基層黨組織引領城市社區(qū)治理的功能、困境及對策研究

賴金茂 王琳

【摘要】基層黨組織在城市社區(qū)治理中處于領導核心地位，發(fā)揮著引領、協(xié)調(diào)和服務的作用。基層黨組織對城市社區(qū)治理的帶動和引領，必須將基層黨建的有效性體現(xiàn)在城市社區(qū)治理的問題解決中，著力推進組織架構、運行制度、治理資源和工作平臺的改革與創(chuàng)新，使基層黨建有實質(zhì)的內(nèi)容和堅實的依托，克服基層黨建的弱化和虛化問題，進而鞏固黨在城市基層的執(zhí)政基礎。

【關鍵詞】基層黨組織；社區(qū)治理；引領

【中圖分類號】D267【文獻標識碼】A【文章編號】2095-5103（2020）05-0022-05

基層黨組織作為城市社區(qū)治理的領導核心，是黨動員整合社會、聯(lián)系服務群眾的基本組織資源，是黨執(zhí)政的重要組織基礎。基層黨組織能否有效引領城市社區(qū)治理，直接關系到基層社會治理的成效以及黨在基層的執(zhí)政基礎。黨的十九大報告指出：“黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎。要以提升組織力為重點，突出政治功能，把企業(yè)、農(nóng)村、機關、學校、科研院所、街道社區(qū)、社會組織等基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發(fā)展的堅強戰(zhàn)斗堡壘。”在社會轉型和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下，基層黨組織要主動加強自身建設，克服基層黨建的弱化和虛化問題，才能更好地提升引領城市社區(qū)治理的效能。

一、基層黨組織引領城市社區(qū)治理的主要功能

1.價值引領

隨著單位制的解體，社會自主性和流動性日益增強，越來越多的社會主體加入到城市社區(qū)治理中來，并呈現(xiàn)出主體多元化和價值多樣化的特征。為了縮小不同治理主體之間的價值分歧，更好地凝聚共識，確保城市社區(qū)治理朝著正確的方向發(fā)展，需要基層黨組織在各個治理主體之間進行積極的價值引領。基層黨組織要以社會主義核心價值體系統(tǒng)領城市社區(qū)治理，依托對話機制和整合機制，在多元價值之間找到內(nèi)聚的價值，平衡主體價值分歧，發(fā)揮基層黨組織在多元價值中的協(xié)調(diào)和統(tǒng)領作用。

2.利益協(xié)調(diào)

由于不同的治理主體擁有不同的權力、責任和利益，以及各自的定位、出發(fā)點、側重點不同，在城市社區(qū)治理中難免會出現(xiàn)利益沖突和矛盾糾紛。盡管各參與主體都在為實現(xiàn)社區(qū)公共利益和共同目標而進行活動，但在本質(zhì)上是各個利益主體之間的互動和博弈的過程，是在保護自身利益的基礎上追求系統(tǒng)共同體的公共利益。基層黨組織要主動擔當起不同治理主體利益協(xié)調(diào)的角色，充分調(diào)動政治、經(jīng)濟、文化等手段進行利益協(xié)調(diào)，使不同的利益訴求和利益矛盾得到合理表達和有效協(xié)調(diào)，從而激發(fā)不同的治理主體協(xié)同推進城市社區(qū)治理的活力。

3.服務供給

服務是社區(qū)最主要的功能，基層黨組織引領城市社區(qū)治理的最終目的就是為社區(qū)黨員群眾、駐區(qū)單位以及其他社會組織提供全方位、高質(zhì)量的社區(qū)服務。社區(qū)服務在本質(zhì)上至少應該包括三層含義，即能影響和帶動群眾，能最大程度地滿足群眾的合理要求，能促進黨的事業(yè)開拓創(chuàng)新。開展城市社區(qū)服務供給、提供高質(zhì)量的社區(qū)服務，既是城市社區(qū)治理的重要內(nèi)容，同時也是增強基層黨組織凝聚力、戰(zhàn)斗力和影響力的重要途徑。基層黨組織要主動加強自身建設，著力打造基層服務型黨組織，以基層黨建引領社區(qū)服務，以社區(qū)服務鞏固基層黨建，在引領城市社區(qū)治理中真正實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益。

二、基層黨組織引領城市社區(qū)治理的現(xiàn)實困境

1.治理主體與治理權威受到?jīng)_擊

城市社區(qū)治理由單一主體全面管控向多元主體協(xié)同共建轉變，給基層黨組織在城市社區(qū)治理中的主體地位和治理權威帶來較大沖擊。

（1）社區(qū)黨組織建設不足，弱化了治理權威。基層黨組織是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎。由于城市社區(qū)黨組織自身建設不足，導致黨組織活力不足、權威弱化。一是社區(qū)黨組織書記隊伍建設不強。未能選優(yōu)配強社區(qū)黨組織書記，并從工資待遇和晉升空間方面給予充分保障，難以承擔起引領城市社區(qū)治理的“領頭人”角色；二是干部隊伍晉升渠道較窄。未能拓展干部職級晉升空間，導致干部隊伍參與城市社區(qū)治理的主動性和積極性較差；三是黨員宗旨意識不強。未能主動樹立起以人為本的理念以及強化改進服務社區(qū)黨員群眾工作的內(nèi)容和形式，導致社區(qū)黨員群眾的獲得感和幸福感較差。

（2）社區(qū)居委會職能泛化，弱化了治理權威。社區(qū)居委會是社區(qū)群眾的自治組織，社區(qū)黨組織是社區(qū)各種組織和各項工作的領導核心。目前，社區(qū)居委會仍存在職能泛化的現(xiàn)象，既承擔了黨務的職能和角色，同時還承擔政務的職能和角色，沖擊并弱化了基層黨組織的治理權威。一是社區(qū)居委會與社區(qū)黨組織的干部存在交叉任職的現(xiàn)象，使得社區(qū)黨組織干部面臨更多的社區(qū)具體事務，出現(xiàn)社區(qū)黨組織重視事務性的工作而輕視黨建工作等現(xiàn)象，直接導致社區(qū)黨組織領導居委會的作用被弱化；二是社區(qū)居委會承擔了部分政府職能以及政府“下派”的行政事務，走上了“行政化”的軌道，這不僅弱化了社區(qū)居委會的自治屬性，同時更加遠離了社區(qū)黨建工作，導致社區(qū)黨組織在黨員群眾心中的存在感降低。

2.黨建主體與黨建資源缺乏整合

當前城市社區(qū)黨組織之間各自獨立、缺乏聯(lián)動，黨建資源較為分散、缺乏整合，限制并影響了基層黨組織引領城市社區(qū)治理作用的發(fā)揮。

（1）黨建主體缺乏聯(lián)動。機關單位、社區(qū)單位、駐區(qū)單位以及“兩新”組織等基層黨組織盡管同處一個社區(qū)，但不同的基層黨組織之間各自獨立，在城市社區(qū)治理中難以實現(xiàn)協(xié)同聯(lián)動。一是專注單位黨建。受行政部門科層條塊分割的影響，不同的基層黨組織往往把主要的精力和資源用于開展單位黨建工作，在人員的調(diào)配和資源的使用上往往受限于單位內(nèi)，跨單位或跨部門的黨建活動較少。二是忽視區(qū)域黨建。由于黨建理念不同、思想認識不足，區(qū)域黨建工作推進遲緩，不同的基層黨組織之間缺乏必要的聯(lián)系和溝通，導致信息難互通、資源難共享、行動不聯(lián)動。

（2）黨建資源缺乏整合。隨著社會治理重心的下移，越來越多的黨建資源和社會資源聚集在城市社區(qū)，并呈現(xiàn)多樣性和分散性的特征。由于基層黨組織自身建設以及社區(qū)黨委協(xié)調(diào)不足，區(qū)域黨建推進滯后，導致社區(qū)黨建資源缺乏有效整合。一是缺乏整合能力。基層黨組織由于自身信息化建設滯后，干部隊伍素質(zhì)不高，綜合運用現(xiàn)代手段協(xié)調(diào)整合資源的能力較為欠缺。二是缺乏整合平臺。盡管基層黨組織手中掌握著大量的黨建資源，但由于不同的黨組織之間缺乏有效的協(xié)調(diào)溝通平臺，使得彼此擁有的黨建資源不能共享整合，降低了資源的使用效益。

3.基層黨建和社區(qū)治理存在脫節(jié)

當前的基層黨組織無論是在治理理念，還是在治理手段等方面都落后于城市社區(qū)治理實踐，基層黨建與社區(qū)治理存在脫節(jié)現(xiàn)象。

（1）治理理念落后于治理實踐。基層黨組織囿于學歷年齡和思想認識等方面的原因，治理理念難以跟上城市社區(qū)多元主體協(xié)同治理實踐的發(fā)展需要，理念轉型和更新較慢。一是“剛性”治理理念較重。基層黨組織未能采用“柔性”治理理念引領城市社區(qū)治理，依然沿用傳統(tǒng)的“剛性”管控思維和管控邏輯開展城市社區(qū)治理活動，在城市社區(qū)治理中表現(xiàn)為全面控制和管理。二是“區(qū)域黨建”理念缺乏。黨的基層領導干部不同程度地存在“單位黨建”的思想，對“區(qū)域黨建”缺乏認知，僅僅滿足于“單位黨建”，忽視“區(qū)域黨建”，導致城市社區(qū)基層黨組織之間缺乏聯(lián)動。

（2）治理手段落后于治理實踐。基層黨組織未能緊跟互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能為代表的信息技術快速發(fā)展的步伐，未能用現(xiàn)代化的手段將信息技術有效融入城市社區(qū)治理中以及提升引領城市社區(qū)治理的效能。一是行政辦公手段落后。基層黨組織在電子支付、智能語音和數(shù)據(jù)分析等方面建設不足，依然沿用傳統(tǒng)的人工手段進行城市社區(qū)治理，導致工作時間長、效率低。二是組織管理手段落后。基層黨組織未能主動采取現(xiàn)代化的治理手段開展城市社區(qū)治理，網(wǎng)格管理、基站分設和區(qū)域黨建等手段并未在城市社區(qū)治理中得到有效推廣和充分應用。

三、基層黨組織引領城市社區(qū)治理的主要對策

解決基層黨組織弱化、虛化和邊緣化的問題，提升基層黨組織引領城市社區(qū)治理的能力，關鍵要推進組織架構、運行制度、治理資源和協(xié)同平臺等方面的建設和創(chuàng)新。

1.優(yōu)化組織架構，增強引領能力

組織建設是否扎實、基礎管理是否夯實直接關系到基層黨組織在城市社區(qū)治理中的地位和作用的發(fā)揮。全面推行網(wǎng)格化管理和區(qū)域化黨建是解決基層黨組織渙散、黨組織生活虛化和黨員宗旨意識不強等問題的有效途徑，同時也是切實增強基層黨組織戰(zhàn)斗力、凝聚力和執(zhí)行力的重要手段。

（1）全面推行網(wǎng)格化管理。針對城市社區(qū)規(guī)模擴大以及黨員管理難度加大的問題，基層黨組織要按照縱向到底、橫向到邊和兜底管理的原則，全面推行城市社區(qū)網(wǎng)格化管理。將責任明確到網(wǎng)格、將任務分配到網(wǎng)格、將服務承諾到網(wǎng)格，進而推動基層黨組織對城市社區(qū)治理的有效引領。一是縱向到底，實現(xiàn)強有力的組織領導體系。優(yōu)化街道黨工委和社區(qū)黨委設置，建立網(wǎng)格黨支部，以樓棟或院落為單位劃分黨小組，構建“街道工委-社區(qū)黨委-網(wǎng)格黨支部-樓院黨小組”的四級組織架構。二是橫向到邊，實現(xiàn)黨組織和工作全覆蓋。依托街區(qū)片區(qū)、樓宇商圈、居民小區(qū)等劃分網(wǎng)格，建立起社區(qū)結“網(wǎng)”、街巷連“線”、小區(qū)布“點”的全覆蓋網(wǎng)格體系。三是兜底管理，實現(xiàn)區(qū)域性黨組織全覆蓋。在樓宇商圈、各類園區(qū)等“兩新”組織集聚的地方組建綜合黨委，建立區(qū)域性黨群服務中心。

（2）全面推行區(qū)域化黨建。區(qū)域化黨建是指在一定區(qū)域內(nèi)，黨組織對行政、居民區(qū)以及駐區(qū)各類組織實行政治、組織、文化等全面引導和整合，推進社區(qū)黨建工作由“垂直管理”向“區(qū)域整合”轉變，由“條塊分割”向“條塊結合、以塊為主”轉變，實現(xiàn)社區(qū)黨建工作區(qū)域化的建設過程。推行區(qū)域化黨建，成立區(qū)域化黨組織，就是要打破傳統(tǒng)的黨建組織模式，構建多樣的網(wǎng)格化組織體系，實現(xiàn)基層黨組織的互聯(lián)互動、資源互補、優(yōu)勢互通，克服過去城市社區(qū)內(nèi)各類黨組織單打獨斗的困境，更好地回應城市社區(qū)黨員群眾關心的現(xiàn)實難題。一方面，要加強對原有基層黨組織的有效整合，以雙方聯(lián)合或者多方聯(lián)合的方式完善組織架構，提升基層黨組織的組織力和領導力；另一方面，要加強對社區(qū)黨組織的建設，按照網(wǎng)格化的管理模式完善組織體系，確保基層黨組織的全覆蓋。

2.完善運行制度，強化協(xié)同聯(lián)動

制度是指在特定范圍內(nèi)用來調(diào)節(jié)人們之間社會關系的一整套辦事規(guī)程或行動準則。基層黨組織完善運行制度，不僅可以引領城市社區(qū)治理朝著科學化的方向運行，而且可以強化城市社區(qū)治理主體的協(xié)同性和聯(lián)動性，發(fā)揮城市社區(qū)治理的協(xié)同效應。

（1）完善民主協(xié)商制度。民主協(xié)商是基層黨組織引領城市社區(qū)有效治理的重要形式，它能夠有效回應文化間對話和多元文化社會認知的某些核心問題。它尤其強調(diào)對于公共利益的責任，促進政治話語的相互理解，辨別所有政治意愿，以及對支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策。基層黨組織要完善民主協(xié)商制度，使不同的治理主體能夠平等參與城市社區(qū)的各項治理活動，以社區(qū)公共利益為目標，充分討論、凝聚共識，進而作出科學化、民主化的決策。完善民主協(xié)商制度，可以有效弱化城市社區(qū)治理的強制性，增加城市社區(qū)治理的民主化表達渠道，進而強化基層黨組織在城市社區(qū)治理的合法性、共識性和有效性。

（2）完善利益協(xié)調(diào)制度。城市社區(qū)治理主體的多元化及其利益訴求的多樣性要求基層黨組織主動承擔起主體利益沖突的整合者和協(xié)調(diào)者的角色，在利益沖突方進行利益協(xié)調(diào)和整合，激發(fā)城市社區(qū)治理各方緊密圍繞在黨組織周圍的主動性。基層黨組織要建立并完善城市社區(qū)治理主體利益表達機制、利益協(xié)商機制和利益補償機制，允許不同的利益主體通過正式渠道公開表達其合理的利益訴求，在平等的基礎上開展利益協(xié)商和談判，同時對被侵占的合法利益給予及時、有效的補償，從而維護治理主體的切身利益，引導不同的治理主體在城市社區(qū)治理中實現(xiàn)協(xié)同聯(lián)動。

3.整合治理資源，提升使用效能

資源整合就是在城市基層黨組織的引領下，以城市社區(qū)治理的公共利益為導向，將黨建資源和社會資源進行優(yōu)化配置和重新組合，以資源集成和優(yōu)化的方式推動城市社區(qū)的有效治理。社區(qū)建設通過社區(qū)民主等一系列制度安排，在物質(zhì)資源、人力資源和文化資源等方面實行社區(qū)整合，使社區(qū)諸要素相互協(xié)調(diào)成為一個整體并有效發(fā)揮社區(qū)功能。

（1）整合社區(qū)內(nèi)基層黨建資源。基層黨組織要落實“區(qū)域黨建”理念，主動推進區(qū)域黨建工作，構建區(qū)域化黨組織網(wǎng)絡，積極運用法律、協(xié)商和政策等多種手段，將社區(qū)內(nèi)分散的黨組織和黨員個體聚合為城市社區(qū)治理的重要領導力量。從橫向上看，要推動區(qū)域化黨建工作，將機關黨組織、社區(qū)黨組織、駐區(qū)單位黨組織和“兩新”黨組織等黨建資源進行有效整合，實現(xiàn)為社區(qū)治理服務提供人力、物質(zhì)、組織、場地和文化等資源。從縱向上看，要推動黨建資源整合性下沉，特別是要推動經(jīng)費資源和人才資源下沉，突破基層黨組織“做事沒保障、說話不管用、行動跟不上”的現(xiàn)實困境，實現(xiàn)基層黨組織引領的精細化。

（2）整合社區(qū)內(nèi)社會資源。基層黨組織要通過完善資源整合機制，推動社區(qū)內(nèi)各種分散社會資源的整合與凝聚，實現(xiàn)黨建資源與社會資源的互聯(lián)互享和優(yōu)勢互補。要建立相應的規(guī)章制度，促使各主體之間人力、物力和財力資源的交換與整合，實現(xiàn)資源的優(yōu)勢互補和最優(yōu)化利用效果。一方面，要加強駐區(qū)單位、物業(yè)公司和社會組織等社會資源的協(xié)調(diào)和整合，解決城市社區(qū)治理過程中出現(xiàn)的資源短缺和資源同質(zhì)等問題；另一方面，要推進黨建資源與社會資源的深度融合，促進兩種資源互聯(lián)互享、優(yōu)勢互補，進而發(fā)揮資源的聚集效應。基層黨組織建設必須擺脫“單向”“封閉”格局的束縛，努力實現(xiàn)基層黨組織與社區(qū)各類主體的資源整合，從而形成雙向互動、開放兼容的基層黨建新格局。

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