美國人這次為什么盯上了警察權？

王大鵬 岳春穎

隨著“弗洛伊德之死”事件的持續發酵，除了反思美國是否存在“系統性種族主義”，即是否存在對非裔美國人的歧視外，美國各界也進一步反思如何對美國的警務活動進行改革，以避免類似事件的再度發生。

美國多個城市提出了警務改革計劃。明尼蘇達州明尼阿波利斯市政府首先宣布將解散該市的警察局，并承諾設立一個新的城市公共安全系統。洛杉磯市長埃里克·加塞蒂（Eric Garcetti）表示，他將更改原先增加洛杉磯警察局預算的計劃，轉而將全市預算中的2.5億美元投入醫療、就業和“和平中心”計劃。紐約市市長白思豪（Bill de Blasio）承諾將削減給紐約市警察局的撥款，把資金用于青年活動和社會服務。波士頓市市長沃爾什（Marty Walsh）在接受媒體采訪時也認為，波士頓應該考慮對當下預算用于警務工作的資金進行重新分配。

事實上，促進警務改革的呼聲在美國國內由來已久。

過度執法的法律土壤

美國警察的過度執法有著法律土壤。美國警察享有符合條件的法律豁免權，而這在許多國家是不具備的。美國憲法（第二修正案）規定了公民的自衛權，后者能夠合法持有致命槍械，這在客觀上導致警察在工作時有很大的危險性，給予他們用武力自衛以正當的理由。

根據國會在1871年通過的《民權法》，公民有權對侵犯其憲法權利的警察提起訴訟。但在一百多年后，最高法院裁定，如果警察的行為沒有違反“明確規定”（clearly established）的權利，那么他們就能獲得有限豁免。換句話說，只要之前法院未有裁定警察違憲行為的先例，那么同行們的類似違憲行為仍然可免于訴訟。這項有關“明確確立權利”的原則，并未在《民權法》或《美國法典》中體現，卻一直有效。

2019年一名喬治亞州警察在試圖射殺一只寵物狗時誤殺了一名10歲男孩，就因為受“有限豁免”原則保護而免于被起訴。根據俄亥俄州鮑林格林州立大學教授斯汀森（Philip Stinson）記錄的數據，2005年至今，全美僅有110名執法人員因誤殺或謀殺罪名被起訴，像肖文一樣被指控二級謀殺更是罕見。上一次還是在2014年， 芝加哥的白人警察范戴克（Jason Van Dyke）因槍殺17歲黑人少年麥克唐納（Laquan McDonald）被控二級謀殺。但一直到4年后范戴克的罪名才被宣判成立。

批評人士認為，這種豁免權助長了警方在緊張局勢下的過度反應。據“警察暴力追蹤組織”統計，只有約1%的警察因暴力執法受到犯罪指控，被定罪的更少。由于定罪難度很大，檢察官往往不愿對警方提起訴訟。此次“跪膝鎖喉”的白人警察肖文受到二級謀殺罪指控，指的是即便他不是有意殺害弗洛伊德，但攻擊行為是有意的。

當政府部門得到更多軍事化裝備，他們的行為會更暴力。“類似于‘工具定律—當你有一把錘子，所有東西看起來都像釘子。”

1990年國會通過的《國防授權法案》中規定，軍方可以將剩余的武器裝備分配給地方，但僅限于禁毒。到了1997年，允許使用武器裝備的范疇擴展至反恐等所有執法領域。在1998年至2014年期間，警察部門收到的軍事設備價值從940萬美元增至7.768億美元，累計逾50億美元。美國國會研究服務處指出，美國警察處境特殊—約有3.1億支槍在境內流通。另受緝毒行動和“9·11事件”等因素影響，美國警方裝備日益增強，增加了誤判的可能性。警方執法研究人員瑞安·韋爾奇（Ryan Welch）說，當政府部門得到更多軍事化裝備，他們的行為會更暴力。“類似于‘工具定律—當你有一把錘子，所有東西看起來都像釘子。”

前所未有的嘗試

布魯克林學院社會學教授維塔萊（Alex S. Vitale）在2017年曾出版過一本題為《警務的終結》（The End of Policing）的書，他在書中直言，在過去的40年中，針對美國警察的監管已迅速失控，全美的警察系統已經不致力于打擊犯罪，反而成了處理無家可歸、精神疾病以及青年暴力等問題的工具。

他認為，近幾十年來，警務工作的最大問題之一是，執法部門在解決社會問題方面發揮的作用不斷擴大。警察進駐學校，經常應對毒品過量或精神健康危機，并清理城市中的無家可歸者營地，警察沒有從根本上解決這些問題，而是用來給這些人“定罪”，這是不正常和不公正的。他向美國全國公共廣播電臺（NPR）表示：“現實是，美國的社會秩序從來沒有完全公平。雖然我們今天沒有使用警察來管理奴隸制或殖民主義，但我們正在使用警察來管理我們非常不平等的制度所產生的問題。”

在某些情況下，警察自己也認為，他們在社會中扮演的角色已經超出了傳統的執法范圍。2016年，達拉斯警察局長大衛·布朗（David Brown）在5名達拉斯警察被槍殺后的新聞發布會上說：“在這個國家，我們要求警察做的事情太多。每一次社會的失敗，我們都會把它推到警察身上。”

喬治城大學法學教授、該校創新警務項目的聯合主任克里斯蒂·洛佩茲寫道，“砍警局預算意味著縮小警察的職責范圍，并將政府為保護我們的安全所做的大部分工作轉移到更有能力滿足這種需求的實體。”

位于明尼阿波利斯市的Black Vision成立于2017年，是明尼蘇達州活動者響應“黑人的命也是命”運動（Black Lives Matter）建立的地方團體。2018年該團體就曾在時任市長家門口舉行過抗議，要求削減撥給市警局的經費。他們認為撤資將終結刑事司法系統中的懲罰文化。這是地方政府唯一沒有嘗試過的終結警察拘留死亡的措施之一。因為培訓和隨身佩戴攝像頭并沒有帶來支持者想要的變化。

該團體的主張是，“應對我們社區危機的人應該是最有能力處理這些危機的人”，即應該由社會工作者、心理健康服務提供者、受害者或幸存者的倡導者等來解決警察需要處理的問題，而不是由這些“攜帶槍支的很可能并不住在他們所巡邏社區的陌生人”來解決，而重新分配資金解決其他社會需求也將減少犯罪。

在許多情況下，美國一個城市或縣的立法者在每年的預算中會撥款資助警察部門。“砍警局預算”意味著要從全國各地的警察隊伍中撤走資金，但是，砍警局預算未必是一夜之間發生的事，也不一定只是將警察部門的預算歸零。

美國智庫城市研究所（Urban Institute）統計的數據顯示，過去40年里美國警察部門的支出翻了兩番。2017財年，各州和地方政府在警察系統的支出總額為1150億美元，占直接財政支出總額的4%，其中絕大多數（97%）用于工資和津貼等運營項目。從1977年以來，警察系統的支出占財政支出的比例維持在5%以下。耶魯大學社會學學者麥克哈里斯（Philip McHarris）表示，大規模撤回警察資金就相當于收回了警察“公共管理者”的角色，終結刑事司法中的懲罰文化，在此前從未有過類似嘗試。

警務改革更大的推動力不僅僅是砍警察預算，而是推動將這些資金重新分配到社區項目中，尤其是那些被深度剝離的社區，那些從未感受到擁有真正資源影響的社區。

警務改革更大的推動力不僅僅是砍警察預算，而是推動將這些資金重新分配到社區項目中，尤其是那些被深度剝離的社區，那些從未感受到擁有真正資源影響的社區。“黑人的命也是命”抗議運動的聯合創始人艾麗西亞·加扎說道，“我們需要加大教育與住房等領域的資金投入，以提升受警察過度執法與過度監管的民眾的生活質量。現在執法過度的問題已經直接影響到了民眾的生活質量。”另一位聯合創始人帕特里斯·卡洛斯（Patriss Cullors）則表示，對執法部門進行資金縮編“意味著我們正在降低執法部門擁有損害我們社區資源的能力”，“非裔社區已經嚴重投資不足。這些錢可以用于精神健康、家庭暴力和無家可歸者等社會服務”。MPD150在其網站上寫道：“通過將資金從警方轉移到實際滿足這些需求的服務上，我們將能夠到達一個人們不需要搶劫銀行的地方。”

警務改革任重道遠

有證據表明，警務改革可以減少犯罪。2017年的一份報告指出，2014年至2015年的數周時間里，紐約警察局有意撤回了“主動警務”，該期間的犯罪投訴減少了2100件。這項研究將主動警務定義為“系統性和積極地執行低級違規行為”，并在“預計會有犯罪”的地區加強警力。這正是砍警局預算支持者想要結束的行動。

選區位于明尼阿波利斯市的民主黨籍非裔眾議員伊爾汗·奧馬爾（Ilhan Omar）說，她希望明尼阿波利斯市警局解散后借鑒卡姆登市的經驗。8年前，在當時被稱為“全美最危險城市”的新澤西州卡姆登市，財政已無力承擔警察合同，增派巡邏人手。次年，警察局被撤銷，市政府與所屬縣政府簽訂合同，共享治安服務，重新建立起一支規模更大、并以巡邏為主的新治安隊伍，并對警察進行“沖突降級訓練”，配備隨身攝像儀。

效果很明顯。這個有七萬多人口的小城市謀殺事件從2012年的67起減少至2019年的25起。據當地警察部門的統計，2014年至今該市有關警察暴力執法的投訴量減少了95%。卡姆登市公職人員路易斯·卡佩里（Louis Cappelli）表示，在解散后重建的當地警察部門將警務定位為“面向社區”的活動。警察自入職起便需要挨家挨戶拜訪自己負責巡邏的社區，做自我介紹并向鄰里詢問警務需要改進之處。除此之外，警察培訓也會根據美國國防部武力政策指示強調致命武力是最后的選擇。這種“社區優先”的警務模式也將隊伍內部族裔多樣性作為優先事項。卡佩里認為，這樣的警務模式是當地犯罪率大幅下降的關鍵。

美國的警務改革也遭到多方質疑。洛杉磯警察保護聯盟（Los Angeles Police Protective League）是該市的警察工會，該聯盟表示，砍警局預算將是“讓我們的社區變得更加危險的最快方式”。工會的董事會在一份聲明中說：“砍掉警察局的預算意味著對911緊急電話的反應時間更長，呼吁支援的警察將不會得到回應，強奸、謀殺和襲擊的調查不會發生或將永不啟動，更不用說完成。”

美國部分輿論認為，特朗普簽署的行政令明里支持改革，暗里卻依然是警察強硬執法的支持者。

多位地方政府官員也反對削減警察預算， 首都華盛頓特區第8區的社區顧問委員特蘭瑟姆（Pauk Trantham）直言，第8區是華盛頓特區中貧困率與犯罪率居高不下的區域。華盛頓特區警察局長彼得·紐沙姆警告說：“鑒于社區中犯罪行為持續發生，假使因為預算被削減而有部分警察撤出的話，那這對居民來講是不公正的。如果你對一個警察機構的資金不足，它會影響到培訓，影響到招聘，影響到你培養優秀領導者的能力。”

聯邦政府層面，美國總統特朗普簽署了一項行政令，將呼吁建立一個認證體系，鼓勵警察部門采用最新的武力使用標準。雖然認證計劃的建立沒有強制性，但通過將聯邦撥款的分發與良好的警務聯系起來，進而激勵警察部門。警察部門還被要求建立一個“全國數據庫”，追蹤警察隊伍中的違規者，并在警察被調任至不同警察部門的情況下分享這些信息，對于有不良記錄的人免于雇用。該行政令的另一項內容是呼吁警察與社工配合開展針對非暴力性案件的工作。后者更有能力應對那些有藥物濫用問題或無家可歸者等。

美國《華爾街日報》評論稱，行政令似乎滿足了有關警察改革的部分要求，不過特朗普拒絕了許多抗議者呼吁的一項核心訴求—削減警察部門預算。該行政令也未能明確回應一些關鍵問題，譬如行政令中提到的武力使用標準和正當化，只不過是 “鼓勵”實行；然而針對民眾強烈要求廢止的一些暴力執法手段，例如鎖喉這一執法手段，行政令并沒有明令廢止，而是表示一般情況下不可用，但可以在“法律允許使用致命武力手段”的情況下使用。

美國部分輿論認為，特朗普簽署的行政令明里支持改革，暗里卻依然是警察強硬執法的支持者。美國全國廣播公司（ABC）稱，預計這一行政令不會像美國各地的許多抗議者所要求的那樣，推動禁止警察的某些行為，比如扼頸執法和無須敲門或事先知會的搜索，也不會對警察角色進行更廣泛的調整，更不會改變警察在工作時所受到的特殊法律保護。此外，據英國《每日郵報》報道，行政令文本中沒有體現出暴力執法牽涉的種族歧視問題，未出現“系統性種族主義”的字眼。

紐約市立大學約翰·杰伊學院犯罪學教授戴維·肯尼迪表示：美國民眾在過去幾周內表達的情緒和反抗行動是前所未有的，而他們對于美國執法部門的態度也發生了巨大轉變，但是，“人們覺得它可能會有一點點幫助，而現在僅提供一點幫助并不夠”。這說明，美國的警務改革依然任重而道遠，把公權力裝進籠子里無論在哪個國家都是一項艱巨的系統工程。