬資金來源，又能避免政府經營造成的重經濟而輕環境保護的情況出現。

作者簡介：屈生曉，男，漢，籍貫：云南省保山市 ，研究生在讀，單位：云南民族大學，研究方向：環境與資源保護法學