新時期國土空間規劃中的問題與對策探究

梁飛

【摘? 要】近年來，我國國民經濟得到蓬勃發展，工業化及城市化發展進程加快，國土空間發生巨大變化。國務院印發《全國主體功能區規劃》，強調推動主體功能區建設，對國土資源進行綜合布局。但在國土空間規劃過程中仍存在一定問題有待解決。因此，論文對新時期國土空間規劃所面臨問題進行簡要分析，提出問題解決對策，以供參考。

【Abstract】In recent years， China's national economy has developed vigorously， the development process of industrialization and urbanization has accelerated， and the national territory has undergone tremendous changes. The State Council issued "The National Plan for Developing Functional Zones"， emphasizing the promotion of the construction of major functional zones and the comprehensive layout of territory resources. However， there are still some problems to be solved existing in the process of national territory plan. Therefore， the paper briefly analyzes the problems faced by national territory plan in the new period， and proposes solving countermeasures to the problems， for reference.

【關鍵詞】新時期;國土空間規劃;問題;解決對策

【Keywords】new period; national territory plan; problems; solving countermeasures

【中圖分類號】F301.23? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2020）06-0144-02

1 新時期國土空間規劃概述

國土空間規劃的目的是為解決各項發展問題而形成的國土空間開發導向，通過對主體功能區的建設，實現對我國市場經濟整體結構的戰略性調整，遵循以人為本發展理念，持續轉變經濟發展方式，強化政府區域調控力度。同時，對各處功能區域的功能定位進行明確，最終實現結合實際發展情況與需求、調整國土空間戰略格局的目的。

在新時期時代背景下，國土空間規劃的實現應遵循以下準則：

①集約發展。合理劃定各處生態保護區域，遵循以人為本發展理念，從源頭上扭轉生態環境惡化的發展趨勢，集中開發資源。

②分類引導。綜合分析各區域發展現狀、資源配置結構以及核心發展潛力，優先構建集開發以及保護目標于一體的國土空間體系，根據資源環境承載能力確定分區功能定位，明確資源開發利用原則及框架。

③凝聚共識。各級政府部門應凝聚共識，統一國土空間規劃及發展理念，確定所制定戰略布局規劃及發展目標得到貫徹落實。

2 新時期國土空間規劃過程中存在的主要問題

2.1 配套法律保障體系有待完善

自國務院印發《全國主體功能區規劃》至今，雖然已完成大量準備工作，并取得諸多顯著成果，如建設太原城市群、培育中西部城市群，等等。但相關法律法規尚不完善，仍未形成全面化的法律體系，難以為國土空間規劃的編制、各項具體建設工作的開展提供明確參照與法律支持。這一問題的主要表現形式包括：國土規劃立法滯后、部分法律條例相互沖突、規范內容模糊不清、缺乏主干法律體系等問題。以此為誘因，導致部分地方政府及主管部門的國土空間規劃理念較為僵化，缺乏規劃重心。例如，在我國現行的《土地管理法》當中，土地利用規劃章節的具體條例內容較為模糊，沒有對各級國土空間規劃方案的實施流程、相關要求進行明確規定。從宏觀發展及建設監督來看，尚未構建起統一化、標準化、全面適用的法律體系。

2.2 規劃實施機制不健全

當前，我國現行國土空間規劃實施機制有待進一步健全，主要以監督、編制以及實施管理機制為主，以各級地方政府為參與主體，缺乏配套決策及制約機制，社會各行業、領域及人民群眾的實際參與度有所不足，使得所編制國土空間規劃與實際發展需求產生出入、受到主觀因素的干擾影響。同時，隨著國土空間規劃范圍及執行力度的不斷加大，將導致各級政府的審批范圍持續擴大，不但將對國土空間規劃及執行復雜程度造成不利影響，還將與我國管理改革理念相違背，最終導致國土空間規劃缺乏活力，無法有效適應國民經濟與社會的實際發展環境。

2.3 規劃協調性不足

在我國國土空間規劃編制、實施過程中，普遍存在各部門機構職能模糊的問題，職能范圍不明確。雖然各部門之間的職能側重點有所不同且產生一定程度的牽制作用。但由于缺乏明確規劃指導，使得各級國土空間規劃缺乏協調實施的基礎條件，進而出現重復規劃、規劃盲區等一系列問題，尚未做到對現有國土空間資源的最大化利用。例如，中央政府與各級地方政府及主管部門之間的溝通交流頻率較低，難以從綜合管理及發展角度編制國土空間規劃，最終使得主體功能區、城鎮規劃體系以及國土空間規劃三者各有側重、難以統一。

2.4 規劃觀念及內容滯后

在我國國土空間規劃早期發展階段中，主要將促進市場經濟發展、優化城鄉用地配置結構等作為主要發展理念與規劃準則，缺乏對民生問題的關注。在新時期國土空間規劃背景下，雖然強調持續縮小各功能區域之間在公共服務、居民收入等方面的差距，加大強欠發達地區的基礎設施建設力度。但部分主管部門的規劃觀念及內容較為滯后，所編制的國土空間規劃中各項具體實施措施的可操作性、可行性有待提升。

3 新時期國土空間規劃建設途徑及問題解決對策

3.1 完善國土空間規劃法律體系

中央政府及各級地方政府應構建反饋機制，全面掌握國土空間規劃的具體實施情況、所面臨問題及出現原因。同時，以此作為主要參照，結合我國實際國情，國務院、地方政府持續對法律法規、行政法規以及地方性法規體系進行完善補充，切實做到自頂層至基層的全面性法律法規完善。在我國現行法律體系中，《國土空間規劃法》完善與否直接影響到國土空間規劃編制的合理性及可行性。應重點對其進行優化補充，確定其法律主體地位。對于地方政府而言，可選擇結合國土空間規劃實施情況，陸續推出相關地方性法規，基于總體國土空間規劃法律體系，針對性構建配套的規劃體系，確保上下層級法律法規體系相互響應，最終達到強化國土空間規劃約束性能的目的。

3.2 健全國土空間規劃體系

在新時期背景下應結合我國實際國情，及早構建起較為健全的國土空間規劃體系，完善結構框架、明確界定各部門職能范圍、統一國土空間規劃戰略目標及發展理念，確保各層級之間的緊密銜接、國土空間規劃得到貫徹落實。對這一目的的實現，應做到以下幾點：橫向協調。對相關部門的組織結構進行優化完善，明確各部門機構的具體職責范圍、統一國土空間規劃的編制標準及實施要求，確保各規劃從屬關系以及橫向協調保持穩定一致。在國土空間規劃編制、實施過程中，各政府部門及工作人員應強調為耕地紅線、城建線以及生態線提供有力保護，將其作為國土空間規劃，乃至明確國土空間開發思路、確定開發模式的核心基礎。無論出于任何角度，都禁止跨越以上“紅線”。當出現跨越“紅線”問題時，根據職責體系，對相關部門機構及主管人員進行追責處理。

3.3 革新國土空間規劃行政體系

為突出國土空間規劃的橫縱向層次性，從統籌管理角度出發，避免出現國土空間規劃方案側重點不同問題。應確定領導部門的主體地位，統籌全局開展各項工作，向下級部門傳達各項方針政策。同時，從生態環境部、國土部以及住建部中選擇適當部門作為協調平臺，主要負責對“三規合一”體系所產生的各項沖突矛盾問題進行協調解決。此外，也需在國土空間規劃體系中引入聽證會等機制，一方面，提高公眾的參與度，對國土空間規劃編制及實施過程進行監督;另一方面，積極采納、分析社會各界意見。

3.4 樹立科學規劃觀念

在國土空間規劃及實施過程中，各部門機構與工作人員應樹立科學的規劃觀念，在追求社會經濟發展、挖掘地區發展潛力、發揮主體功能的同時，也應提高對生態環境保護工作的重視程度，禁止走“先發展、后治理”道路，從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢。同時，積極借鑒國外國土空間規劃及發展經驗，對資源環境保護、公益事業、基礎設施建設等內容及具體措施進行補充完善。

4 結語

綜上所述，在新時期背景下，推進國土空間規劃工作是解決資源開發強度過大、生態環境惡化程度加劇、耕地總量減少等問題的主要途徑。因此，各級政府部門應深入了解規劃推進過程中所面臨的各項問題，積極解決發展中面對的各類問題，綜合統籌、全面掌握國土空間開發工作，充分發揮國土空間規劃的約束性、戰略性以及基礎性特征優勢。

【參考文獻】

【1】楊瑾文.新時期國土空間規劃中的問題與對策[J].區域治理，2019（38）：208-211.

【2】陳源擇.新時期國土空間規劃存在的問題與對策研究[J].住宅與房地產，2019（25）：56.