縣域城鄉融合發展的江陰實踐

戴娜

【摘要】城鄉融合發展是實現區域均衡發展的前提和路徑。經過改革開放40余年的發展，江蘇省江陰市城鄉融合發展水平不斷提升，在城鄉經濟格局、就業與社會保障、城鄉生態文明、基本公共服務、城鄉社會治理等方面初步實現了一體化。然而，江陰也面臨著城鄉差距顯著、長效增收機制欠缺、農業基礎薄弱、發展機制不完善等障礙，應通過完善、提升農民增收機制、加大保障力度等舉措，進一步推動城鄉融合發展。

【關鍵詞】城鄉協調；社會治理；鄉村振興；公共服務

【中圖分類號】F127【文獻標識碼】A【文章編號】2095-5103（2020）05-0070-04

黨的十九大報告首次提出鄉村振興戰略，明確了按照堅持農業農村優先發展的總方針、加快推進農業農村現代化的工作思路，也為地方各級政府推動城鄉融合發展明確了目標、繪制了藍圖、明晰了路徑。2019年4月，《中共中央、國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》的頒布與實施，既為地方各級政府貫徹落實“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”提供了制度參照，也是對城鄉發展作出了規劃安排。經過40余年的改革發展，江陰雖然從農業縣轉變為“以工業立市”的縣域經濟“排頭兵”，但依然將農業農村發展擺在首位；并借助江陰縣級集成改革的契機，按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，聚焦鄉村振興戰略實施規劃，著力解決制約城鄉發展的突出問題，建立完善城鄉一體化體制機制，打造城鄉融合發展江陰樣本。

一、江陰市城鄉融合發展現狀

江陰市在城鄉融合發展方面起步較早，工作扎實，成效顯著。近年來，江陰市以集成改革舉措為重點，順應城鄉發展規律，全力實施城鄉經濟格局、就業社會保障、生態文明體制、基本公共服務、城鄉社會管理“五個一體化”，確保全體市民共享改革的發展成果，不斷提高市民的獲得感、幸福感、安全感。

1.圍繞優化經濟結構，推進城鄉經濟格局一體化

城鄉融合發展的前提是城鄉產業布局的一體化，以此形成新的經濟增強點，促進高質量發展。為此，江陰市以“優化城鄉產業布局、促進三產融合發展”為目標，不斷優化城鄉產業結構和生產力布局結構的調整。一是通過政府引導、企業參與、市場運作的運營模式培育農業園區；二是“百企建百園工程”，積極鼓勵各類社會資本和新型農業經營主體投資農業園區。江陰市積極通過“江陰璜土鎮葡萄風情小鎮”“江陰（華西）現代農業產業示范園”等省級農業現代化示范園項目，打造農業園區的產業鏈，實現集新品研發、生態養殖、綠色種植、物流配送于一體的“全鏈條”式農業生產。目前已建成璜土果蔬、青陽家禽、新橋苗木等特色農業園區；涌現出了陽光、海瀾等一大批農業科技園區。延伸農業產業鏈條，重點扶持大娘水餃、美天奶業等骨干企業，打造供應鏈，提升農產品的附加值，實現一二三產業的融合發展，提高農業的現代化水平和綜合效益，推動城鄉產業一體化發展。

2.重點關注民生建設，推進就業和社會保障一體化

城鄉融合發展的核心是促進城鄉居民共享優質的公共服務，實現就業和社會保障一體化。近年來，江陰勇于突破就業和社會保障等方面的制度藩籬，掃除體制性障礙，以城鄉就業“四統一”，即統一就業登記、統一就業培訓、統一就業指導、統一就業管理為目標，實現城鄉勞動就業者就業服務共享、就業機會平等。2018年，江陰全市提供就業崗位6.16萬個，本地勞動力實現就業4.95萬人，其中農村勞動力就業2.65萬人，城鎮就業困難人員實現再就業1780人，農村勞動力充分就業率為95.2%。一是不斷優化完善社會保障體系，各鎮（街道）均設立勞動保障服務所，各村（社區）配備了社保專職人員，負責了解百姓的收入情況，保障金的發放情況等。二是不斷完善各類保障標準與經濟發展同步提高的自然增長機制，穩步提高社會保障標準和統籌層次。三是圍繞“衣食住行、生老病死、安居樂業”，精準抓好服務，不斷織牢社保、醫保、養老、兜底四條保障線。

3.落實環保優先理念，推進城鄉生態文明一體化

生態宜居的美麗鄉村是實現城鄉融合發展的最大優勢，也是提升農民幸福指數的有效載體。江陰市以“兩減六治三提升”的“263”專項行動為抓手，統籌生態修復，積極打造種養結合、環境優美的田園生態綜合體；以最美鄉村建設重點，以農村示范建房試點為契機，努力打造一批布局合理、規模適度、設施完善、環境優美的特色美麗鄉村，改善農村人居環境，努力形成“城鄉生態不斷優化、城鄉環境明顯改善”的發展態勢。

4.發揮政府主導作用，推進城鄉公共服務一體化

一是優先發展教育事業，以集團化辦學、城鄉教師交流等多種舉措，推動城鄉享受均等化的優質教育。二是“人人享有初級衛生保健”落到實處，社區衛生服務覆蓋率達100%。三是深入實施文化惠民工程，推動電影、戲劇、書籍、評彈等文化下鄉活動，全年開展各類文化惠民活動3000場以上。四是加快發展養老事業，積極構建多元化多層次養老服務體系，居家養老援助服務人數不低于老年人口的10%，確保每千名老人擁有養老床位43張。五是全面推進“村村體育健身工程”，累計建成全民健身工程近300個。

5.堅持改革創新突破，推進城鄉社會治理一體化

在城鄉社會治理中，江陰市逐步形成了城鄉“一盤棋”的治理體制，改變了“重城輕鄉”的治理格局。一是以網格化管理提升農村基層治理水平，以尊重傳統、便于服務為原則，將全市劃分為17個一級網格、271個二級網格、1558個三級網格，實現全市范圍的網格化全覆蓋，真正將社會治理的觸角延伸至基層。二是通過有限電視平臺設置三務公開“戶戶通專班”，升級農村三務公開監督方式，進一步完善村級治理體系。三是借鑒“楓橋經驗”，打造訪調對接轉化一體化、信息互通無縫化、律師參與專業化、積案化解精準化和心理疏導常態化的工作模式，提升基層治理效果。

二、江陰市城鄉融合發展的現實阻力

江陰市在推進城鄉產業布局、社會保障、生態文明、公共服務、社會治理等方面取得了顯著成效，城鄉二元結構逐步消解。但江陰城鄉融合發展也面臨著嚴峻挑戰和現實阻力。

1.城鄉差距依然存在

江陰城鄉統籌整體高于全國平均水平，但城鄉之間在基礎設施建設、醫療衛生、教育、住房保障等方面依然存在較大的差距。基礎設施方面，一些自然村道路不暢、停車位缺少；醫療保障方面，農村缺少優質的醫療服務，且在醫療保障標準上也存在巨大差距，城鎮居民的醫保籌資標準為3200元，而農村居民“新農合”的籌資標準僅為880元，兩者之間的差距，讓農村居民難獲得優質醫療服務。

2.長效增收機制欠缺

2018年，江陰市全市居民人均可支配收入54281元，增長8.7%；其中城鎮居民人均可支配收入為63957元，增長8.1%；農村居民人均可支配收入為33136元，增長8.5%。城鄉收入差距盡管低于全國平均水平，但仍有3萬多元的差距；而且，農民增收幅度低于人均增長幅度，縮小城鄉收入差距仍然是當前及今后的重要任務之一。江陰市還有4000多名低收入群體，其中80%以上為農村居民，這部分農民收入偏低，缺乏勞動能力和有效增收的途徑。

3.農業經濟基礎薄弱

城鄉融合發展面臨的嚴峻挑戰之一是農業經濟基礎薄弱。江陰農村工業基礎以中小企業為主，處于產業鏈條的中下游，企業原材料成本、用工成本居高不下，利潤空間逐步下降。與此同時，城市化的向外擴張和農村城鎮化的發展，占用了大量的土地，農民失去賴以生存和發展的資源，村級集體經濟可持續發展受到影響。截至2019年，江陰仍有25個經濟薄弱村年村級穩定性收入低于250萬元，跳出薄弱村的難度較大。

4.發展機制不完善

從體制機制來看，城鄉融合發展面臨體制機制的制約。一是現有土地流轉制度不完善。土地流轉的價格機制、監督機制還尚未完全確立，不利于土地規模經營和農業生產率提高。二是現行財政體制“重城輕農”導致對農業、農村投入相對不足。三是城鄉一體化的領導管理體制尚未健全。完成農村各項改革任務對黨的領導體制和運行機制提出更多新要求。

三、推動江陰市城鄉融合發展的路徑

目前，江陰城鄉發展一體化的新格局正在形成，但改變城鄉差距過大的這種狀況不可能一蹴而就，需要鞏固現有改革優勢，構建城鄉一體化推進機制。

1.構建農民增收長效機制

生活富裕是鄉村振興的目標之一，實現農民的可持續增收是鄉村振興的出發點和落腳點。一是提升農民的再就業能力，進一步增加農民的工資性收入，可通過職業教育、社區教育等多種形式，加強對農村勞動力的再就業培訓。二是積極推進村企掛鉤合作，動員全社會力量特別是骨干企業積極實施以工哺農，參與富民強村建設，幫助經濟薄弱村發展，增加農民的經營性收入。三是創新探索股份合作社的組織形式與合作內容，重點扶持農民以現金、物權、勞動力、住宅等形式入股的富民合作社，發展旅游農業等，拓寬收入渠道，增加農民的股份性收入。

2.著力推進城鄉基本公共服務均等化

推進城鄉基本公共服務的均等化是城鄉融合發展的關鍵所在。一是扎實推進村莊整治。以“美麗宜居”為發展目標，堅持“鎮村投入與社會投入相結合、村莊整治與產業結構布局調整相結合、行政推動與農民自愿參與相結合”的原則，改善村居環境、健全服務設施、提升服務功能。二是扎實推進為農服務中心建設。堅持合理布局、因地制宜、整合資源、相對集中的原則，加快建設集行政服務、農資服務、衛生醫療、文化娛樂、體育健身、黨員活動和科技培訓等多元服務功能于一體的社區服務中心，進一步提升農村公共服務的整體水平。三是扎實推進文教衛生事業建設。堅持政府為主導，建立健全農村職業教育培訓網絡，完善農村基層文化設施建設。

3.加大財政資金保障力度

實現城鄉融合發展需要地方政府給予相應的財政保障。地方各級政府應結合客觀現實，健全城鄉融合發展的財政投入保障力度，加快形成“財政兜底、金融傾斜、社會參與”的多元化資金保障格局。以多元化資金保障格局加大“三資”投入“三農”的力度。與此同時，不斷完善財政支出穩定增長機制，確保財政投入與城鄉一體化發展目標任務相適應。完善與落實相關配套激勵政策，如融資投資扶持機制、配套設施建設補貼補助等，積極鼓勵社會資本參與鄉村振興。

4.充分發揮人的能動作用

重視城鄉融合發展中“人”的因素，充分挖掘各方潛力，凝聚成加快發展的合力，形成政府強化責任、社會積極參與、城鄉民眾共同發力的良好格局，早日實現鄉村振興和農業農村現代化。借智借力鄉賢，動員其回鄉參與鄉村建設。鄉賢資本回流促進了鄉村產業發展、人才振興以及傳統文化的傳承，為城鄉融合發展提供了一條新路徑。

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責任編輯：侯欣