海南自貿港銀行業金融消費者權益保護研究

摘 ? 要：銀行業金融消費者是金融市場的重要參與者，也是銀行業持續健康發展的重要推動力量，保護銀行業金融消費者權益對于防范和化解金融風險、提升銀行業金融消費者信心以及維護金融安全與穩定等方面具有重要意義。本文對當前海南銀行業金融消費者權益保護現狀及存在的問題和挑戰進行調研分析，借鑒美國、英國、新加坡、中國香港等國家和地區金融消費者權益保護相關制度機制和具體實踐，對海南建設自貿港背景下銀行業金融消費者權益保護工作提出可行性建議。

關鍵詞：自貿港;金融消費者;權益保護

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2020.06.010

中圖分類號：F830.1 ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ?文章編號：1003-9031（2020）06-0062-07

一、當前海南銀行業金融消費者權益保護現狀及面臨的問題

（一）海南銀行業金融消費者權益保護現狀

國務院辦公廳于2015年印發《關于加強金融消費者權益保護工作的指導意見》，明確了金融消費者權益保護工作的指導思想、工作要求、相關管理機制以及金融消費者的八項基本權利。中國人民銀行也發布實施《金融消費者權益保護實施辦法》，從制度層面要求金融機構建立健全包括金融產品和服務信息披露機制等在內的內控制度，加強金融消費者權益保護工作的事前協調、事中管控和事后監督全流程管理。

近年來，海南省主要銀行業金融機為有效落實監管部門要求，持續推進金融消費者權益保護各項工作，已初步建立金融消費者權益保護工作機制，具體表現在：一是初步建立金融消費者權益保護各項內控制度;二是成立消費者權益保護工作委員會，并指定高管層負責指導工作;三是成立消費者權益保護專職部門或指定工作部門，并配備專業人員履職;四是加強其銷售專區的錄音錄像管理，以規范營業場所銷售行為;五是多數時候能夠妥善處理金融消費投訴糾紛，轄內二次投訴、負面輿情、訴訟或仲裁等消費者權益糾紛事件的數量和影響程度維持在較低水平;六是宣傳教育覆蓋面較廣，金融知識宣傳普及形式多樣化，金融知識普及教育基地建設取得重要進展，推進金融知識納入國民教育體系取得了初步成效;七是能夠做到誠信經營、公平交易，較好地履行金融消費者權益保護義務;八是能夠積極主動配合監管部門金融消費者權益保護相關工作。

（二）海南省銀行業金融消費者權益保護所面臨的問題

1.銀行業金融消費者權益保護法律制度不夠健全

我國現有的消費者權益保護法律體系以《消費者權益保護法》《廣告法》《反壟斷法》等基本法律為核心，并未直接滲透到金融領域，缺乏針對性。同時，我國現行法律法規體系中沒有明確“金融消費者”的內涵和外延，概念上還存在爭議和不同認識。在監管層面，中國人民銀行和銀保監會在其內部都已成立專門的金融消費者保護機構，但其行使監管職權僅限于行政監督檢查，缺乏強力的執行措施和保障。另外，我國現有的金融消費者權益保護法律機制難以適應海南自貿港金融創新帶來的挑戰，難以滿足海南建設自貿港建設的需要。

2.金融消費者在金融市場上處于明顯的弱勢地位

在金融市場上，消費者與經營者實質上的不平等尤為明顯。一是金融消費者的弱勢地位突出表現在信息不對稱上。在金融交易中，格式合同以及格式條款大量存在，金融消費者專業知識相對較缺乏，在交易中往往也未充分閱讀和認知格式合同條款，在交易中處于不利地位。二是在金融交易中，交易標的往往具有無形性，沒有可以實際觸摸和感知的實物標的，消費者對金融產品或服務的質量、風險等識別比較困難。三是在金融交易中，金融機構與金融消費者之間存在信息不對稱，在糾紛解決中增加了消費者舉證和維權的難度。

3.海南自貿港銀行業金融消費者主體呈多元化和國際化趨勢

海南建設自貿港以來，“一帶一路”沿線國家和地區人員來海南就業創業、求學、旅游等逐漸增加。自2018年5月1日起，公安部和國家移民管理局決定在海南實施59國人員入境旅游免簽政策，以鼓勵更多的外國人赴海南旅游。同時，作為自貿港建設的重要內容，海南通過建設國際旅游消費中心，也加快形成更加開放的新格局。此外，海南實施“百萬人才進海南”行動計劃以及海南獨特的氣候特征所帶來的“候鳥族”，都使得海南銀行業潛在的金融消費主體呈多元化和國際化趨勢。面對日益復雜、國際化的金融消費主體，無疑對銀行業金融消費者權益保護工作帶來新的挑戰。

二、國外金融消費者權益保護制度

2008年起源于美國“次貸”危機的全球性金融危機中，金融消費者深受其害。為了應對金融危機帶來的影響，各國開始重視金融消費者的權益保護，將其作為金融改革的重要內容之一不斷加強監管。比較分析全球主要國家和地區金融消費者權益保護的立法設計、監管方式與實務做法，對于海南自貿港建設背景下的銀行業金融消費者權益保護工作具有一定的啟示和借鑒作用。

（一）金融消費者權益保護模式之比較

1.美國獨立的專門機構保護模式

2010年，為了應對金融危機的影響，美國政府出臺《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》。根據該法設立獨立的金融消費者保護機關——消費者金融保護局，該局享有廣泛的規則制定權、監管權以及執法權。美國將權力集中在金融消費者保護局，通過該局獨立性高、專業能力強等特點使其切實發揮金融保護的功能，維護金融消費者合法權益，同時也促進金融市場的穩健發展。

2.英國“雙峰”監管模式

英國在20世紀末就成立了統一行使金融監管權的金融服務管理局（FSA），將金融領域包括金融消費者權益保護的監管權力集中到FSA。次貸危機后，英國政府對金融服務監管體系進行大刀闊斧的改革，FSA停止運作，取而代之的是央行和金融行為監管局（FCA），逐漸形成新的“雙峰”監管模式。央行負責宏觀調控職能和微觀審慎性監管，而金融行為監管局（FCA）的主要目標是監管金融機構的金融行為，保護金融市場和金融消費者的權益。FCA在監管上比FSA更為主動和強硬，對風險容忍度更低，且更加傾向于采取預防性手段而非彌補性手段。如在金融消費者權益保護上，FCA可以對金融機構的金融行為提前介入分析，評估該機構金融消費者保護的狀況，對可能侵害金融消費者權益的風險因素在產生消極后果之前進行提前干預，從消費者保護的角度研究和揭示風險并采取針對性措施。

3.新加坡的混業金融監管模式

新加坡在次貸危機后進行了金融監管改革，將原分屬于財政部、銀行監督委員會、保險監督委員會、證券監督委員會以及貨幣局的金融監管職責都集中于金融監管局（MAS），構建混業監管模式。MAS兼有中央銀行職能和金融監管職能，主要目標是促進經濟持續增長、預防通貨膨脹、促進金融服務部門穩健發展。MAS在其監管目標和原則中都將金融消費者權益保護擺在重要位置，其監管重點在于加強金融消費者教育和督促金融機構履行信息披露義務，以充分保障金融消費者的知情權。此外，MAS還積極推動建立公平、高效和成本低廉的非訴爭議解決機制，以維護金融消費者的合法權益。

4.中國香港特區政府監管與行業自律相結合的模式

中國香港特區行業自律組織的意見在其金融監管體系中被廣泛采用，行業自律組織的協調功能在市場自由發展與政府市場規制中得以充分發揮。香港特區銀行公會和存款公司公會兩大自律組織聯合制定《銀行營運守則》，作為香港特區自律組織維護消費者權益的主要依據。香港特區銀行公會、存款公司公會及香港金融管理局還一同組建了“銀行營運守則委員會”，就《銀行營運守則》的適用性提供輔助及指導，同時根據市場發展的需要及時修訂該守則。在金融監管中，香港特區政府承擔著管理者角色，而行業自律協會則在內部風險防控方面發揮作用，在雙重監管模式中兩者優勢互補，各盡其職，不僅能實現對金融行業的有效監管，還能較好地發揮行業和市場積極性，激發市場活力。

（二）金融消費多元化糾紛解決機制之比較

1.美國金融消費糾紛非訴解決機制

美國金融管理機構解決金融糾紛往往通過受理投訴的方式對雙方進行調解，或以裁決的方式對金融機構的不當行為予以處罰，從而達到保護金融消費者的目的。仲裁是美國解決金融消費糾紛的重要形式之一，美國金融業監管局下設的金融行業監管局糾紛解決中心是全美最大的金融糾紛仲裁及調解機構，是會員制的非營利性公司，其會根據調解和仲裁的程度，向雙方當事人收取一定費用以維持日常運營。

2.香港金融消費者投訴制度及金融消費糾紛調解機制

香港金融監管局制定《處理投訴程序》，以建議的形式為解決金融消費者投訴提供一般原則、相關政策、流程等指引，雖不具有法定性，但具有重要的指導意義。2011年8月，香港金融管理局又制定《投訴銀行產品或服務須知》，明確香港金融管理局在金融消費者投訴中的職責及有關處理程序。近年來，香港特區政府又成立香港金融糾紛調解中心，以“先調解，后仲裁”的方式，即若金融消費糾紛未能通過調解方式達成和解，申請人可以選擇通過仲裁方式解決，充分體現獨立、公平、專業、高效的特點。

3.英國金融督察機制

英國在金融消費糾紛的解決和救濟方面建立了金融督察機制（Financial Ombudsman Service，簡稱FOS），受到金融消費者和經營者的認可。FOS在解決金融糾紛時先將糾紛提交給金融機構內部投訴處理部門，FOS的客戶服務部通過評估決定是否接受投訴并進入調查階段，簡單的糾紛客戶服務部可自行處理，否則將案件移交給審裁員解決。審裁員首先對糾紛進行調解，調解不成則作出臨時性評估。若該臨時性評估得到雙方的一致性同意，則案件終結;若一方存疑或否定，可主張復核并作出最終裁定。金融消費者有權決定是否認可最終裁定，若其認可則最終裁定對金融消費者和金融機構雙方均產生約束力，否則可將該案提交法院審理。

通過對美國、英國、中國香港特區的非訴訟糾紛解決機制（Alternative Dispute Resolution，簡稱ADR）的梳理，可以看出金融ADR相比傳統的訴訟救濟具有的高效性、低成本和靈活性等特點，在程序設計上體現了對金融消費者的傾斜保護，制度設計多元化，且不約而同體現了意思自治原則和靈活性。一方面金融消費者對糾紛解決機制擁有充分的自主選擇權，體現了高度靈活的特點;另一方面，在糾紛解決機制中往往都是環環緊扣的，在對前項選擇所產生的解決結果不滿意的情況下可以尋求其他救濟方式。

三、完善海南自貿港銀行業金融消費者權益保護的建議

（一）探索制定自貿港金融消費者權益保護法規體系

完善的法律制度體系是金融消費者權益保護的重要前提和基礎。海南可以借助全國人民代表大會授予的地方立法權，結合自貿港建設的具體情況和實際需要，在遵循國家有關法律法規的原則下探索制定自貿港特色的金融消費者權益保護法規，細化金融消費者權利、經營者義務、國家保護、消費者組織、爭議解決、法律責任等相關方面的規定。在立法原則方面，應體現利益平衡原則，通過合理的制度設計來協調金融服務和消費之間的各種利益沖突，同時應對金融消費者實行一定的傾斜性保護，以適當矯正金融消費者在金融交易中的弱勢地位。在立法內容方面，建議明確界定“金融消費者”的含義，對金融消費者八項基本權利的范圍、內涵等方面做出細化規定，要結合金融行業的特點細化金融機構的義務，如信息披露、保障消費者人身財產安全、金融產品和服務的宣傳、銷售金融產品的適當性義務等。在金融消費者權益保護機制方面，應建立政府部門、金融監管單位、司法機關等國家保護機制，明確各自職權分工和工作規則，同時支持設立地方金融消費者權益保護組織，充分保障和發揮其在金融消費者保護方面參與立法、宣傳咨詢、標準制定、社會監督、糾紛解決等方面的作用。

（二）加快構建多元化金融消費糾紛解決機制

一是探索建立自貿港金融消費糾紛特別訴訟制度。借鑒國內外先進的司法理念和審判經驗，建立海南自貿港金融法庭，全面提升金融糾紛案件的審判能力。為適應自貿港金融消費主體和交易多元化、國際化趨勢，海南自貿港應選拔和培養一支精通國內外法律、熟悉國際金融規則和慣例、具有豐富審判經驗和較強審判能力的專家型、復合型法官隊伍，滿足自貿港金融案件審判專業化要求。同時，海南自貿港可探索建立金融消費糾紛公益訴訟制度，在制度安排上可賦予金融監管機構、檢察機關以及金融消費權益保護協會原告資格，對于區內金融機構提供的金融產品或服務侵害不特定金融消費者合法權益的行為向人民法院提起公益訴訟。

二是加快構建海南自貿港金融消費糾紛調解中心。海南可依托海南省自貿港金融消費權益保護協會，建立金融消費糾紛調解中心，組建一支高素質和國際化的金融消費糾紛調解員隊伍。同時，與人民法院建立訴調對接機制，調解結果對雙方均具有約束力，一方不遵守的可提交人民法院強制執行;調解不成功的則對接移交金融法庭進行審判。

三是充分發揮仲裁機關快速解決金融消費糾紛的作用。仲裁在多元化糾紛解決機制中占有重要地位，是一種效率高、保密性強和專業程度高的準司法活動。海南可借鑒上海自貿區金融仲裁院的經驗，充分發揮仲裁機關在快速解決金融消費糾紛的作用，仲裁程序啟動的前提是雙方需約定仲裁協議或者仲裁條款，所以還需在雙方之間引導仲裁合意。對此問題在制度設計上可以借鑒勞動爭議糾紛案件的處理模式，即將仲裁程序作為訴訟的前置程序。鑒于我國司法服務供給能力有限，為盡量節省司法資源，可盡量借助仲裁程序來化解金融消費糾紛，應將司法上的公力救濟途徑作為權利救濟的最后一道屏障。

（三）加快構建政府監管和行業自律相結合的金融消費者權益保護機制

我國目前對金融行業實行分業監管模式，存在監管權責不明確、監管重復交叉以及監管過度、監管真空等問題。海南自貿港可建立金融監管機構協同聯動工作機制，通過定期聯席會議制度等方式加強監管協調，有效整合人民銀行、銀保監部門、地方金融監管部門以及工商行政、市場監督管理等部門的監管資源，實現金融消費者權益保護工作的規劃、指導、組織、推動、檢查、監測等各項工作協同聯動和信息共享，提高監管協調的有效性。同時，要加強銀行業自律行為，可通過海南自貿港金融消費權益保護協會、海南省銀行業協會等制定金融消費者權益保護行業自律準則、公約，并監督嚴格執行，充分發揮銀行業自律約束機制的作用。同時，要將其他金融中介服務提供者如會計、審計、法律、信用評級、資產評估等相關機構的行業自律管理納入金融消費者權益保護范疇，加強行業監管及行業自律建設，共同構建良好的金融消費環境。

（四）大力推進銀行業金融消費者權益保護

銀行要切實落實金融消費者權益保護主體責任，讓自身得到健康、平穩、快速與可持續發展。首先，要將金融消費者權益保護納入公司治理、企業文化建設和經營發展戰略中進行統籌規劃，進一步完善金融消費者權益保護工作機制和相關制度措施，建立長效機制。其次，要將消費者權益保護理念融入產品與服務管理的事前審查、事中監測和事后監督環節的“全流程”管理。各銀行金融機構要將消費者權益保護內容的審查納入產品和服務設計過程中，避免存在不平等格式條款、損害消費者知情權、自主選擇權等情形發生。要定期開展消費者權益保護內部考評、內部審計，考核指標要覆蓋到消費者權益保護工作的各個方面。要加強產品銷售專區和錄音錄像管理，持續規范銷售行為。第三，要嚴格落實客戶信息保護法律法規。要針對貿易金融國際化和互聯網金融快速發展環境下客戶信息保護要求，強化銀行信息安全內控制度，將客戶信息保護列入日常合規文化宣傳教育的范疇，嚴防個人客戶信息批量泄露風險。要加強客戶信息保護的國際協作，借鑒國際上成熟、完善的客戶信息保護制度，制定具有自貿港特色的制度辦法，嚴格規范銀行業金融機構對客戶敏感信息收集、加工、處理、使用、披露等各個環節的管理。第四，要不斷提高銀行內部對消費者投訴處理的效率和效果。各銀行金融機構應積極主動加強消費者投訴管理渠道的構建和完善，暢通客戶咨詢投訴流程，快速處理消費者訴求問題，對侵害消費者權益的行為通過和解、調解、小額補償等辦法及時予以化解。同時建立客戶投訴跟蹤分析監測機制，從業務制度、操作流程、合同文本、管理方式等方面加強源頭治理改進，杜絕銀行產品和服務存在的風險隱患。第五，要進一步加強特殊消費者群體配套金融服務。各銀行金融機構要進一步建立健全特殊消費群體金融服務規章制度，完善相關服務設施，將保障各類消費者公平權列為金融消費者保護的重要內容。

（五）積極開展金融知識普及教育工作

銀行應合理整合和規劃人民銀行、銀保監局、銀行業協會等金融知識普及教育資源，與地方金融監管局、教育、文化、廣電、新聞出版等部門形成合力，豐富宣教內容和主題，有計劃有步驟地開展金融知識普及宣教活動，提高金融知識宣教的針對性、有效性。要加快推動金融知識普及納入國民教育計劃，建立和完善金融知識普及教育師資庫、教材庫、案例庫，在全省大學院校、中小學校有序構建涵蓋素質教育、專業教育和職業教育在內的完善的金融教育體系，合理確定目標、重點和措施，實現長、中、短期目標相配套，各項措施相互補充、相互推動、共促落實的良好格局。要加快在全省各市縣建立一批金融知識普及教育基地，實現學校、社區、企業、部隊等不同類型單位全覆蓋，依托金融知識普及教育基地開展多層次常態化宣教活動，提高全省人民群眾的整體金融素養。要不斷豐富金融知識宣教方式和內涵，改變較為單一的金融知識宣講、發放宣傳折頁等宣教方式，針對不同區域、不同年齡、不同層次的金融消費者采取知識講解、問卷調查、咨詢答疑等方式，滿足不同金融消費群體對金融知識的個性化需求。此外，要在全省建立全民金融知識素養提升規劃和定期評估機制，有目標、有組織、有計劃、有重點地開展金融知識掃盲活動，并根據各市縣的特點設置不同的評價指標，力爭三至五年時間使社會公眾金融素養提升到一個新層次。

（責任編輯：王艷）

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