基于內涵建設的高職院校創新發展政策邏輯研究

李鑫

摘要：“雙高計劃”政策是高職院校創新發展政策的延伸和拓展，具有遞進性、導向性、統一性內涵特征。與示范校建設政策相比，高水平高職院校建設政策的價值意蘊、目標取向、動力機制、培養路徑呈現出從工具優先到基于本體價值的融通、從聚焦本土化方向走向增強國際化方向、從政府主導供給走向多元主體共生共存、從校企合作的扁平化到產教融合的立體化轉變。究其原因，影響政策變遷的多維路徑包括政府主導引起的內部震蕩、經濟發展導致的供需矛盾、社會訴求推動的外部影響、院校主體激發的政策學習。

關鍵詞：高職院校;內涵建設;創新發展;政策邏輯

中圖分類號：G717 ? ?文獻標識碼：A ? ?文章編號：1672-5727（2020）07-0041-06

2019年4月，教育部、財政部發布《關于實施中國特色高水平高職學校和專業建設計劃的意見》（以下簡稱“雙高計劃”），提出到2022年建設50所高水平高等職業學校和150個骨干專業（群），標志著職業教育高水平發展戰略正式拉開序幕，這不僅是高職院校內涵建設之需，更是高職院校創新發展之路。這也充分表明，政策本身蘊含著極大的指導價值和實踐意義，其發展也是動態的。對從示范校建設到高水平高職院校建設政策的發展脈絡與演進邏輯進行梳理，窺探出政策變遷的遞進性、導向性、統一性等內在邏輯，理性認識政策變遷的價值意蘊、目標取向、動力機制、培養路徑等基調及其成因，如此方能認準目標，突破高水平高職院校內涵建設的瓶頸，使“雙高計劃”成為中國高職教育的新里程碑。

一、基于內涵建設的高職院校創新發展政策變遷的邏輯起點

自示范校建設到優質校建設， 再到高水平院校建設， 理清高職院校內涵建設的興起與存續，一方面，需從高職院校創新發展能力的深化與提升的宏觀背景把握教育政策變遷的內涵邏輯，即遞進性、導向性、統一性內涵要義;另一方面，可從理論維度與實踐參照的復合視角探析院校個性與特色的積淀、培育與生成，規模與質量的控制、協調與統籌，中央與地方的適應、權變與順勢而為的特定行動邏輯。

（一）遞進性：個性與特色的積淀、培育與生成

從示范到高水平，伴隨著相關政策的改革與引導，基于內涵建設的高職院校呈現出個性與特色不斷積淀、培育與生成的鮮明的遞進性改革特征。追根溯源，《國務院關于大力發展職業教育的決定》第十五條提出，加強示范性職業院校建設，即實施職業院校示范性建設計劃，在整合資源、深化改革、創新機制的基礎上，重點建設高水平的培養高素質技能型人才的1 000所示范性中等職業學校和100所示范性高等職業院校。在此基礎上，教育部、財政部在《教育部、財政部關于實施國家示范性高等職業院校建設計劃，加快高等職業教育改革與發展的意見》（以下簡稱《意見》）中明確指出，大力提升示范院校的服務能力，推進高職教育教學改革，通過其在創新體制和機制中的示范引領，帶動全國職業院校辦出特色、提高水平?？梢哉f，以特色積淀為主旨的高職院校內涵建設肇始于示范院校建設時期，為整個高職教育的創新發展奠定了基礎。在這一過程中，我國高職教育呈現出“百舸爭流、千帆競發”之勢。在示范校建設驗收結束后， 人們翹首以盼更高層次的建設項目，并引發了骨干校、特色校等廣泛的討論與探索。為此， 教育部頒布《高等職業教育創新發展行動計劃（2015—2018年）》（以下簡稱《行動計劃》），重點解決地方建設中辦學體制機制創新、人才培養質量、專業教學改革等實質性問題，而辦學定位準確、專業特色鮮明仍是內涵建設的基石。在此背景下，“雙高計劃”政策更加強調辦學特色凝練與優勢彰顯，認為特色鮮明是高水平高職院校建設的集中體現， 是辦學理念明確、辦學定位精準、科學有效管理的顯性成果， 是區別于其他高等教育形式和類型的顯著特征[1]。由此可見， 自下而上、由內而外的特色積淀、培育和生成總是相伴并貫穿于高職教育政策變遷的始終，而這一樸素的行動邏輯正是教育政策遞進性內涵邏輯的外在表征。

（二）導向性：規模與質量的控制、協調與統籌

任何現實的教育的理想形態， 都應該是實現其終極目的的一個暫時性、階段性環節，職業教育也是如此[2]。由積極探索、規范辦學到大力發展、加快發展再到創新發展，由示范引領到優質建設再到逐步邁向高水平建設，階段性、遞進性改革的背后反映出國家導向性的政策支撐對高等職業教育創新發展所起到的關鍵性作用。換言之，職業教育政策既是實現高等職業教育最終目標的重要支持力量，其中也含有政府對職業教育事業發展所進行的導向性價值選擇——對高等職業教育規模與質量的控制、協調與統籌。有學者認為，高等教育政策的價值選擇本質上是一個包括目標選擇、手段選擇和結果選擇的過程[3]。就政策目標而言，特定歷史時期的示范校、優質校建設遵循職業教育非均衡發展戰略，契合當時現實，相應的政策更側重于喚起人們對高職院校類型、層次、屬性、定位的認識，通過局部創新的思路促進高職院校定型，從而帶動職業教育整體發展。與此同時，“雙高計劃”也延續了示范校、優質校重點建設政策——中國特色、世界水平，其建設任務也更加明確，可以概括為：高水平專業集群、高水平產教融合、高水平人才隊伍等，仍然秉持了對職業教育發展效率的訴求與意圖。就政策手段而言，以質量保障為重心的“政治精英提出——主管部門設計——地方執行貫徹”的政策執行模式仍然為主要路徑。就政策結果而言，從強化基礎的重點支持，到重視質量的示范引領，再到強調特色的高水平建設，層次遞進，波浪式前行。政策變遷的動向由模糊到清晰：高等職業教育的可持續發展戰略必定蘊含規模與質量并行這一雙重行動邏輯，由此可以總結出源于規模與質量雙重行動邏輯的應然路徑。在當下職業教育實踐中，政策導向性價值選擇既可以在規模發展的視域下找到非均衡建設的共識，也可以在提質增效的體系中找出重點建設的理由。

（三）統一性：中央與地方的適應、權變與順勢而為

現行體制下，縱向維度的政府主導、政策驅動作為引領職業教育發展的重要藍圖，是否會因為橫向政策協同的缺失阻斷政策之間的關聯性與統一性，導致難以對高職教育領域各方位、全要素的政策實施進行全局統籌規劃，從而或多或少遲滯了國家教育改革及相應政策變遷的步伐，答案當然是肯定的。囿于此，橫向維度的各類教育政策的適度銜接與融通則會被忽視，其中以中央與地方之間的政策適應、關聯與協同最為突出。薩卡洛普洛斯（George Psacharopoulous）認為改革失敗的原因在于：預期的政策沒有被執行，以及政策是建立在“美好的愿望”而不是“研究證實了的因果關系”的基礎上[4]。但事實上，無論如何努力，一項特定政策的實施不可避免地會遭遇阻力，政策失靈或失真原本就是改革的一部分[5]。在政策的驅動下，高等職業教育的改革實踐具有自身的偶然性，片面地或過分地質疑政策的效用是有局限性的。理性審視下的職業教育政策積極穩妥變遷是“在保證國家制度架構‘基本面穩固的同時，為相關制度的自我更新和改革因素的創造性生長提供可能空間”[6]。概言之，就是在政策目標與地區發展訴求之前構建一座持續統一的橋梁，在維護中央權威地位及保持政令通達的同時，切實激發地方政府公共服務的活力。比如，示范校建設政策則強調樹立“中央引導——地方配套——行業融合——院校實施”的空間思維，明確政府與地方的權力邊界，提升整體制度效能;優質校建設尤其注重發揮省、市地方政府對區域高職教育發展的統籌作用。另外，《中國特色高水平高職學校和專業建設計劃項目遴選管理辦法（試行）》明確指出，遴選出的高水平高職院校需專業群定位準確，對接國家和區域主導產業、支柱產業和戰略性新興產業重點領域。時至今日，我們強調各地均衡發力的職業教育政策變遷仍未脫離政府強制約束的窠臼，但在政策“接力”的過程中，中央與地方的政策效果并非“零敲碎打”式的被動沿襲，而應是相互滲透、持續統一的適應、權變與順勢而為。

二、基于內涵建設的高職院校創新發展政策變遷的基調

高職院校創新發展政策的發展與演變本質上是一個互動、創新、循環、調試的復雜過程，是特定社會背景與職業教育需求共同促成的結果。教育部在“雙高計劃”中已經明確表達了高水平高職院校建設面對新要求既不能違反政府政策也不能亦步亦趨，而應有所選擇。藉此，要進一步以縱橫交錯、經緯交織的方式分析高職院校創新發展政策變遷的邏輯，構建以價值意蘊、目標取向、動力機制、培養路徑為主要基調的研究維度與框架，是探究高職院校政策變遷的必要之舉。

（一）價值意蘊：從工具優先到基于本體價值的融通

基于內涵建設的高職院校創新發展政策變遷所涉及的不是政策本身的變革，而是政策變遷過程中對于高職教育未來發展的價值確認與價值判斷，但它可能比政策本身更具重要性。對教育政策價值的追問與審議，有助于豐富和深化對高職院校內涵建設的認識和思考，并在創新發展的實踐上少一些任性與輕慢，多一些道義與理性。根據馬克斯·韋伯（Max Weber）社會學方法論的觀點，人類的理性可以區分為價值理性和工具理性，或實體理性與形式理性[7]。高職教育政策的價值實際上是實質價值與形式價值的統一，體現為政策目的性價值與政策手段性價值的判斷與辨析。所謂高職教育政策的目的性價值，是指基于內涵建設的高職院校創新發展政策要達到什么總目的，即教育政策的“實質價值”。從我國高等職業教育創新發展的經驗來看，在內涵發展理念引領下的政策實質價值經歷了以工具價值為導向到以本體性價值為導向的轉變，穿插其中的是強調“物”的建設到關注“人”發展的價值轉向。這一變化趨勢在《雙高計劃》政策中得到了直接的反映?！峨p高計劃》提出“落實立德樹人根本任務，將社會主義核心價值觀教育貫穿技術技能人才培養全過程”，“培育和傳承工匠精神，引導學生養成嚴謹專注、敬業專業、精益求精和追求卓越的品質”。這正是職業教育政策對提升本體價值導向的旨歸之一。由是觀之，創新發展的高職教育的實質價值，不僅停留在適應社會經濟發展之顯性需求，更在微觀上表現為對人的素質、能力、個性的全面優化與發展的潛在命題。

所謂高職教育政策的工具性價值是指基于內涵建設的高職院校創新發展政策要達到預期目的所借助的工具與手段。從工具性價值角度也可窺見國家政策對本體價值的持續堅守。《高等職業教育創新發展行動計劃（2015—2018年）》強調通過項目的劃分將政策逐層落實，在不同類型的高職院校依據特定的步驟完成預期項目的過程中，不斷滿足大眾對“有學上”與“上好學”的需求與期待，由此勾勒出國家政策融“工具價值”與“本體價值”為一體的邏輯框架;2014年，《財政部、教育部關于建立完善以改革和績效為導向的生均撥款制度加快發展現代高等職業教育的意見》更是從財政政策上支持了這種轉變。這意味著，以項目分解為操作步驟、以經費資助為主要操作手段，發揮本體價值對工具價值的外溢效應，仍然是高職院校創新發展政策變遷的題中應有之義。

（二）目標取向：從聚焦本土化方向走向增強國際化方向

高職教育國際化是在經濟全球化的大背景下各個主權國家在高級技術應用性教育方面相互交流、相互借鑒的過程 [8]。由鼓勵學校提升國際化辦學理念、創新國際化人才培養模式的政策引領，到各高職院校秉承“國際化、差異化、本土化”發展理念的政策實踐，其演變邏輯的背后也可透視出高職教育創新發展已然邁入國際化目標取向新時期。雖然在高職教育國際化發展的初期，大部分高職院校急于提高院校發展水平、改革發展理念，無暇顧及國際化發展議題，由此形成國際化發展的實踐變異。但隨著“一帶一路”、《中國制造2025》等倡議的提出，先進的教育資源與教育理念不斷引入國內，通過示范校、優質校建設時期的消化吸收與再度創新，中國高職教育積累了豐富的經驗，具有中國特色的職業教育發展模式與路徑不斷涌現。時至今日，以高職教育國際化為高水平院校建設的目標取向之一，不僅考驗了示范校、優質校建設成果的可操作性，也彰顯了高職院校創新發展政策的前瞻性。

當然，反思高職教育國際化發展中的問題并非簡單否定其存在的價值;同理，個別問題的存在更不足以對高職教育國際化實踐路徑做出全面的判斷。毋庸諱言，教育國際化正在伴隨著經濟全球化與產業革命的進程日趨明顯。職業教育作為教育的特定類型，應服務于這一趨勢，為社會經濟的發展培養具有國際競爭力的技術技能型人才。而培養國際化人才這一既定需求倒逼職業教育政策必須實現從聚焦本土化向增強國際化目標取向轉變。基于對國際化、高層次人才的需要，“雙高計劃”對高水平高職院?？傮w目標定位提出了戰略性規劃。該文件指出，到2022年，列入計劃的高職學校和專業群辦學水平、服務能力、國際影響顯著提升，為職業教育改革發展和培養千萬計的高素質技術技能人才發揮示范引領作用，使職業教育成為支撐國家戰略和地方經濟社會發展的重要力量;到2035年，一批高職學校和專業群達到國際先進水平，引領職業教育實現現代化，為促進經濟社會發展和提高國家競爭力提供優質人才資源支撐?？梢?，面對地方經濟的發展與產業革命的嬗變，急需符合國際市場需求和標準的技術技能人才，更需各高水平高職院校加強對國際化的重視程度與推進力度，將院校國際化發展作為未來創新發展的必由之路。

（三）動力機制：從政府主導供給走向多元主體共生共存

不可否認，在政策強有力的推動下職業教育取得了一定的發展，這固然有助于激發高職院校創新發展的活力，但高職院校的可持續發展的突出特點要求學校并非急功近利地“為發展而發展”。教育行政力量可以采取一些手段，比如財政手段、法律手段等，培育并促進社會其他方面的力量，并努力通過政策的多元選擇性將兩者之間“非此即彼”的矛盾關系轉換“共生共存”的調和關系。

1926年，黃炎培的“大職業主義”教育思想正是對職業教育政策動力機制多元化的另一角度的闡釋，即實現職業教育本身的健全發展須聯結職業教育與其他教育、職業界與社會各界。揆諸當下，不同時期的職業教育特別是在高職教育內涵建設的政策實踐過程中蘊含著顯著的共同特點，即體現著一定程度的重點突破、非均衡發展意蘊，導致這一發展模式的主要動力機制是政府主導的供給與多元實踐主體集體的選擇。我國高職院校創新發展政策雖然在不同的階段執行著不同的職能，但總體呈現出理想意義上的哲學視角，即教育政策是政策實踐主體的一種主動的、集體選擇的過程。從宏觀上來看，高職教育內涵建設關系到國家、社會、院校等多元主體，只有每個主體的意愿得到基本滿足，才能談及高職院校自然的、內在的、主動的創新發展。簡言之，只有對高職院校創新發展動力機制保持清醒的認識，從政府政策主導供給走向多元主體共生共存，才能使高職院校創新發展步伐更為穩健，從而逐步接近黃炎培所述的“為個人謀生做準備”“為個體服務社會做準備”“為世界及國家增進社會生產力做準備”三重遞進式職業教育境地。

（四）培養模式：從校企合作的扁平化走向產教融合的立體化

2010年，國務院《關于大力發展職業教育的決定》明確提出，要大力推行校企合作、工學結合的培養模式，構建基于校企合作、工學結合的現代職業教育立交橋。此后，各地便紛紛開展各自的校企合作試點工作，但總體而言，圍繞校企合作、產教融合模式改革已然形成一個復雜的問題域叢。其中，校企合作的“扁平化”正在成為掣肘該項改革路徑的核心問題?！氨馄交痹诠芾韺W上是指企業在規模擴大的時候采取有效辦法， 減少管理層次，增加管理幅度，將金字塔式的組織形式壓縮成扁平狀的一種管理模式，扁平化管理的核心是競爭效率的提高[9]。對于正處于內涵建設時期的高職院校而言，“扁平化”的校企合作則意味著忽視校企合作關系的長期性與穩定性，其運行機制存在一定程度的斷裂與縫隙危機。長此以往，不利于工學結合關系的牢固、穩固與持久。為此，推進校企合作的“扁平化”向“立體化”變革的緊迫性與必要性毋庸諱言。這必然要求政府對校企合作的改革路徑進行政策層面的調整突破。

通過梳理教育部關于職業教育產教融合的政策文件，可窺見政府在政策變遷過程中角色的嬗變，也可折射出政府對產教融合“立體化”認識的重要轉變。2017年，國務院辦公廳《關于深化產教融合的若干意見》將“加快學校治理結構改革”單獨列出， 主要是將產教融合中政府的角色定位與治理主體作用更加明晰，將產教融合問題上升到國家教育改革與人力資源開發整體制度安排的高度。而2005年《國務院關于大力發展職業教育的決定》則要求“形成政府主導、依靠企業、充分發揮行業作用、社會力量積極參與的多元辦學格局”。直到2010年，《國家中長期教育改革與發展規劃綱要》仍提倡“建立健全政府主導、行業指導、企業參與的辦學機制”， 政府對職業教育的主導地位仍然沒有變化。但在2014年《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》中則強調“政府推動， 市場引導”，政府的地位和角色從過去的“主導”變成了“推動”， 同時強調職業院校面向社會發展與市場需要進行辦學?？梢?，從校企合作、產教融合的“扁平化”向“立體化”轉變，提高市場在職業教育治理體系中的主導作用，政府角色不容小覷。

三、影響高職院校創新發展政策變遷的多維路徑

從示范到高水平，高職院校創新發展政策歷經了價值意蘊、目標取向、動力機制、培養路徑的變遷，在紛繁復雜的背后，能窺見高等職業教育政策的變遷并非單向、封閉、靜態的 “閉合環”，而是各種力量整合發力、共生共存的“活水源”?；诖?，從“大職業教育”觀念上尋覓，可以發現影響政策變遷的多維路徑主要包括政府主導引起的內部震蕩、經濟發展導致的供需矛盾、社會訴求推動的外部影響、院校主體激發的政策學習。

（一）政府主導引起的內部震蕩是“內燃機”

縱觀我國高職教育創新發展政策變遷歷程，從《意見》強化院?；A與規模，到《行動計劃》重視院校的特色與質量，再到“雙高計劃”強調水平與內涵，多項政策雖然各有側重，但綜合分析不難發現，將政府的宏觀統籌視為高職教育改革的主要依據是其變遷的交集。由此可見，在高職院校漸進式演進、斷續式均衡發展背后，秉承的其實是基本相同的邏輯模型：“國家是改革發展不可替代的核心主體， 政策是促進改革的推手”[10]。由政府主導的高職院校內涵式發展路徑既體現了政策管制的靈活性，也體現了政府行政力量的有效導向。政府主導引起“內部震蕩”，各主體又會重新分配關鍵性資源，使得政策發生變遷。譬如，通過示范引領， 我國高職院校在提高社會服務能力和創建辦學特色等方面取得明顯進展。但隨著社會經濟與產業結構的變革，行業優勢突出的高職院校相對缺乏，難以適應當前社會發展的需要。此時，政府的政策供給與社會的政策需求失衡，所以引發政策系統的變遷——《行動計劃》應運而生。

（二）經濟發展導致的供需矛盾是 “刺激物”

高等職業教育兼具教育性與職業性，其開展、運行與實踐過程不僅需要國家、社會和個體對高等職業教育的供給驅動，同時必然伴隨著高等職業教育對各類主體需要的滿足。但是，供給與需求并非處于完全平衡的狀態，兩者之間的關聯與互動共同構成了生態學上的動態平衡，從而實現職業教育的適應性或匹配性變革。隨著社會主義市場經濟體系的建立，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，人們的現實需要正處在需要被滿足與新需要不斷產生與發展的進程中。面向未來，新經濟體系下人們對教育的現實需求也面臨著“不平衡與不充分”的挑戰，職業教育作為實現人們對美好生活期盼的重要手段需要被關注。因此，政府對高等職業教育的加大扶持源于民眾在現有的經濟實力內對教育資源的現實需求，隱匿其后的是高職院校創新發展政策的變遷。在供需矛盾不斷產生與化解的過程中，通過教育治理下的政府宏觀指導與制度化的院校自治，高職院校創新發展的四梁八柱已初步搭建，結構也日臻完善，較好地滿足了現代經濟體系建設對高素質技術技能人才的需要。

（三）社會訴求推動的外部影響是“助推器”

職業教育政策的變遷受到我國社會經濟條件、公共輿論、管理決策等來自社會其他子系統的影響與制約，這些外部事件充當的“助推器”推動高職院校創新發展。職業教育作為生計教育，不僅關系著社會經濟的發展，更與人們的生計息息相關，可謂民之大計。若要真正修復教育與生計之間的關系，切實發揮職業教育的職業性、技術性、應用性價值，首先，應注重統籌協調社會基層群眾和弱勢群體的利益，進一步解決他們在教育機會均等方面的困難。習近平總書記在2015年減貧與發展高層論壇的主旨演講中強調：“授人以魚，不如授人以漁。扶貧必扶智，讓貧困地區的孩子們接受良好教育，是扶貧開發的重要任務，也是阻斷貧困代際傳遞的重要途徑?！盵11] 黨和國家提出的針對職業教育精準扶貧戰略思想為新時期高職院校創新發展指明了方向。高等職業教育作為與社會經濟發展聯系最為緊密的教育類型，有責任擔負起黨和國家扶貧與反貧困戰略以及全面建成小康社會的重要使命。

（四）院校主體激發的政策學習是“動力源”

政策是政府根據一定的要求自上而下發布的計劃或項目，這種傳導鏈條是政府對高職院校的動員過程，也是院校內部自行改革的過程。只有高職院校明確政策的目標與意圖，將政策意圖內化于心，從而傳遞給學校內部的建設力量，快速而準確地啟動相應的建設項目，政策才能順利得到落實。與此同時，政策自上而下的傳導模式也將不可避免地帶來院校之間的競爭。無論是示范校、優質校，還是“雙高”院校，都是通過一定的競爭性遴選而產生的，由于競爭所帶來的利益博弈會在一定程度上激發高職院校強烈的政策學習內部動機。政策學習指相對持久的思想或行為意圖的交替，這種交替源自經驗和新信息，并且關注的是政策目標的達成或修訂[12]。循此思路，受到競爭性運作機制的影響，各高職院校通常會進行基于政策價值取向的利益博弈，這一利益博弈所激發的政策學習是導致政策變遷的主要動因。

以質量、精細、特色、創新為標志的內涵建設在高職教育變革與堅守中的突出地位無可置疑，并在價值意蘊、目標取向、動力機制、培養路徑中表現為繼承基礎上的變革與創新、過程積累上的成果顯現。從理論維度與實踐參照的復合視角來看，高職院校創新發展政策變遷具有的遞進性、導向性、統一性內涵邏輯是高職教育內涵建設的應然取向，受政府主導、社會訴求、經濟發展、院校主體等不同邏輯主體的影響，其行動邏輯也在不同的階段彰顯著不同側重的復歸與重構。

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（責任編輯：楊在良）

Abstract：The "Double High Plan" policy is an extension and expansion of the innovative development policy of higher vocational colleges， and has the characteristics of progressiveness， orientation， and unity. Compared with the model school construction policy， the value implication， goal orientation， motivation mechanism， and training path of the construction policy of high-level vocational colleges takes on the transformations from tool priority to integration based on ontology value， from focusing on localization to becoming strong international direction， from the government-led supply to the coexistence of multiple subjects， from the flattening of school-enterprise cooperation to the three-dimensional transformation of the integration of production and education. The reasons are that the multi-dimensional path that affects its policy changes includes internal shocks caused by government leadership， conflicts between supply and demand caused by economic development， external influences driven by social demands， and policy learning inspired by the main body of institutions.

Key words：higher vocational colleges; connotation construction; innovative development; policy logic