領導干部視野中的地方政府公共政策評估研究

陳家剛

摘要：調研表明，大多數領導干部都能充分認識公共政策評估的重要價值。但事實上，很多領導干部對公共政策評估仍然缺乏足夠了解，公共政策評估開展的狀況也不容樂觀，存在“評估內容偏重政策實施的結果或效果，對政策制定、政策執行評估較少”“評估主體過少”“評估常常流于形式，缺乏實效”“評估主體缺乏獨立性”“評估方法偏于定性”和“評估指標過于關注經濟發展”等問題。為了解決這些問題，需要構建科學的評估指標體系，提高重視程度，完善評估結果的運用機制，推進公共政策評估法制化，創新評估方式方法，推進評估主體多元化，加強公共政策評估研究與宣傳。

關鍵詞：公共政策評估；價值認知；評估主體多元化；大數據技術

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2020）03-0018-（16）

Research on the Evaluation of Local Government Public Policy from the Perspective of Leading Cadres

——Based on the Survey of G Province

CHEN Jiagang

Abstract：The survey shows that most leading cadres can fully realize the important value of public policy evaluation.However，many leading cadres still lack enough understanding of public policy evaluation，and the status of public policy evaluation is not optimistic.There are some problems such as "the evaluation content focuses on the result or effect of policy implementation，and the evaluation on policy formulation and implementation is less""the evaluation subjects are too few""the evaluation is often formalistic and lacks actual effect""the evaluation subjects lack independence""the evaluation method is more qualitative" and "the evaluation indicators focus too much on economic development".In order to solve these problems，it is necessary to "build a scientific evaluation index system""raise the level of attention" "improve the application mechanism of evaluation results""advance the legalization of public policy evaluation""innovate evaluation methods""advance the evaluation subjectsdiversification "and "strengthening public policy evaluation research and publicity ".

Key words：public policy evaluation；value congnition；diversity of evaluation subjects；big data

世界上很多國家和地區都十分重視公共政策評估工作。近年來，公共政策評估工作也日益引起我國理論工作者和實踐工作者的關注與重視。早在2009年，陳世香等就指出，中國政策評估研究起步晚，開發不夠，還未形成一套成熟的理論體系和方法論[1]。經過十來年的發展，我國公共政策評估研究成果日益增多，主要圍繞相關概念、理論基礎、基本原則與理念方法、研究范式、意義和作用、基本要素、評估標準、影響因素、存在的問題以及對策建議展開，但是仍然存在實證研究十分欠缺、研究方法需要創新、研究深度有待加強等問題[2]。此外，有關地方政府公共政策評估的實證研究也十分欠缺①。因此，為了了解我國領導干部如何認識政策評估以及地方政府公共政策評估工作的情況，課題組于2019年5月至6月，在G省黨校系統的培訓班學員中開展了問卷調研。本次調查采取匿名的方式，由受訪人自填問卷，共發放問卷308份，回收問卷308份，回收率為100%。在完成問卷調查的地方黨政官員中，79.2%為男性，20.8%為女性；在教育程度方面，50%為本科學歷，39.6%為碩士學歷，7.5%為博士學歷；在職務級別方面，2.6%為廳級官員，19.5%為正處級官員，40.9%為副處級官員，36.4%為科級及科級以下官員。在調查對象中，中共黨員占96.1%，民主黨派和無黨派占1.6%。在調查對象的工作單位類型中，政府系統占38.9%，企事業單位占25%，黨的系統占20.1%，司法機關占7.8%，人大機關占2.3%。所在單位級別，地廳級占41.5%，縣處級占34.4%，省部級占8.1%。

結合本次調研情況，下文圍繞我國地方政府公共政策評估的現狀、存在的問題、造成問題原因以及解決問題的對策等展開論述。

一、公共政策評估的價值認知

公共政策評估具有重要的價值。申喜連認為，公共政策評估可以促進政策科學化[3]。陳世香等認為，公共政策評估“對于決定政策去向、合理配置資源、實現公共決策科學化、民主化具有重大意義”[4]。王建容認為，“政策評估不僅是考量政策延續、改進和終止的重要依據，還從根本上決定著公共資源的分配與再分配”[5]。所以，不同的學者對公共政策評估的價值既有共識之處，也有不同之處。那么，在實踐當中，我國領導干部是如何看待公共政策評估的價值呢？

（一）讓公共政策制定更加科學

問卷調研表明，90.9%的受訪者主張公共政策評估可以“讓公共政策制定更加科學”，可見這一點得到了廣泛的共識。有學者就明確指出，“公共政策評估是進行公共政策調整、提出政策建議或制定新政策的重要依據，都要依據政策評估所提供的結論”[6]。那么，公共政策評估為什么可以作為“公共政策調整、提出政策建議或制定新政策的重要依據”呢？這是因為公共政策評估是了解實際狀況的途徑之一。公共政策評估可以幫助我們客觀全面地了解既有的政策環境、政策執行的具體情況以及存在的不足，從而為優化既有政策或制定更加科學合理的新政策提供堅實的事實基礎。“沒有調查，就沒有發言權。”公共政策評估是一種較為科學的調查方式，能夠幫助我們獲取資料和信息，制定更加科學的公共政策服務。

（二）檢驗公共政策的效果

調研表明，79.6%的受訪者認為，公共政策評估能夠“檢驗公共政策的效果”。事實上，公共政策評估其中的一項基本內容就是對公共政策的效果進行評估。一般來說，任何一項公共政策都要實現一定的預期目標。那么，如何衡量這些目標是否實現了呢？這就需要對公共政策的效果進行科學的評估，以確定是否達到了預期的目標。如果公共政策的效果達到了預期目標，表明公共政策的制定與實施是成功的；反之，則可能表明公共政策本身存在著缺陷或公共政策在實施過程存在著一些問題。公共政策評估就是要“搜集相關的資料和信息，再加以科學的分析、論證，得出可靠的結論，以確定該政策是否有好的效果，執行過程是否效率很高以及其效益所在，并明確政策的缺陷”[7]。因此，檢驗公共政策的效果是公共政策評估的基本功能之一。

（三）推進公共政策貫徹實施

美國公共政策學者艾利森認為：“在實現政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，其余90%取決于有效的執行。”[8]因此，政策執行的地位是非常重要的。然而，現實中存在著主觀的或客觀的原因導致公共政策的執行經常遇到各種“腸梗阻”的情況。如何破解這一政策執行的難題，也是歷來學界研究的熱點之一。學者們的主張也是多種多樣，但是公共政策評估的重要作用已經為很多學者所重視。這是因為公共政策的執行情況也是公共政策評估的一項基本內容。調研發現，77.9%的受訪者認為，公共政策評估可以“推進公共政策貫徹實施”，可以對公共政策執行的實際情況進行全面的描述與分析。如果政策評估的結果能夠對政策執行主體的獎懲產生直接影響，公共政策評估就會對政策執行的機構或個人產生一定的正面激勵或負面激勵，從而促進公共政策的有效實施。

（四）提高政府管理水平

令人深感意外的是，調研發現，大家廣泛認為公共政策評估能夠提高政府管理水平。調研發現，86.7%的受訪者主張，公共政策評估可以“提高政府管理水平”。政府管理包括計劃、組織、指揮、控制、協調等環節，這些環節有的與決策密切相關，有的與政策執行密切相關。所以，提升政府管理水平很重要的兩個方面就是決策能力和執行能力的提升。在全球化與現代化相互交織的時代條件下，現代社會的發展帶來的各種風險問題不斷涌現，這就對政府管理水平，尤其對政府管理部門的科學決策能力和高效而公正的執行能力提出了更高的要求。“客觀公正的政策評估能有效防止政策制定和執行人員不負責任的做法，促使他們科學制定和有效執行公共政策。”[9]因此，政策評估從這兩方面來說，可以促進政府管理水平的提高。由是觀之，公共政策評估本身也是一種監督的方式，可以發揮對政府管理人員的監督制約作用，讓政府管理人員的行為得到約束和規范。而行為的規范性也是政府管理水平的體現之一。

（五）促進公眾參與

公共政策評估需要公眾參與，其本身也是公眾參與的一個重要渠道。調研發現，72.7%的受訪者認可公共政策評估可以“促進公眾參與”。從理論上來看，公眾如果能廣泛參與公共政策評估，就能進一步強化公眾的參與意識和參與熱情。但是由于歷史和現實的原因，我國公共政策評估各主體的參與程度并不高。從歷史文化的角度來說，“事不關己高高掛起”的“旁觀”意識，讓群眾參與評估缺乏主觀意愿；從現實的角度來說，公眾參與的制度不完善、公眾參與評估后的結果運用不理想等，導致群眾對參與評估缺乏信心[10]。如何改變這種局面，讓廣大群眾重新樹立信心、鼓足動力，是實現公眾廣泛參與公共政策評估、讓公共政策評估結論更加科學有效的迫切要求。如果這一局面得不到有效改善，即使公眾參與率再高，也只是形式化的參與行為，從而可能影響公共政策評估的科學性和有效性。

二、地方政府公共政策評估實施現狀

毫無疑問，公共政策評估有著重要的作用。那么，我國地方政府公共政策評估開展的情況如何？下面結合調研情況作簡要的總結。

（一）總體認知

針對“請問您是否了解公共政策評估”的問題，65.3%的受訪者回答“是”，34.7%的受訪者回答“否”。這表明盡管大部分人了解公共政策評估，仍有很多人對其并不了解；也說明我們對公共政策評估的宣傳和普及還有很長的路要走。這一點從另外一個問題的回答也可以得到印證。針對“您覺得當前公共政策評估，最主要的評估主體是什么”的問題，44.2%的受訪者選擇“委托第三方專業組織”，17.9%的受訪者選擇“直接聘請的評估專家”，14%的受訪者選擇“社會公眾”，只有8.1%的受訪者選擇“直屬上級部門”，6.2%的受訪者選擇“本單位成員”。然而事實上，當前我國公共政策評估最主要的形式還是內部評估，最主要的評估主體也還是以官方為主[11]。“現階段我國的公共政策評估主體以官方為主，使得大多數政府在公共政策評估實踐過程中，只是根據總體安排或以部門為單位，或以系統為一體，通過自下而上的總結報告等形式對本部門或本系統工作進行匯總，在此基礎上，由行政機關對公共政策作出評估和評價。”[12]也因此，領導干部對公共政策的認知情況與學術界的看法存在著較大的誤差。如果從應然的層面來解讀，這表明領導干部對評估主體多元化和獨立性的期待；如果從實然的層面來解讀，表明很多領導干部確實對實際狀況缺乏了解。不過，針對“您認為是否有必要開展公共政策評估”的問題，91.9%的受訪者都回答“是”，回答“否”的受訪者只占0.65%。由此可見，盡管很多人對公共政策評估缺乏了解，但還是對開展公共政策評估的價值予以了肯定，表明絕大多數人都認可開展公共政策評估的必要性。

（二）具體看法

那么對于公共政策評估具體是如何開展的，大家又有何看法呢？

一是評估啟動。公共政策評估如何啟動，對于開展公共政策評估工作非常重要。針對“您認為舉行公共政策評估的起因通常是什么”的問題，36.7%的受訪者選擇“上級部門要求”，35.1%的受訪者選擇“某些政策的必要程序”，14.6%的受訪者選擇“因社會關注而引發”，而選擇“本單位自發評估”的受訪者只占5.8%，另有7.8%的受訪者選擇“不清楚”。由此可見，當前公共政策評估的發起，大都是因為外部的或客觀的因素導致，很少因內部的或主觀的自發而起。這或許可以解釋為什么當前公共政策評估難以得到重視。

二是指標設置。針對“您覺得當前公共政策評估的指標設置狀況如何”的問題，51%的受訪者回答“不清楚”，高達22.4%的受訪者選擇“不太科學合理”，只有26%的受訪者回答“科學合理”，回答“非常科學合理”的受訪者只占0.65%。這一方面表明很多人對公共政策評估指標設置的狀況不太了解，另一方面也表明公共政策評估的指標設置還存在很大的問題，有值得改進的空間。

三是標準制定。關于“您覺得公共政策評估的標準是如何制定的”這個問題，55.8%的受訪者選擇“委托第三方組織或專家制定”，11%的受訪者選擇“上級部門有指導標準”，11%的受訪者選擇“由相關單位成員制定”，9.1%的受訪者選擇“沒有制定統一的評估標準”。可見，第三方組織或專家在公共政策評估標準制定中發揮的作用，具有較為廣泛的認知。

四是結果運用。公共政策評估的結果運用，關乎公共政策評估的價值能否實現。針對“您覺得公共政策評估的結果受到單位領導重視的情況如何”的問題，選擇最多的是“一般重視”，占比為51%，其次是“很重視，總結經驗，幫助改進工作”，占比為25%，選擇“不清楚”的高達17%，選擇“不重視”的占比為8%。可見，在重視程度方面，受訪者還是廣泛認為單位領導只能達到“一般”的水平。這表明當前很多單位領導對公共政策評估結果運用的重視程度不夠。

（三）實際開展情況

公共政策評估在各部門的實際開展，一直是備受關注的問題。當前對公共政策評估現狀的研究也是理論層面居多，實證調研稀缺。那么，公共政策評估實際開展情況究竟是怎樣的呢？以下結合調研的情況，略作概括分析。

一是個人參加情況。針對“您是否參加過公共政策評估”的問題，回答“否”的受訪者占比為81.5%，回答“是”的受訪者僅占18.5%。可見，絕大多數人沒有參加過公共政策評估。

二是單位開展情況。針對“近5年內，您所在單位是否開展過公共政策評估”的問題，回答“沒有”的受訪者占比為76%，回答“有”的受訪者僅占24%。可見，與個人參加公共政策評估很少相對應，開展公共政策評估的單位也非常少。對回答“有”的受訪者進一步追問，“近5年內，您所在單位舉行過幾次公共政策評估”，37.3%的受訪者回答“1～2次”，17.3%的受訪者選擇“3～4次”，8%的受訪者選擇“5～6次”，選擇“7次及以上”的受訪者占比為9%，回答“不清楚”的受訪者占28%。可見，總體上看，一方面，大家對單位開展具體頻率不清楚的比例很高，另一方面，開展公共政策評估頻率越高的部門數量總體呈現出遞減的趨勢。

三是組織機構情況。就“您所在單位是否成立了評估工作領導小組或類似機構”的問題，62.1%的受訪者回答了“否”，21.8%的受訪者選擇“不清楚”，僅有16.1%的受訪者回答“是”。可見，成立組織機構的情況與開展公共政策評估的情況還存在著一定的差距，這似乎表明開展公共政策評估的部門不一定會成立相關機構。

四是財政支持情況。財政資金支持是公共政策評估工作順利開展的重要保障。但事實上，公共政策評估最為欠缺的恰恰是資金支持。針對“目前您所在單位是否有公共政策評估或類似專項資金”的問題，58.1%的受訪者選擇了“沒有”，32.1%的受訪者選擇“不清楚”，選擇“有”的受訪者僅占9.8%。可見，公共政策評估資金缺乏的狀況較為普遍。

五是群眾參與情況。人民群眾的廣泛參與是公共政策評估科學有效的重要前提。但事實上，群眾參與公共政策評估的狀況并不容樂觀。針對“您覺得公眾對開展公共政策評估（或績效評估）的積極性如何”的問題，回答“非常積極”的受訪者僅占13%，回答“不積極”的受訪者占12%，回答“一般積極”的受訪者高達70.1%。可見，公共政策評估普遍存在著參與積極性一般的情況，積極性很高的情況較為少見。

三、地方政府公共政策評估存在的問題

近年來，我國地方政府公共政策評估工作逐步展開，取得了一些進展，發揮了一些作用。但總體來看，公共政策評估仍然存在不少問題，需要采取有效舉措，加以改進和解決。針對“您認為當前公共政策評估的問題主要有哪些”這一問題，以選擇數量從多到少為順序，結果依次是“評估內容偏重政策實施的結果或效果，對政策制定、政策執行評估較少”“評估主體（開展評估的單位或個人）過少”“評估常常流于形式，缺乏實效”“評估主體缺乏獨立性”“評估方法偏于定”和“評估指標過于關注經濟發展”等。下面圍繞這幾個方面展開論述。

（一）評估內容偏重政策產出

調研中，69.8%的受訪者認為，“評估內容偏重政策實施的結果或效果，對政策制定、政策執行評估較少”。“公共政策都是因社會的需要，針對社會中出現的特定公共問題而制定的，是為了維護社會穩定，國家發展和諧，人民生活安定。”[13]可見，公共政策都會有一定的產出和功能，對公共政策產出的評估是公共政策評估的一項非常重要的內容。“在政策評估中，評判某項公共政策的最終標準是其產出的‘結果，即以‘結果為最終標準評判才能真實且準確地評判一項政策；以‘結果為最終標準評判才能最終評價一屆政府的決策能力；以‘結果為最終標準評判才能有效地完成政府的績效考核。”[14]因此，直接的政策產出和間接的政策結果都是公共政策評估的重心所在，尤其是間接的政策結果可能更為重要。然而，實際的公共政策評估往往存在偏重直接的政策產出而忽視間接的政策結果的傾向。這可能是因為間接的政策結果往往需要一段時間才能夠顯現，而且難以量化、明晰化。同時，公共政策評估還存在另一個問題，即對政策制定和政策執行評估的關注不夠。政策制定的好壞和政策執行的是否得力，都會影響一項公共政策的產出與結果。所以，公共政策評估應該從局部的視野轉向整體的視野，加強對其他環節的關注。

（二）評估主體數量較單一

公共政策評估主體是直接進行評估的組織或個人。在公共政策評估中，不同的評估主體發揮著不同的作用。調研表明，67%的受訪者認為，“評估主體太單一”。這也是我國公共政策評估主體方面存在的一大問題。那么，評估主體太單一究竟所指為何呢？一些學者提出，“長久以來，我國公共政策評估的主體都是以政府機關即官方為主的”[15]。各級政府機關作為公共政策的制定者和執行者，同時又是公共政策的評估者；既當運動員，又當裁判員，往往很難具有超脫的地位。有學者指出：“目前，我國公共政策評估主體往往還是各種政府組織，他們通常自己就是該項公共政策的制定者、執行者，公共政策評估結論與政策制定者和執行者有著直接的利害關系，積極的評價有助于提高決策者和政策執行者的聲望和社會信譽，消極的評價則會危及相關人員的切身利益。從政策制定者和執行者角度看，他們總是希望政策評估有利于自身。”[16]因此，各級政府如果是公共政策評估的唯一主體或者居于壟斷地位的主體，會帶來兩個方面的問題：一是可能影響公共政策評估的客觀性和公正性；二是可能制約公共政策評估的科學性。政府和公務人員不是專業的公共政策評估人員，不一定具備相關的專業知識。因此，評估主體過于單一，對于公共政策評估事業的影響可能弊大于利。

（三）評估工作缺乏實效

調研中，當前公共政策評估“常常流于形式，缺乏實效”獲得了64.6%的受訪者的支持。這從另一個側面表明公共政策評估形式化的問題頗為嚴重，已經引起了廣泛的關注。從實踐來看，公共政策評估形式化主要表現在三個方面：一是評估內容形式化。有些地方或部門在政策評估的內容選擇上，過于原則化，缺乏實質性內容，讓參加評估的人無所適從，從而影響了評估結果的實際價值。二是評估過程形式化。有些地方或部門在政策評估中走過場，甚至弄虛作假，有意識地對政策評估過程施加影響，以求評估結果符合其現實需要[17]。三是評估結果形式化。有些地方或部門或選擇性使用評估結果，“把政策評估作為炫耀業績的工具”；或干脆不重視，甚至束之高閣，對政策評估的負面結論遮遮掩掩[18]。公共政策評估形式化極大地損害了公共政策評估的真實性和有效性，是需要著力解決的現實問題。

（四）評估主體缺乏獨立性

“評估主體缺乏獨立性”，也是大家較為廣泛的一個共識，獲得了55.5%的受訪者的支持。“從各國的實踐看，獨立的政策評估組織既是保障政策評估客觀、公正的前提，也是政策評估體系趨于成熟的重要標志之一。”[19]可見，評估主體的獨立地位是非常重要的，但是我們國家還沒有建立起正式的、獨立的、專業化的政策評估組織[20]。這可以從兩個方面來理解：一方面，從中央到地方各級政府內部都設有相關的政策評估組織，這些組織本身就是政府系統的一部分，很難擺脫對上級或同級政府的依賴性；另一方面，民間的政策評估機構數量較少，掌握的資源有限，在資金來源和信息來源方面都對政府有一定的依賴性[21]。因此，如何培育和發展獨立的公共政策評估組織，仍然是亟待完成的一項重要任務。

（五）評估方法偏于定性

毫無疑問，公共政策評估需要科學的方法。我國當前的公共政策評估方法還處于比較單一和落后的狀態。最主要的表現就是，定性評估方法居于主導地位[22]。調研中，38.6%的受訪者選擇了“評估方法偏于定性”。“定性方法側重于用語言文字描述、闡述及探索事件、現象和問題。這種方法不需要涉及數字技術和方法，具有速度快、方便和直接的優點，能夠使黨和政府迅速掌握政策實施的情況，但受政治氣候和政府官員素質的影響較大，科學性、客觀性難有保障。”[23]因此，盡管定性的方法有一些優點，但是其弊端也非常明顯。在定性評估方法中，評估的標準往往更加“重視意識形態以及道德的作用”，可能會“用價值判斷取代事實分析”[24]。這就讓公共政策評估有過多的主觀性，從而影響其客觀公正性。

（六）評估指標過于關注經濟發展

公共政策評估指標是公共政策評估的核心內容，指標設計是否合理關乎公共政策評估的成敗。公共政策評估指標設計的基本原則是完備性，“應該客觀、真實、全面地反映執行中的公共政策屬性”[25]，但我國當前的評估指標往往比較單一。有學者指出，“在政策評估過程中，上級政府對下級政府地方政策、官員政績的評估指標，主要是依據區域GDP增長情況、經濟投資和政府財政稅收的數額規模等側重于經濟建設的硬性指標”[26]。事實上，在很多有關政策評估的著作和論文中都可以找到類似的觀點[27]。然而，公共政策評估過于注重經濟建設指標，可能會帶來較多負面影響，如犧牲了環境、妨礙了社會公平正義等。從深層次來說，公共政策評估指標反映出一個國家的經濟社會發展重心。長期以來，我國以經濟建設為中心的政策取向，帶來了一系列的政策產出。在一定時期內，公共政策評估指標反映這種政策取向也是合理的，但是伴隨著我國經濟社會的發展，這種單一指標就不再合理了。針對分配領域存在的突出問題，黨的十七大報告指出，“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系，再分配更加注重公平”。因此，公共政策評估指標體系也應該更加注重公平等價值的作用，而適度減少經濟增長指標的權重。

四、地方政府公共政策評估存在問題的原因

地方政府公共政策評估存在問題的原因有哪些，是一個眾說紛紜的話題。總體上說，可以歸納為主觀、客觀、歷史和現實等層面的原因。這也可以從本次調研中得以印證。

（一）現實原因：管理體制的制約

毫無疑問，現實管理體制的制約是造成我國政府公共政策評估問題的重要因素。75%的受訪者認為，造成公共政策評估問題的原因是“現實中受管理體制制約”。那么，哪些現實的管理體制可能會影響政府公共政策評估呢？

第一，從干部的角度來說，有兩個方面的體制可能會影響公共政策評估。一是干部任用體制。“我國地方政府中各級干部，尤其是政府主要干部的任免權或提名權掌握在上級管理者手中，上級政府對下級干部的管理已經形成了我國各級政府干部管理的主要模式。”[28]在這樣的干部人事管理體制下，上級管理者對地方各級干部的影響是非常大的，甚至是決定性的。因此，在現實中，甚至出現了“唯上不唯下”的不正常現象。在公共政策制定與執行中，這種情況也在一定程度上存在著。“地方領導干部在對其制定和執行的政策進行評估時，常常會根據上級領導和其本人的價值偏好來決定是否應對政策進行評估。”[29]二是干部評價機制。干部評價機制是否科學合理會對各級領導干部在政府公共政策評估中的行為產生直接的影響。一方面，干部評價機制中如何看待公共政策評估的結果會直接影響干部對公共政策評估的態度；另一方面，干部評價是否過于看重經濟發展，也會影響各級干部在公共政策評估中是否把經濟發展放在突出位置。

第二，從組織的層面來說，政府所處的體制環境也會影響公共政策評估的開展。在我國，主要有幾對關系構成了地方政府的體制環境。一是中央與地方的關系。我國是中央集權制，從法理上來說，地方的權力來自中央授權，中央可以領導地方。但是在現實的政治運作中，地方的利益并不總是與中央的利益相一致，有時甚至會發生利益沖突。“由于這種利益關系差異和沖突的存在，地方政府在評估中央政策執行和地方政策時勢必帶上自身利益的烙印，這就很難客觀公正地評估某項政策績效。”[30]二是政府與人大的關系。從法理上來說，民主集中制作為黨的根本組織原則決定了人大作為權力機關的最高地位。全國人大是最高國家權力機關，各級地方人大是相應層級政權的地方國家權力機關。國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由人大產生，對人大負責，受人大監督。但是在現實的權力運作中，人大有時難以監督到位，無法成為一種外在的強制力量，督促政府的公共政策評估工作有效開展。三是政府與司法機關的關系。“在很多地方政府，由于司法機關的人力、物力和財力或多或少地受到地方政府的牽制，大大影響了司法機關對地方政府政策運行過程的監督。”[31]因此，提高司法機關的地位，讓司法機關發揮應有的監督作用是當務之急。黨的十八屆三中全會提出：“推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度。”這一制度如果得到落實，將大大提升司法機關的地位，改善司法機關對政府的監督效能。

（二）主觀原因：領導不夠重視

在主觀原因中，領導的重視度也是一個非常重要的因素，得到了大家的廣泛認可。問卷調研顯示，69.2%的受訪者認為，公共政策評估問題的原因是“主觀上領導不夠重視”。這也反映了領導在公共政策評估體制中的重要地位。針對“您覺得公共政策評估的結果，受到單位領導重視的情況”的提問，47%的受訪者回答“一般重視”，只有24%的受訪者回答“很重視，總結經驗，幫助改進工作”，還有15%的受訪者回答“不清楚”，7%的受訪者回答“不重視”。可見，盡管有些領導很重視公共政策評估工作，但是更多的情況則是，領導對公共政策評估的重視程度還不夠。

從具體的表現來看，領導不重視公共政策評估的原因主要有以下幾種：一是排斥公共政策評估。有些領導認為公共政策評估可有可無，所以能不評估的盡量不評估，甚至直接拒絕開展公共政策評估。二是形式主義對待公共政策評估。有些領導以應付的態度對待公共政策評估，只注重抓好形式上的工作，而不注重從內容上下功夫，讓公共政策評估表面上風風光光，實質上沒有多大意義。三是工具主義對待公共政策評估。有些領導只將公共政策評估當作“歌功頌德的工具”或用以“證明客觀資源不足”，以獲取更多政策資源。為了達到目的，有些領導在公共政策評估中往往只突出成績，而忽略不足；只強調外在困難，而忽略內在過失。四是故意歪曲利用公共政策評估。有些領導為達目的不擇手段，甚至可能在公共政策評估中黑白顛倒，罔顧事實。無論實際狀況如何，他們都想方設法獲得良好的評估結論，從而“借評估使效果不佳、績效不良的政策合理化”，“借評估以推卸自己應負的責任或將責任推給他人”[32]。

（三）歷史原因：理論與實踐的滯后

我國公共政策評估存在問題的原因還在于“歷史上缺乏評估經驗”。歷史會影響今天的現實。無論從理論上還是從實踐上，公共政策評估的歷史積淀都會在現實中有所反映。調研表明，53%的受訪者認為，“歷史上缺乏評估經驗”是造成今天公共政策評估問題的原因之一。可見，過去的經驗對今天的影響是能夠為大家所認同的。這些經驗具體來說，既包括實踐經驗，也包括理論研究的經驗。

第一，從實踐上來看，我國的公共政策評估起步較晚。一般認為，現代公共政策評估起源于西方國家。早在20世紀30年代，美國就開始對為了應對經濟危機而推出的羅斯福新政的效果進行政策評估。此后，其他西方國家也逐漸重視對干預經濟和社會管理的政策效果進行評估。這時的公共政策評估側重于實驗的方法。20世紀60年代初，政策評估的模式逐漸轉向實地實驗。20世紀90年代以來，公共政策評估在世界范圍內都成為熱點[33]。而在我國，公共政策評估從20世紀80年代才起步。從一定的范圍來看，直到今天，很多地方的公共政策評估還主要表現為經驗總結、工作匯報和座談會等形式，與真正意義上的政策評估還相去甚遠[34]。可見，我國的公共政策評估實踐還是比較落后的。當然，也應該看到，最近這些年，伴隨中央文件對決策科學化、民主化的高度重視，一些地方也開始進行公共政策第三方評估的探索與嘗試。

第二，從理論上來看，我國公共政策研究還處于引進和介紹階段。西方國家在公共政策評估方面，理論的產生先于實踐，其過程大致可以分為五個階段：第一代評估是從1910年到第二次世界大戰期間，特征是“測量”，認為政策評估就是測量結果；第二代評估是從第二次世界大戰到1963年，特征是“描述”，認為政策評估就是描述事實，強調政策評估的價值中立；第三代評估是從1963年至1975年，特征是“判斷”，認為政策評估體現為個體判斷；第四代評估是從1975年至20世紀末，特征是“回應性建構主義”，認為政策評估就是政策建構，就是政策制定的過程；第五代評估就是21世紀以來，特征是“協商”，強調評估過程的民主參與和協商對話[35]。相對而言，我國的公共政策評估理論研究起步較晚，理論的建構不足，還沒有建立起具有創新意義的完整的理論體系，對實踐的負面影響也較為明顯。有學者指出，我國公共政策評估“還遠遠沒有建立起系統的、完備的、適宜的理論指導，導致現階段我國為數不多的政策評估在實踐中具有很大的盲目性：不清楚評估的最終目的，不明確評估的現實標準，不確定評估的具體內容，不肯定評估結論的實際作用”[36]。因此，我國公共政策評估的理論研究還需要大大加強。

（四）客觀原因：財力的限制

公共政策評估工作是一項復雜的工作，需要投入一定的人力、財力和物力。但事實上只有很少的單位或部門能夠充分重視這一問題，大多數單位或部門都不愿意投入太多的資源。調研結果也顯示，40%的受訪者認為，公共政策評估存在問題的原因之一是“客觀上受單位財力限制”。

具體來說，這種財力限制主要分為幾種情況：一是總體的財政匱乏。中華人民共和國成立以來至改革開放初期，我國經濟社會發展的總體水平還不夠高，各級政府財政收入也有限。有限的財政資源只能用于重點領域和重點環節。相較于政策制定與執行，公共政策評估往往是被忽視的環節。二是人為的經費不足。伴隨著改革開放的步伐，人民生活水平不斷提高，政府的財政收入不斷增加，財政總體匱乏的局面得到了很大的改善，很多地方的財政經費非常充裕。然而，財政經費充裕并不意味著公共政策評估的經費就充足，有些人為因素仍然會導致經費不足。主要包括兩種情形：一是對已經納入預算的公共政策評估項目不予以足額撥款，導致公共政策評估經費存在缺口；二是對公共政策評估經費予以截留或挪作他用，導致公共政策評估經費短缺乃至消失。究其原因，可能是對公共政策評估的重要性缺乏認識，也可能是出于自身利益考慮，認為公共政策評估會產生不良影響，從而消極抵制。無論怎樣，都影響了公共政策評估經費的有效保障。由此，評估經費短缺成為制約我國公共政策評估工作的一大難題。

五、地方政府公共政策評估的推進策略

針對地方政府公共政策評估存在的問題，如何推進地方政府公共政策評估工作？根據調研，多項舉措都獲得了廣泛的支持。按照受訪者選擇的比例高低排序，依次是“構建科學的評估指標體系”“提高重視程度”“完善評估結果的運用機制”“創新評估方式方法”“推進評估主體多元化”“推進公共政策評估法制化”“加強公共政策評估研究與宣傳”。所有選項的支持率都超過了68%。可見，大家就如何推進地方政府公共政策評估工作達成了一些共識。

（一）豐富內容：構建科學的評估指標體系

一項公共政策評估的內容與方向是否科學合理往往關乎公共政策評估工作的成敗，而公共政策評估的內容與方向又是由政策評估的指標體系和評估標準決定的。因此，構建科學合理的評估指標體系與評估標準對于公共政策評估具有前提性和基礎性意義。調研中，“構建科學的評估指標體系”獲得了89.6%的受訪者的支持。但是，當前我國政府公共政策評估指標和標準的構建還存在不少問題，主要包括五個方面：一是評估指標內容抽象，難以衡量[37]；二是評估指標設置過于復雜，讓評估難以操作；三是評估設置不科學，存在指標“缺失”和指標“污染”等情況[38]；四是評估指標權重不合理，有些指標權重過大，有些指標權重過小；五是評估指標設計五花八門，各自為政，缺乏頂層設計等。構建一套科學合理、簡潔實用的評估指標體系是必要的。事實上，早在2006年，就有學者嘗試構建政策評估的指標體系。宋健峰，袁汝華等從政策的制定、實施、績效三個部分著眼，設計了包含12個一級指標和17個二級指標的指標體系。這些指標涵蓋兩個方面：一部分是通用指標，用以反映政策評估中的共性問題；一部分是可變指標，用以根據實際情況進行調整[39]。這一指標體系從公共政策過程出發，結合公共政策的基本理論進行設計，有一定的科學性、合理性。如果進一步結合實際情況，將其中的一些指標具體化、可操作化，對于構建一套科學合理、簡潔實用的評估指標體系是有所助益的。大數據時代，公共政策評估的指標體系構建，也能夠以大數據技術為基礎，通過大數據分析為指標體系的建構提供更為堅實的支撐。

（二）強化認識：提高對評估的重視程度

如前所述，領導干部不夠重視，也是當前造成公共政策評估問題的原因之一。調研中，78.6%的受訪者認為應該“提高重視程度”。可見，這一點已經形成了較為廣泛的共識。因此，強化對公共政策評估的認識，提高各級領導干部對公共政策評估的重視程度，也是推進公共政策評估工作的一項重要舉措。一是加大培訓力度。要通過培訓讓人們摒棄過時的觀念，重新認識和深刻理解公共政策評估的作用和價值，尤其要充分認識公共政策評估可以促進政策科學化和民主化。二是端正評估工作指導思想。公共政策評估的根本目的是促進領導者作出更好的決策并有效執行，從而讓公共政策最大化發揮效用，更好地為政策對象服務。要努力克服一些不端正的思想和態度，避免把政策評估當作“邀功請賞”的工具和手段[40]。三是加大問責力度。對于不重視公共政策評估、在評估中走形式走過場甚至弄虛作假的領導干部，要從負激勵的角度，切實做好問責工作。這樣，真評估的機關和個人才能受到公正的對待，才能繼續保持他們參與評估的積極性和主動性。

（三）完善機制：建立法制化、實效化的機制

制度和機制更具有根本性。健全的制度和機制，才能更好地保障公共政策評估工作的開展。調研中，78.3%的受訪者贊成“完善評估結果的運用機制”，72%的受訪者認為應該“推進公共政策評估法制化”。這都涉及公共政策評估制度和機制的建設與完善問題。首先，要推進公共政策評估法制化，通過立法規范公共政策評估主體、客體的權力與責任，明確公共政策評估的原則、類型和程序，保障評估資金的到位和評估結果的公開與應用；同時也要確定評估機構的職能，評估人員的組成辦法等[41]。其次，要進一步完善公共政策評估結果的運用機制。當前，公共政策評估結果的運用存在隨意性、形式化和方式單一等問題，需要從制度機制上予以解決。具體來說，要完善評估結果的公開和接受監督機制、評估結果運用的激勵機制、評估結果反饋和運用的責任機制以及評估結果評價的申訴機制等[42]。最后，要建立公共政策評估資金的保障機制。根據國外的經驗，建立公共政策評估基金是一種較為可靠的辦法。政策評估基金可以由立法機關通過立法程序建立，資金來源可以是公共財政，也可以是社會捐贈。公共政策評估基金需要保持一定的獨立性，既能保障評估工作的資金支持，促進專業評估機構的發展，也能防止評估機構對政府部門的依賴，從而影響評估的公正性[43]。

（四）創新方法：充分利用大數據技術

毫無疑問，公共政策評估需要通過一定的方式方法來完成。不同的評估方法具有不同的優勢，需要根據不同的情況予以采用。“目前常見的評估方法有前后對比法、對象評定法、專家判斷法、自我評定法等；政策評估的技術主要有計劃評判技術、重要路徑法、成本利益分析、成本效能分析等。”[44]這些評估方法和技術都各具特色，都可以在不同的情況下發揮其特長。科學的評估方式方法可以讓評估工作事半功倍。然而，現有的方式方法已經無法滿足當前形勢發展的需要了。調研中，77.3%的受訪者認為應該“創新評估方式方法”。大數據時代的到來，為公共政策評估方式方法的創新提供了有利條件。大數據技術可以對其進行清洗、過濾、存儲、挖掘，分析有用的數據信息，從而得出有效的評估結果。這就要求我們一要大力培養大數據人才，尤其是懂公共政策的大數據人才，二要積極開發更多的大數據技術，更好地為公共政策評估服務。

（五）培育主體：實現評估主體多元化

公共政策評估主體多元化已經成為廣泛的共識。調研中，78.3%的受訪者選擇應“推進評估主體多元化”。如上所述，我國公共政策評估面臨的突出問題是，公共政策評估主體單一，主要是政府內部組織開展，即使有第三方評估組織或人員參加，也與政府部門存在千絲萬縷的聯系，缺乏獨立性。這一問題可能導致“人情評估”“奉命評估”“形式評估”等負面現象[45]。因此，必須推進公共政策評估主體的多元化。一是推進建立獨立的公共政策評估組織。一般而論，越是公共政策評估搞得好的國家，獨立的公共政策評估組織發展得也越好；反之亦然，越是公共政策評估組織發展得好的國家，公共政策評估工作開展得也越好。獨立的政策評估組織的存在，可以和政府內部的評估體系形成競爭關系，“不僅有利于降低行政成本，而且能夠在一定程度上提高評估的質量和效率”[46]。二是培養公共政策評估專業人才。公共政策評估需要大量有較高技術能力和理論素養的專業人才，但是我國目前這些人才還比較匱乏，所以大力培育公共政策評估專業人才勢在必行。三是動員廣大群眾參與公共政策評估。“人民群眾對政策效果的關注，在政策評估中的積極參與，會促使政府提供的公共服務更能符合群眾的需要，從而提高公共服務的質量。”[47]人民群眾只有參與公共政策評估，才能夠讓公共政策評估更加科學有效地、全面地反映意見與情況。四是利用大數據技術形成公共政策評估方案，并最終分析得出公共政策評估結論。

（六）加強研究與宣傳：讓評估新理念普及化

公共政策評估的現狀表明，推進此項工作，不僅需要加強理論研究，也需要加強宣傳教育。調研中，68.5%的受訪者認為應該“加強公共政策評估研究與宣傳”。盡管有超過一半的受訪者支持這一點，但與其他選項相比，對該項舉措的支持率還是位列末端。這表明，還有很多人沒有認清加強研究與宣傳的重要性。

第一，要加強公共政策評估理論研究。我國公共政策評估研究起步較晚，目前還沒有建立起一套具有特色的理論體系，公共政策評估方法體系尤其薄弱，更不用說建立一套成熟的完善的方法體系了[48]。公共政策評估的理論研究需要在公共政策基礎理論、公共政策評估標準體系、公共政策評估具體方法以及公共政策評估等方面強化[49]，尤其要著力構建一套本土化的公共政策評估理論。

第二，要加強公共政策評估的宣傳。即使在公共政策研究領域，對公共政策評估的研究也較為薄弱。也因此，很多人可能都不明白公共政策評估的具體涵義。即使是研究公共政策的學者也未必能夠充分認識公共政策評估工作的重要性，更不用說政府部門的實踐工作者和普通老百姓了。要利用各種媒介包括網絡、電視、報紙、雜志、會議等渠道加大宣傳力度，讓政府部門、政策評估工作者甚至全社會，都能夠充分認識公共政策評估的內涵與意義[50]。

六、小結與研究局限

（一）小結

1.公共政策評估實證研究需要加強

雖然我國公共政策評估的研究總體上已經取得了很大進展，但是相比決策環節和政策執行環節的研究來說，公共政策評估研究還有很大的不足。因此，加強地方政府公共政策評估的實證研究很有必要。正是在這樣的背景下，課題組開展了問卷調研，以了解地方領導干部如何評價或者看待公共政策評估，以及公共政策評估的實踐狀況。

2.公共政策評估可以促進決策科學化

調研中，90.9%的受訪者認為“公共政策評估讓公共政策制定更加科學”。此外，“檢驗公共政策的效果”和“推進公共政策貫徹實施”也得到了大家的認可。令人深感意外的是，“提高政府管理水平”在所有選項中獲也得了較廣泛的支持。可見，實踐工作者已從實際工作的角度，對公共政策評估在“提高政府管理水平”方面的重要作用給予了廣泛肯定。

3.地方政府公共政策評估實踐狀況不容樂觀

調研中，僅18.5%的受訪者參加過公共政策評估；近5年內，受訪者所在單位開展過公共政策評估的僅占24%；僅16.2%的受訪者得知成立了相關組織機構；僅9.7%的受訪者指出所在單位有公共政策評估或類似專項資金；僅13%的受訪者認為群眾“非常積極”地參與公共政策評估。因此，總體來看，地方政府開展的公共政策評估實踐還是比較少的。

4.調研證實了公共政策評估研究的一些觀點假設

對于公共政策評估的問題、原因與對策，學術界已經有了一些基本的觀點。問卷調研印證了其中一些觀點仍然適用。比如，公共政策評估內容偏重政策實施的結果或效果、評估主體過少、評估常常流于形式、評估主體缺乏獨立性、評估方法偏于定性等。為了解決這些問題，就需要從“構建科學的評估指標體系”“提高重視程度”“完善評估結果的運用機制”“推進公共政策評估法制化”“創新評估方式方法”“推進評估主體多元化”“加強公共政策評估研究與宣傳”等方面著手。當然，還需強調的是，大數據時代為公共政策評估提供了新的機遇和挑戰。

（二）研究局限性

本研究還存在不少局限性。一是研究的樣本較少；二是量化分析較為粗淺，還應該進行一些相關性分析；三是只有問卷調研，沒有進行訪談分析來提供佐證；四是地方領導干部的看法與公共政策評估的實踐存在一定差距。當然，有限的研究也并非毫無意義，可為進一步的研究和實踐的推動提供些許鏡鑒。

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責任編輯：鐘雪