財政撥款專項資金的財務管控探討

張樸

摘要 隨著我國社會經濟水平的持續提升，“十四五”規劃的全面開展，中央在重大專項項目上的投入逐步加大，財政撥款專項資金的規模及范圍也快速擴大。國有企事業單位在很多領域都會向政府申請財政撥款專項資金，或申請重大專項項目發展規劃資金。雖然國家在法律層面及各類專項項目的具體技術操作層面，制定針對專項資金的管理規則及實施規范，使財政撥款專項資金在項目申報及使用過程中更加具體、直接，但企事業單位自身對于專項資金撥款項目規則的理解及實際操作規范存在各種差異。與此同時，各類企事業單位項目的統籌管理水平也參差不齊，導致財政資金的使用效率不高，執行效果不佳。開發項目的業務部門與支付審核資金的財務部門在資金使用和管理方面脫節，容易導致項目執行過程中出現諸多問題。本文分析財政撥款專項資金財務管控工作的重要性，并在此基礎上，深入探討當前財政撥款專項資金財務管控存在的問題，并針對性地提出加強財政撥款專項資金財務管控的對策，旨在為企事業單位專項項目資金財務管控水平的提升提供有價值的意見。

關鍵詞 財政撥款;專項資金;財務管控

一、財政撥款專項資金財務管控的重要性

財政撥款專項資金指的是各級人民政府對納入預算管理并向企事業單位、社會團體等組織撥付的，具有專門指定用途或特殊用途的財政資金。這類資金在管理上都會要求進行單獨核算，專款專用，并需要單獨報賬結算。專項資金有三個特點：一是來源于財政部門或上級單位，二是用于特定事項，三是需要單獨核算。財政撥款類專項項目主要分為直接由財政部撥付的各類專款、補貼款項目以及從科技部等其他部門取得的由財政資金設立的國家重點基礎研究發展計劃、國家高新技術研究發展計劃、國家科技支撐計劃、國際科技合作與交流專項、產業技術研究與開發基金和公益性行業科研專項項目等通常所稱的“縱向”項目。

隨著我國社會經濟水平的持續提升，“十四五”規劃的全面開展，國家在重大專項項目上的投入逐步加大，財政撥款專項資金的規模及范圍也快速擴大。目前，2020年國家級科研項目已申請50個專項、512個項目，國家撥款資助金額接近100億元。國家重點關注的領域也從高新技術、農業科學、基礎研究等領域轉變為網絡通信、新能源發展等戰略新興產業。雖然國家在法律層面及各類專項項目的具體操作層面制定了不同的設置規則及實施規范，使財政撥款專項資金在項目申報及使用過程中更加具體、直接，但是企事業單位自身對專項項目資金運用的理解程度及實際操作規范存在差異，項目執行部門與財務管理部門無法通力配合，管控手段有待改進與監督力度有待提升。因此，項目在實際執行過程中出現了諸多問題，專項資金未實現效益的最大化。

二、當前財政撥款專項資金財務管控存在的問題

（一）項目前期預算設置欠缺科學論證的支持

首先，由于存在一些不可預見的因素，政府部門在立項時不可能完全對預算編制的完整性、合理性進行精細化的審核與界定。在預算招投標指南發布的過程中，也沒有對項目的可行性、專業性、資金支撐性作較為深入的分析。企事業單位在這種背景下通常采用多撥錢就多做預算、少撥錢就少做預算的粗放式、經驗式的方法。其次，企事業單位在開展預算編制工作時，往往也無法確定什么樣的編制方式是準確的、有效的。多數企事業單位的項目負責人作為項目建立階段的總設計師，對項目預算往往并不熟悉。在此階段，項目預算經費由于缺乏詳細設計和定額取費標準的支撐，往往依賴項目負責人的經驗或實施設想編制，因此會出現“拍腦袋”決策，想當然地進行數據推算。項目負責人總是盡可能地把預算數據做大，爭取得到更多的資金支持，而不是統籌考慮未來技術市場的發展趨勢、設備采購通貨膨脹的情況、勞務費用支出的規模和浮動等。同時，在項目申請階段，項目負責人員認為此事并不需要財務管理人員采取何種措施，不需要聽取財務管理人員的任何建議，也不在前期與財務人員進行信息溝通及預算分析，導致項目的整體預算結果與后期實施情況存在脫節現象，最終使資金的撥付監管流于形式。

（二）財政撥款專項資金實際使用中核算存在偏差、管控不力

雖然相關部門近幾年已經逐步開始對財政撥款的資金管理制度進行完善，如針對國家級重大專項研發課題發布的《國家重點研發計劃資金管理辦法》（財科教〔2016〕113號）、《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發〔2016〕50號）文件等。但在項目實際執行的過程中，常常會因為項目的性質不同、類別不同，導致制度的實用性不強，企事業單位在實際執行過程中出現諸多問題。項目管理部門沒有對資金進行有效分配，項目實施部門重研究、輕管理，錢只要花在了該花的地方就達到了目的。財務部門資金支出的報銷流程不完善，對原始單據進行粗放式管理，不能保證其合法性、合理性、合規性，對大額資金使用的審批權限設置不規范，使撥付資金的管控效率大大降低。

另外，由于各類財政撥款類型不同、具體任務不同，涉及的經費來源與分配情況不同，也使得財務人員在核算過程中很容易忽視關鍵因素，或是在各項科目設置、分類時沒有細化分類，導致財務賬面上出現的統計數據混亂，無法有效地對各類項目的明細進行審核，攪亂項目的整體執行情況。如根據相關規定條例中對資金概預算的簡化，項目資金開支范圍調整權力下放的改革力度逐步加大，部分權利下放到項目的主要負責單位上，取消了一些項目的比例設定，增加了一些項目間的統籌支付規定。這雖然體現了國家對專項科研項目的鼓勵，但項目實施人員對此類項目的規劃理念并不完全成熟，財務人員對此類項目的審核也僅僅停留在不超預算即可的基本要求階段，很難對資金支出進行深入的調查與監督，因此很容易發生財務人員在不違反財務規定的前提下應付了事的統計行為。科研人員不懂財務，財務人員不懂科研，經常出現經費的支出核算不規范的現象。財務人員僅以發票及各類原始單據作為入賬依據，勞務費、科研人員獎勵經費處理混亂，國家撥付的資金與自籌資金在項目管理上未進行單獨核算，并未貫徹與預算執行相匹配的管理模式，最終導致專項經費賬面顯示核算超支。

（三）沒有建立專項資金評價機制

由于財政撥款專項項目的管理標準不同，操作規范不完善，所以項目的評價目標考核僅停留在書面上，在實際運用過程中流于形式。

在實際執行的過程中，項目的實際支出可能與預算存在一定出入。由于剩余專項資金通常在符合一定比例的前提下由企事業單位自主管理使用，大多數情況下，項目組都不愿意將項目結余資金重新返還給財政部門。在項目開展的過程中，項目組常常在不違反預算核定管理的要求下，采用多購置部分材料、多出幾次差、多參加幾次會議等方式消耗掉部分本應結余的資金，以便更好地滿足項目經費的執行率，從而導致專項資金遭到各種不必要的浪費。而在績效考核階段，由于缺乏具體的實施細則和跟蹤管理手段，關于項目實施的手續是否合法、支出是否合理、項目是否達到驗收標準的評價浮于表面，并未真正讓項目人員合理節約成本，并未真正發揮獎勵的作用。評價往往不能準確地體現實際情況，從而為項目實施人員的違法違規行為提供溫床與機會。

（四）財務人員業財融合基礎相對薄弱

我國的財務人員常常通過企事業單位的培訓或社會考試不斷更新自身的財務專業知識。在正常情況下，這會使財務人員更容易理解掌握企事業單位的日常賬務處理工作。但對于專項撥款的特殊項目，財務人員也通常按照事后統計核算的基礎要求進行簡單粗放的財務管理，只要求沒有重大的財務違法行為，財務人員在項目的財務設計與管控方面并未定期溝通和及時反饋。但是，不同類型的項目涉及的技術領域、業務領域也不相同，對資金管理的具體要求也存在一定的差異，財務人員很難僅憑借任務書的相關內容準確核算每一種類的專項任務涉及的經費，因此財務管理工作很容易出現混亂的情況。

從上述問題可以看出，在項目選題、申報、執行、上報的過程中，項目管理單位、項目組負責人、財務管理人員均各行其是，沒有站在項目實施的全局高度上多角度、多維度地考慮，沒有溝通融合，合理分配運用資金，使項目存在諸多隱患。因此，加大對專項資金的管控力度，加強對專項資金使用規范的考核尤為重要。

三、加強財政撥款專項資金財務管控的對策

（一）事前完善科學有效的預算編制體系

第一，政府部門應對項目預算的具體要求進行規范，細化各類項目預算的合理范圍，有的放矢地考核項目承擔單位的資質及信用等級，突出關注資金預算管理中有定向概算分析依據的科目。

第二，項目組應當根據撥付專項資金的項目的具體情況對可實施的預算進行點對點的編制，加強對項目推進動因、市場調節機制、政府投入產出概算比的分析。同時，積極與財務部門溝通協調預算方法、方式，發揮每個部門的專業特長，建立更精準、可行的預算方案，全面落實國家的戰略發展目標。

第三，相關部門在對申請單位上報的各項預算方案的選擇上，不應通過單純的數據金額和文字描述進行評判和決斷，而應對項目負責單位進行實地考察與調研，與相關項目的部門人員進行交流和會談，實現企事業單位現有資源的配備及預期課題開發的利用與共享，對企事業單位預算的金額范圍心中有數，從而合理撥付預算資金。

（二）事中加強對財政撥款專項資金使用的管理

由于管理體制長期存在問題，不少企事業單位的財政專項資金管理工作有待優化。要更好地適應經濟環境發展的要求，更科學地、積極主動地增強財務管理的意識，必須加強執行環節中對財政專項資金的管理，這是提升財務綜合管理水平的保證。在項目立項階段，財務管理人員就應積極介入，增進財務部門在預算編制時對資金預計使用情況的了解，避免預算編制不合理、資金配置不當、配套資金無法落實的情況出現。事中更應加強對資金使用效率的管理，要將財政資金的執行當作重要的項目年度考核目標，防止相關項目的資金大量結余。事后加強對資金結余的統籌安排、定向管理，讓資金在國家建設、惠民工程等方面作出更大的貢獻，定期對剩余資金的合理使用進行統計分析，判斷剩余資金由企事業單位分配使用的合理性，對違規使用剩余資金的企事業單位采取有效的管控措施或問責機制。

（三）事后建立有效的經濟效益考核對應機制

項目專項組應建立健全切實有效的項目績效考核評價機制，較為成熟地將項目實施過程中預算的執行狀態，全面動態、準確高效地展示在項目負責單位的執行情況中，提高項目預算與執行的管理水平。同時，該考核機制應針對不同行業、不同類別的項目專門制定，將不同級別的課題項目統一進行規劃，盡可能地把項目成果的考核與項目管理上的考核統籌結合起來。

項目管理部門除了建立獎勵機制，也應該建立主要項目負責人員的問責機制和黑名單，獎懲并舉，促使項目管理人員更及時有效、科學規范地履行合理運用專項資金的職責。

（四）對專項資金的使用進行全程監督

當前，中國已進入“互聯網E+”時代，海量的信息數據、優質的網絡服務為項目管理提供了極為有力的技術支持。企事業單位可以采用項目管理系統對專項項目進行全面的監督審核。如具有代表性的U8項目管理系統，不但可以對項目中所有的收支合同進行錄入、整理、分析，建立屬于該專項項目的數據信息平臺，而且可以實現項目管理系統與財務管理系統的相互配合，形成相互交錯的核查系統。它使專項資金財務管理從項目預算數據到項目實際支付，再到績效考核評價的過程全方位、立體化地呈現在信息平臺中，科學有效地利用新技術將專項項目的業務行為與財務管理準確運用到實際工作中，進而實時動態地監控項目的全過程。

（五）提高財務人員業財融合的綜合素質

要加強對財政撥款專項項目管理人員，尤其是負責項目稽核的財務人員的專業技能的培養。要針對專項項目涉及類型分布的細化標準及獨特的財務管理規范，在事前讓財務人員加強項目財務管理規則及專業知識的學習，實現財務人員與項目人員的密切溝通與配合，使財務人員向業財融合的管理方向發展。同時，財務人員在實際管理的過程中，一定要保持公正的態度，運用科學的方式，對項目專項資金使用的合法性、合理性提出建設性意見，不畏強權，堅持財務原則，真正發揮監督管理的作用。

四、結語

財政撥款專項資金會隨著中國經濟的不斷發展，在未來幾年成為國家戰略發展規劃的重中之重。國家也會通過財政專項項目鼓勵企事業單位參與宏觀規劃，采用政府資金與企事業單位自有資金配套使用的方式，加大政府投資的杠桿效應，真正在國家政策層面和企事業單位利用層面擴充發展規模，促進經濟的快速發展，為人民提供更加高標準的服務。因此，上述建議在具體操作和優化層面還需要不斷探索，力爭為專項資金管理水平的提升提供更加有力的支持。

（作者單位為北京國交信通科技發展有限公司）

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