讓土地活起來

劉郝

中央深改委第十四次會議審議通過《深化農村宅基地制度改革試點方案》，要求深化農村宅基地制度改革，要積極探索落實宅基地集體所有權、保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權、適度放活宅基地和農民房屋使用權的具體路徑和辦法。

中國人民大學經濟學院院長劉守英教授表示，期待此輪土地制度改革像1998年那次推動了經濟高速增長和結構轉變發生一樣，對促進城鄉要素的流動、城鄉的平等、城市質量的提升和鄉村的振興起到根本性的推動作用。

劉守英一直是農村集體土地入市改革的積極推動者，他也曾擔任國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長。在劉守英看來，宅基地制度改革是整個土地改革中最迫切的問題，南風窗記者對他進行了專訪。

宅基地是農民立身之本

南風窗：宅基地問題近期備受關注。從歷史上看，宅基地制度是怎樣形成的？它有哪些基本前提？

劉守英：農民與土地的關系，實際上也是農民基本權利問題的一部分。相對來說，農民與承包地的關系，現在比較清晰。目前，問題最大、矛盾最突出的應該是宅基地問題。是否承認宅基地是農民的基本權利，會導致完全不同的問題解決路徑。

簡單來看，農村的土地分為承包地、農村建設用地和宅基地三類。這當中，因為集體化運動等歷史原因，農民對宅基地已經形成很堅固的產權觀念。早在合作化時期，耕牛、農具等生產資料就開始集體所有化，但是對宅基地的集體所有化一直比較晚。因為這是農民的生活資料，涉及根本的生活保障。

長期歷史傳統形成了農民的權利觀念。盡管宅基地不是私有土地，但在農民的觀念中，宅基地的權利是最穩定的，認知強度是最高的。在農民的意識里，宅基地是不會輕易變動的，一旦變動，這就是動了農民的立身之本。

一直以來，我們對宅基地的政策處置也都是非常謹慎的。承認農民對宅基地的這種天然觀念，這是作宅基地政策改革必須認識到的基本前提。

此外，宅基地和村社的聯系非常密切。村社本身是一個共同體。在鄉村，一個農戶并不是一個獨立的單位。尤其是，現在的宅基地所有權屬于村社，而沒有分配給農戶的村社集體用地，在將來也有可能變成宅基地。因此，針對宅基地或者村社的任何改革，都會牽涉到另一方。作制度設計時，不能就宅基地談宅基地，農戶和村莊的關系必須處理好。

同時，宅基地本身的權利結構很復雜。宅基地是由村集體無償分配給集體組織成員的，也就是說，只有村社成員才能無償取得。目前，宅基地不能通過交易獲得，也不能轉讓。同樣關鍵的是，因為耕地保護等原因，公權力對宅基地的干預很強，宅基地一直受到強烈的行政管制。

這些都是作進一步制度安排時必須要考慮的重要前提。

南風窗：談過歷史原因形成的種種前提后，你認為，在當下的中國村莊，人和土地的關系是怎樣的？

劉守英：整個鄉村不僅在變，而且是劇烈和復雜的結構性變動，大量農民“離土出村”。尤其是，現在出現了“農二代”乃至“農三代”，他們和村莊的關系非常疏離，在農村往往也沒有安置住宅。

人在變，人的代際關系在變，人、村莊和宅基地之間的關系也在變。一方面，農民的生活方式在城市化，農民進城，就在城里買房了，居住方式一改變，農村的住宅就得不到很好的修繕，變得凋敝破敗。另一方面，農村的生產方式也在變，勞動力的需求在下降，這就導致村莊和耕地的距離在客觀上就變遠了。

所以，村落的含義和功能在變化，連同原來的布局、結構和形態也在變化。相應地，宅基地的功能和配置方式自然也在變化。

那么，我們就要考慮，既然村落的聚落方式和公共服務方式都變了，宅基地還要保持過去那種“無償分配給集體成員”的分配方式嗎？農村的人在外流，宅基地和住宅出現閑置，如果依舊不允許宅基地可以交易的話，農村恐怕會更加僵化。

要注意的是，這些問題不是現在才有的。從上世紀90年代以來，行政村莊就開始發生劇烈變動，人與宅基地的矛盾也與日俱增，宅基地相關制度的無效性越來越明顯了。

行政力量要慎重介入

南風窗：在如此復雜和巨變的大環境中，應該怎樣進一步變革宅基地的相關制度？

劉守英：如何變革，這恰恰是政策的難點。問題的核心在于，怎樣在整個城鄉中國的變動中，找到合適的解決路徑。

現在有不少地方在“亂動”，比如宅基地私下買賣，農村很多人濫占耕地，建起超豪華的別墅，但又有很多農戶根本沒有宅基地來蓋房子。大量鄉村是土地浪費和空心狀態并存，鄉村聚落極其不景氣。

目前在變動中，我們面臨的最大政策問題是什么呢？就是在農民和土地都已經發生重大變化的情況下，盲目用行政力量去推動解決鄉村問題。如果用運動式的方法，簡單地規定要在多長時間內合并成多少個村子，這是肯定會出問題的。

原因就在于，一方面，宅基地和村莊的功能是客觀存在的，行政力量不能強制抹去宅基地和村莊的基本功能。另一方面，村莊之間的邊界是無法模糊的。比方說，各個村子都有獨特的族群與文化，土地的多少也不同，這些既有的制度性和非制度性的東西是不能被強制改造的。

在農民的意識里，宅基地是不會輕易變動的，一旦變動，這就是動了農民的立身之本。

總體來看，目前，“亂動”與“不動”并存。但是，不求變也不行。不求變，或者單單依靠行政力量介入其中，都會出現問題。在變動時，一定要非常非常小心謹慎。

南風窗：目前在鄉村治理中，有一些地方政府為了解決宅基地閑置問題，推進合村并居運動，引起農民的強烈不滿。你認為，主要問題出在那里？

劉守英：錯誤的根源就是對問題復雜性的認知不夠。這場運動，威脅到了農民“住”的權利。衣食住行，這是農村生活最根本的權利，農民當然會不滿意。

還要看到，這樣強制性的合并忽略了村莊本身的文化傳統，忽略了村莊之間的差異性，本質上是用行政的力量來代替基于傳統的配置力量。這是在用“鄉村振興”的名義來推動鄉村歸并。但實際上，鄉村振興并不是一個簡單的政策，它涉及經濟社會的方方面面。要注意，政策的制定和施行不能過于簡單，不能讓鄉村振興跑偏了。

南風窗：在接下來的鄉村振興過程中，具體到宅基地制度，它面臨著怎樣的新情況？

劉守英：剛剛講過，現在的宅基地是由村集體無償分配給村集體成員使用的。目前的制度不允許宅基地存在“產權”的功能。作為生活資料，宅基地可以私有，農民有在上面蓋房子的權利，但宅基地并不能成為一種財產權。

但是現在出現了怎樣的新變化呢？第一，大量傳統鄉村的農民開始外流，但人進城了，宅基地不能交易，這塊地就被閑置甚至荒廢了。第二，在我國沿海發達地區，早就出現私下的宅基地交易活動，盡管它是不合法的。

在快速城市化進程中，城市土地越來越稀缺，地方政府也有更強的動力來獲取城市土地指標。因此，合村并居的真正動機并不是為了農村發展，而是為了城市發展，這就更加劇了城市對農村的破壞。

土地活才能城鄉融。在我看來，城鄉融合的理念要改進，具體到宅基地，也不能再被單一地視為生活資料，而是要被賦予財產的功能。

土地活才能城鄉融

南風窗：城鄉融合是你非常關注的問題。在城市化進程中，中國的鄉村發展情況如何？

劉守英：中國的城市化進程非?？?，但是鄉村問題沒有實現聯動解決。我們首先要考慮的就是，在整個的高速城市化進程中，如何應對普遍的鄉村衰??？鄉村的衰敗是不可能隨著城鄉中國城市化而得到自然解決的，還是應回到城鄉融合的路上來。

首先，我們要充分認識到，快速城市化之后，必須要對鄉村進行扶持。因為在目前，中國的農業用地占比和鄉村就業人口占比，兩者比例嚴重不對稱。這就說明，鄉村的生產要素重組很不合理。整個鄉村的經濟活動在快速失去競爭力，鄉村的生機快速流失。

其次，鄉村的經濟活動越來越單一。歷史上，我國鄉村的經濟活動是非常豐富的，農民可以搞農業、工業甚至是服務業。正是因為傳統農村經濟活動的復雜性，中國農業文明和鄉村社會才得以不斷延續。但現在，高速城市化之后，農村的經濟活動基本上只圍繞著單一的糧食生產來展開。這就導致，鄉村更加缺乏活力，農民在鄉村更難找到出路，只得進城。

最后，政策對進城農民缺乏保障。農民進城之后，落不下來，依舊只能回到鄉村尋找歸屬。但是，農民回去卻發現，村莊已經變了，自己和村莊的關系也變了。實質就是說，城鄉關系沒有被妥當地統籌起來。

鄉村振興中最忌諱的就是靠單一的行政力量推進各種運動。這會導致很大程度的混亂。

南風窗：也就是說，鄉村不能消失，反而要積極地謀求和推動它的發展。

劉守英：對。鄉村問題，不是簡單的消失或者衰退的問題。高速的城市化進程中，城市有發展機會，鄉村也要有發展機會。那么，從農村進入城市的人，要在城市能落得下來。他的居住權、就業權、子女受教育權等一系列基本權利，都應該受到保障。否則，這就演變成城市里的社會問題。而鄉村的發展機會也應調整，使得農村的經濟活動更加復雜化，產業更加多樣化。鄉村中，人、地、村三者的關系在不斷變化，那么就要求生產要素實現重組。更關鍵的是，鄉村的生產要素要更加活躍，允許有資本的企業家進入鄉村，只有這樣，鄉村的整體才能真正活躍起來。

南風窗：未來鄉村的發展中，如何激活生產要素？相關政策的制定和施行，應該注意哪些問題？

劉守英：我認為，宅基地這個生產要素要變革，一定要變成一個可交易的財產權利。宅基地的權利要對外開放。甚至整個鄉村都要把原有的封閉性打破，讓資金、人才等新的生產要素進來，并且把所有的生產要素都活躍起來，讓鄉村內部產生流動性和向上發展的機會。

鄉村振興中最忌諱的就是靠單一的行政力量推進各種運動。這會導致很大程度的混亂。

未來的鄉村依然是有各種功能的。比如，鄉村是一種生活方式，它不僅是“農一代”落葉歸根的地方，也是現在的“農二代”“農三代”偶爾要回來寄托鄉愁的地方。因此，在我看來，未來的鄉村肯定不能再是以農業環境為主的單一村落，它應該轉向一種適度聚居的、滿足各類新需求的新村落。

但是，這個過程一定是一個慢變的、漸進的過程。這就要求我們，一定是根據發展出現的新需求來對鄉村進行功能定位，進而進行制度設計，而不能簡單地作一些行政規定?？傊?，村莊必須開放，讓新的生產要素涌進來，而且要最終能夠落地生根。如果不開放，人們就不可能繼續留在村莊。

必須強調的是，無論是落后地區的鄉村還是發達地區的鄉村，宅基地都應當變成一個財產權，也就是一個可以交易的權利。宅基地制度，是為整個村莊的形態變化和功能演變提供基本制度安排的。如果宅基地不可交易，鄉村就“活”不起來。