對“村改居”社區集體產權制度改革的調查與思考

焦雪梅

??摘要??本文是作者對“村改居”社區長期跟蹤調研的基礎上形成的理論成果，以濟南市歷城區為樣本，通過分析“村改居”社區集體經濟組織現狀，找出集體產權制度改革中遇到的主要問題及原因，提出進一步做好“村改居”社區集體資產改制的建議。

??關鍵詞??村改居社區，集體產權，制度，改革

黨的十九屆四中全會明確提出：深化農村集體產權制度改革，發展農村集體經濟，完善農村基本經營制度。進一步指明了“村改居”社區集體產權制度改革的方向。

1“村改居”社區迫切需要集體產權制度改革

“村改居”指對“城中村”進行完全城市化的系列改革。隨著濟南市新型城鎮化的快速發展，2001年2月，歷城區“撤鎮改辦”時，原洪樓鎮12個村成建制地轉化為“村改居”社區，農民變居民、農村轉社區、集體土地絕大多數轉為國有土地。

隨著城市化進程的加快和經濟總量的不斷擴張，這12個村改居社區利益的相關性不但沒有因城市化下降，反而增強。征地、房地產開發和集體不動產收益，成為共同關注的焦點，也是矛盾的焦點。因居企不分，導致社區集體企業產權不清，管理混亂，爭吃大鍋飯現象嚴重，滋生尋租現象，不但不利于集體資產的保值增值，而且造成上訪等社會不安定因素，迫切需要產權制度改革。

2“村改居”社區集體產權制度改革中遇到的主要問題

2018年4月，歷城區印發了《關于穩步推進歷城區農村集體產權制度改革的實施意見》（濟歷城發【2018】14號），歷城區農村集體經濟組織產權制度改革工作全面啟動：一是全面開展農村集體資產清產核資。二是合理確認集體經濟組織成員身份。三是有序推進經營性資產股份合作制改革。在推進集體經濟產權制度改革的過程中，“村改居”社區主要遇到了以下問題。

2.1思想上求穩怕亂有顧慮

“村改居”社區是一個特殊場域，而資產改制是一個利益重新分配的過程，在實際操作中必定會觸動即得利益者的利益。特別是一些社區當前正處于社區發展轉型期、矛盾利益交匯期、新老班子交替期、思想波動浮動期，本身就有不穩定的因素存在，害怕捅“馬蜂窩”，害怕改制時有些人趁機鬧事，進而使社區乃至整個街辦更加不穩定。致使工作推動難。

2.2集體經濟組織成員界定難

村改居集體資產改制遇到的最棘手問題就是集體經濟組織成員的界定，就是一直和諧穩定、走在全市前列的社區也在這個問題上犯了難。從20世紀80年代初開始，歷城區這12個“村改居”社區的耕地陸續被征用。當時政府對被征地的村采取了兩種補償方式：一是給予“農轉非”指標，即安排部分農民進城就業;二是給予征地補償款，被征地的村利用征地補償款和留存的集體土地發展各種形式的經濟，取得了一定的經濟效益。有的社區，隨著集體經濟逐步壯大，集體資產規模越來越雄厚，村民分享的福利不斷提高。某社區居民每月單從居委會領到的養老金最高可達5000多元。與之相對應，原先通過“農轉非”進城的農民由于技術、文化等因素制約不能取得較好的工作崗位，工資收入遠低于村民收入，于是，他們強烈要求回村參與分享集體經濟成果。

由于農轉非的時間都比較長，新老成員的變化很大，流入流出社區人員構成比較復雜。另外，外嫁女不愿意遷走戶口，甚至要求自己子女戶籍也遷入本村以參與集體經濟分紅;每年新增一定數量人口，包括新生小孩、新娶媳婦等，增加了集體經濟組織成員界定的復雜性。

2.3股權（份額）設置難統一

是否設置集體股及集體股的占多大份額社村改居社區股權設置所面臨的最大爭議。《關于穩步推進歷城區農村集體產權制度改革的實施意見》規定：股權設置提倡以成員股為主，成員股設置根據村（居）資產狀況，可只設人口股;也可以人口股為主，兼顧成員對集體經濟的貢獻，分別設置人口股和農齡股（勞齡股）等。是否設置集體股及集體股所占比例，由集體經濟組織成員大會或代表大會討論決定。有些社區負責人主張設集體股，但群眾意見不一致。社區負責人的顧慮是萬一不設集體股，集體經濟組織就失去了公有制性質;再者，當前集體經濟組織承擔了大量的公共服務職能，如社區道路維護，群眾的電費、水費、取暖費，公共設施的維護等等公益事業都需要資金，需要通過設置集體股籌集經費。而有些社區負責人主張不設集體股，擔心改制時保留集體股，會再次出現集體股權屬關系不清晰的問題，留有后遺癥，極易產生新的矛盾，但社區集體經濟組織部分成員又愿意留集體股。

3進一步做好“村改居”社區集體資產改制的建議

針對上述推進農村集體經濟組織產權制度改革中遇到的現實問題，筆者通過查閱文獻，研究政策，到試點單位實地調研，學習本地及發達城市改制完成村居的經驗做法，結合我區實際，提出以下建議。

3.1借鑒試點經驗，穩步有序推進

村改居社區集體資產股份（合作）制改造是一項政策性強、工作量大、涉及范圍廣的系統工程，目前，歷城區已在有可量化經營性資產、兩委"班子戰斗力強、干群關系和諧的社區完成了試點工作，正在取得試點經驗的基礎上逐步加以推廣。建議對于我區改制條件暫不成熟的村改居，先做好清產核資及集體經濟組織成員界定的統計核實公示等工作，為下一步改制打好基礎。要從各街辦的實際出發，做到成熟一個、發展一個、改造一個，不能一哄而起。

3.2做好輿論宣傳，統一思想認識

讓廣大居民充分認識到，實施股份制改造，并不是瓜分集體資產。充分講清楚股份（合作）制只是一種新型的合作經濟組織模式，它通過明晰量化股權，改革管理體制，來轉變經營機制，完善監督機制，改變分配方式，促進村集體經濟進一步發展的新途徑。盡全力消除每個村民的不滿、誤會與不解，解決各項矛盾，要保證創新穩步、安全、全面的推行。

3.3多渠道民主協商，界定集體經濟組織成員與股權設置

在符合相關法律法規和政策精神的前提下，農村集體經濟組織成員資格的認定應遵循“尊重歷史、照顧現實、實事求是”的原則，充分尊重農村集體經濟組織的自主權。對居民爭議較大、特殊或者疑難問題，充分發揮社區協商民主的作用，舉行多層次多渠道的民主協商。在具體操作過程中，可把握以下幾個關鍵：

一是從范圍上要涵蓋各階段的不同群體。歷城區這12個村改居社區，農轉非的時間各不相同，還有兩個社區沒有農轉非。各村有各村的情況，有為居民交社保的，也有沒交的，有農轉非時安排到集體企業的，也有沒安排的，還有已經去世的。情況極其復雜。當前村改居集體資產是各個歷史階段集體經濟組織成員勞動成果的累積，所以在充分尊重集體經濟自主權的基礎上，從范圍上盡可能涵蓋各階段的不同群體。

二是從權利和義務的關系上要講究對等性。享受權利的前提是履行義務，履行多少義務就享有多少權力，成員享有的權利應與本人對集體經濟組織承擔的義務和做出的貢獻相匹配。

三是從政策的穩定性看要統一標準。因為成員資格的認定與每位集體經濟組織成員的切身利益密切相關，制定政策時一定要反復征求意見，征得絕大多數成員的認同，執行時要采用同一個標準，不能實行雙重或標準，更要防止政策“翻燒餅”。

四是從程序上要以公開促公平。對這些村改居社區經濟組織成員的變化情況最了解的還是社區群眾，因此他們也最有發言權，所以要嚴格按照程序公開，以公開促公平公正，將成員資格認定的決定權交給本社區集體經濟組織成員，自我管理，自我監督，充分協商、民主決定。

總之，產權制度改革牽扯到每家每個人的切身利益，是牽一發而動全身的大手術大改革，改革要想順利進行，離不開頂層設計、群眾擁護，法律支撐，兩委努力，這樣才能干成事，把好事辦好。股份制改造后，村改居社區完全納入城市化治理軌道，社區居民委員會與社區企業及有關經營開發行為分開，社區的公共事務管理和社區企業經營分離，新時代歷城區城市化進程新時代勢必會邁上更新更大的臺階。

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