推進國家治理體系和治理能力現代化背景下的行政創新探討

關鍵詞 行政創新 行政法治 治理 改革

作者簡介：田冰，廣西職業師范學院思政部副教授。

中圖分類號：D601? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.220

堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化是全黨全國一項極為重大、關系全局、意義深遠的戰略任務。政府治理體系處在國家治理體系的前端。為此，必須更新觀念，創新制度，加快建設法治政府，實現行政法治革新，實現法治國家、法治政府、法治社會一體建設目標。

誠然，萬事萬物間的關系之所以能夠引起人們的普遍共鳴和廣泛興趣，不外乎它們之間存在著某種密不可分的聯系。只有精準找出這種聯系的客觀規律，才能思考并提出處理好彼此聯系事物之間關系的可供借鑒、可供復制的有價值的方案。改革是對原有的體制、機制、制度等的深刻反思和適時揚棄，創新則是對新的體制、機制、制度等的理性選擇和積極適用。在深入轉型發展的當下時期，處理行政創新與行政法治改革之間關系的難點和重點，就是要妥善解決行政法律規范與政策規定、實際操作之間的辯證關系，也就是在系統性、整體性、重構性的視角下處理好行政組織、行政決策、行政執法、監督救濟等問題。對于行政創新來說，其基本追求是在科學、民主、人權和法治精神的指引下，由過去的粗放行政、集權行政、人治行政、管制行政，逐步轉向積極的科學行政、民主行政、法治行政、服務行政，最終走向法治政府、誠信政府。“法律發展的重心不在立法、法學，也不在司法裁決，而在社會本身。” 對于行政法治改革而言，一方面要樹立與行政創新相適應的新的行政法治理念，樹立行政民主、公眾參與、共同治理的理念，樹立政府誠信、社會誠信、官民互信的理念等等;另一方面要建立完善新的行政法治規范，透過深入分析既往諸多行政改革創新舉措引發的制度沖突和理論爭議，推出符合法治精神、法律原則、法律價值的新的組織、執行、監督、救濟等行政法治形態體系。

一、樹立良好的行政法治思維，提升對法律權威的尊崇力

法律是國家穩定和社會發展的基礎和根基。一切社會主體的行為都要以法律為最高權威。要全面理解法治手段的多樣性，作用意義的多重性，要深刻認識法治手段不單是制裁手段，還是一種引導手段、獎勵手段、管理和規范手段。而法治最重要最核心的要素即是保障人權，規范公權力的運作。因此，要保障改革、發展、解紛、維穩均要以人為本，保障經濟、政治、文化、社會和生態文明全面、協調、可持續發展，就必須運用法治思維來治國理政。思維活動作為一種心理過程，價值導向、理解能力、人物情景等因素對其影響很大。人們通過思維，形成觀念，獲得認識，養成精神，最終體現為行動方式。法治思維是決策思維類型中的高級形態。用法治進行思維，代表了人類的文明與進步。只有在思維過程中接受法律規定和法律思維規則的約束，才能實現法治秩序和公平正義等人權價值。只有在思維上融入了法治理念與意識，法治才會自覺落實到實踐活動之中，才會養成依法辦事的思維習慣。良好的行政法治思維包含合法性思維、規則性思維、平等性思維、程序性思維和責任性思維等等。合法性思維要求行政主體執法思維出發點必須符合法律的規定。規則性思維要求行政執法過程應遵循既有的規則。平等性思維要求執法人員樹立一視同仁的公平理念。程序性思維要求行政執法必須嚴格遵循法定程序。責任性思維要求行政主體形成有權就有責，濫權則擔責，侵權要賠償的意識。“在法治社會中，法治的一個重要功能，就是按照公平、公正的原則，通過運用公共權利對社會資源的重新分配，給予弱勢群體以特別的物質保障;或者運用公共權力，通過創造條件，排除妨礙等方式，給予弱勢群體以特別的精神、道義保障;或者雙管齊下，兩者兼而有之。” 行政是一種國家意志，在行政領域強調法治的地位，國家秩序才有可能實現理性化和集中化。行政主體是法律的執行者和具體操作者，行政主體用法治思維行政，就是要求其在行政過程中用行政法治的思維品性指引行政活動，形成依法行政的工作習慣和行為取向。各級領導干部必須加強對法律知識的學習，培養時刻自覺尊崇法律的思維、時刻思考依法辦事的思維、用法治方式解決矛盾的思維、尊重權利的思維，真正在內心中認識到為什么要建設法治，法治相對于人治有什么優越性，離開法治講發展、改革有什么弊害，從而以自身的實際行動帶動廣大干部和群眾。此外，要加強法治輿論陣地建設，引導媒體辦好法治教育專欄、節目、頻道、網站等，采取以案說法等形式廣泛開展法治教育。要加強法治文藝陣地建設，組織開展法治文藝演出等群眾喜聞樂見的具有感染力的宣傳活動。要加強法治宣傳陣地建設，完善法治宣傳教育設施、教育基地，在全社會形成學法用法的良好風氣。從而在普通大眾內心深處真正生發出對法律的敬仰和信賴，為全面落實依法治國方略打下堅實的基礎。

二、健全社會公平正義法治保障制度，形成法治環境與法治方式運用的良性循環

公平正義是社會主義法治的價值追求和基本要求。科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法的目標是確保黨和國家事業興旺發達、國家長治久安、人民幸福安康，本質上都是為了保障社會公平正義。所以，健全社會公平正義法治保障制度是國家治理體系和治理能力現代化的一個重要任務。社會治理創新要遵循公平正義的理念，如此才能取得社會各階層的共識和認同，獲得最廣泛的社會支持和民心支撐。要加強民生立法，特別是加強收入分配、教育就業、醫療保障、社會保險等有關生存權與平等發展權等基本人權方面的立法。要用法治化的手段構建社會利益均衡機制，完善社會利益表達機制，實現社會的動態平衡，達到社會公平正義。法治工作要充分考慮到我國的國情和人民群眾的接受程度。法治環境與法治方式的運用是辯證、互動的關系，一旦形成這種良性互動，即可認為進入了法治社會的常態。黨的十九大報告指出，“以良法推進發展，保障善治。”因此，要通過健全、完善法律及其制度、機制、程序，不斷改善法治環境，為公權力執掌者運用法治方式治國理政提供條件和促力，為公民實際享有基本權利，在法治框架內表達利益訴求，滿足人民日益增長的美好生活需要提供堅強法治保障。要注重樹立典型，以主動、自覺和善于運用法治方式處理和解決社會、經濟問題和社會矛盾，實現良法善治、推進國家治理現代化的經驗為典型，以帶動和促進整個社會的法治，進而在全社會形成理性而成熟的法律文化與法治氛圍。

三、嚴格行政權運行，適時對行政執法模式進行規范調整

法律的生命力在于實施。法治約束的不僅僅是普通民眾，更是約束和限制公共權力的運行。在當下中國，行政權實際上構成了國家權力中心，主導著法治國家、法治政府和法治社會一體建設的進程。為此，行政機關更加需要協調各種行政關系，整合全部行政資源，才能完成各類具體的行政任務。行政權力依法規范地行使，一切行政行為都要接受監督，這可以對法治社會的形成起到示范和促進作用，形成法治建設的凝聚力和團結力。對于行政權力的掌權者而言，用好手中的權力，確保在作出重大行政決策過程中，公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等程序符合法律規定。傳統的規范主義要求行政機關排除個人意志和價值追求，將行政機關的功能限定在法律執行的范圍內。這種規范主義執法模式，可以防止行政機關超越權限，確保行政機關的監管行為可審查、可救濟，但缺點是沒有考慮行政機關的能動作用，在遇到立法者沒有預見的變化時，顯得較為僵化，難以及時應對形勢的變化。現代功能主義要求行政機關不是機械的規范適用，而是根據形勢變化，帶入利益衡量和價值判斷。行政機關在行政過程中，可以善用自由裁量權填補法律漏洞或法律空白，重視信息溝通，盡可能滿足民意表達訴求，把握監管的方向和狀態，切身處地考慮權力對象的處境，提供創造性的解決方案，實現從只對上負責向對公眾、對社會負責，從重秩序性向重權利性轉變，達到在較短時間內高效率改善社會治理效果的目的。在行政執法活動中，行政機關面臨的常見問題是法律對事實要件和法律后果的規定不夠明確。在出現新情況、新問題時，立法機關和司法機關不能夠對公共利益和個人權利提供有效保障。行政權則具有明顯的主動性。行政機關必須對不確定法律概念作出解釋，就如何行使自由裁量作出判斷，找到最大公約數，在此基礎上將抽象法律規范適用于具體案件事實。只要行政機關行使裁量權沒有瑕疵，在法律允許的范圍內設定法律后果，有關行政行為就是合法的。社會主要矛盾的變化對公共服務的提供和行政法治模式提出了新要求，要形成多元合作行政新模式，實現行政目標和手段從管理、強制變為服務、指導和合作，為社會主義市場經濟發展營造良好的政務環境。要倡導更理性地推動行政創新，優化行政決策、行政執行、行政組織、行政監督體制，優化職責體系和組織結構，構建權責清晰、運行順暢、充滿活力的工作體系，把制度運行好、執行好，讓好的制度通過治理體系和治理能力轉化為治理效能，最終實現建設現代化強國的目標。

四、主動融入推動國家治理體系和治理能力現代化戰略，提升司法監督效能

司法是實現社會公平正義的最有力的保障手段。司法權的行使除了要認真進行價值判斷和利益平衡，正確把握社會主體之間的利益沖突，正確引導社會價值取向，確保個案中規范執行的合法性和合理性，最大程度地實現社會公平正義，還需要考慮如何實現整體的監管目的，確保國家治理走向規范化、科學化、法治化。

（一）準確把握行政訴訟的功能定位，提高政治站位，圍繞中心服務大局

黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。行政審判工作要自覺融入“五位一體”總體布局、“四個全面”戰略布局中，要積極參與到建設壯美廣西共圓復興夢想新征程中。一要著眼國家大局與依法保護當事人合法權益的關系，選擇正確的裁判方式。既要維護公民、法人和其他組織的合法權益，又要依法支持行政機關為促進經濟社會發展采取的措施，保障行政機關符合國家利益、公共利益的重大項目、重大工程，能夠及時有效得到實施。二要深化司法與行政良性互動機制，助推法治政府建設。要暢通溝通渠道，統一行政執法、行政審判的法律適用標準，形成預防和化解行政爭議的整體合力。要通過司法建議、發布白皮書、公布典型案例等途徑提供建設性的意見和建議，促進行政機關提升治理能力現代化水平。要積極將行政審判指標與地方政府法制考核指標相結合，促進提升行政機關法治思維和依法行政意識。三要積極服務保障“放管服”改革，營造良好的營商環境。要依法參與重大建設項目和重大決策的社會穩定風險評估工作，妥善審理涉產權案件，助推優化政務服務，以政務誠信優化營商環境，為地方經濟社會發展和法治建設保駕護航。

（二）處理好監督權力和司法謙抑的關系，實質性化解行政爭議

要堅持嚴格依法審判底線思維，統一裁判標準，維護司法權威。要嚴格依照法律的明確規定，判斷行政爭議事項的是非曲直，不能根據個人所謂的公平正義觀作出裁判。司法權對行政權要保持尊重和謙抑，不能以司法權替代行政權。審查被訴行政行為的合法性，應當嚴格遵循行政訴訟法的規定，依據法律法規、參照規章，作出審查判斷。要恪守權力的邊界，只有在法律明確授權時，方可審查行政行為的合理性問題。對于專業性強或事實難以查明的案件，司法權對行政機關依法作出的專業判斷，或者不違反證據采信和證明責任分擔、證明標準情形下作出的事實認定，要予以充分尊重。不得動輒以被訴行政行為主要事實不清、證據不足為由，判決撤銷被訴行政行為。行政機關在自由裁量權范圍內作出的行政行為，除非有事實證明存在濫用職權、明顯不當情形，應當予以認可，不得以司法裁量權代替行政裁量權。要樹立正確的行政審判理念，處理好監督權力、保護權利和解決爭議的關系。監督行政機關依法行政是基礎，保護公民、法人和其他組織的合法權益是根本，實質化解行政爭議是目的。實質化解行政爭議不僅要積極推進和解結案，也要樹立依法有效化解爭議的理念，敢于亮劍，敢于選擇最有利于爭議化解的實體判決方式。

（三）適時開展行政案件集中管轄改革

行政審判擔負著維護群眾合法權益、助力法治政府建設、推動法治國家進程的重要作用。近年來，黨中央和社會各界高度關注人民法院為確保依法獨立公正行使審判權進行的改革與探索。黨的十八屆三中全會作出了“探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”的改革部署，十八屆四中全會提出了“完善行政訴訟體制機制，合理調整行政訴訟案件管轄制度，切實解決行政訴訟立案難、審理難、執行難等突出問題”的總體要求。黨的十九大進一步提出，要進一步“深化司法體制改革，深化司法體制綜合配套改革”。新修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》第十八條第二款“經最高人民法院批準，高級人民法院可以根據審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件”的規定，為實施行政訴訟案件集中管轄改革提供了明確的法律依據。在現行法律框架下對司法審判區域與行政管理區域有限分離的積極探索，有利于依法治國基本方略的全面落實，有利于回應和保障人民群眾的司法訴求，有利于推進法治政府建設，也有利于改善行政審判司法環境、促進司法公正，切實保障公民、法人和其他組織的合法權益。

注釋：

尤根.埃利希.法律社會學基本原理[M].葉名怡，等，譯.北京：中國社會科學出版社，2009.

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[5]習近平.把依法辦事作為考察識別干部的重要條件[EB/OL].http：//news.sina.com.en/o/2013-02-25/053926348041.shtml，2013-03-06.