當前PPP融資模式面臨的困境和對策

章楠　張應華

摘要：近年來，政府大力推行的PPP項目融資模式，既緩解了財政資金的緊張局面，優化了重要公共設施項目的投資結構，同時也為社會資本拓寬了投資渠道。但是，PPP項目融資模式在實踐中仍然存在著如下一些困境阻礙著其健康發展：PPP項目融資渠道單一、民營資本參與率低、政府監管方面缺乏明確的定位、風險分擔機制不合理、法律層面的缺失和PPP項目投融資專業人才匱乏。為此，本文從政府和社會資本兩個方面分別提出了針對性的對策建議。

關鍵詞：項目融資;基礎設施;融資風險;對策

中圖分類號：F283?? 文獻識別碼：A文章編號：2096-3157（2020）15-0096-02

一、當前PPP項目融資模式發展的現狀

PPP模式作為公共服務及公共產品的一種供給模式，在西方發達國家已經取得了廣泛的運用。我國的PPP模式起步較晚，自2014年起，隨著我國各項PPP利好政策的頒布，PPP項目融資模式得到了進一步的發展。但是，當我們仔細研究PPP項目的發展質量時，會發現當前我國的諸多PPP項目尚不成熟，存在著許多問題影響PPP的發展。因此，我們需要通過對我國PPP模式的現狀進行梳理，探究當前PPP所處的困境，最后提出相應的對策和建議，從而更好地推進PPP模式的發展。

PPP（Public-Private-Partnership）項目簡單來說就是采用政府和社會資本合作模式的投融資項目。在我國，政府和社會資本合作模式是對公共服務供給機制的重大創新，有利于充分發揮市場機制的作用，提升公共服務的質量和效率，實現公共效益最大化。從2014年開始，我國大力推廣PPP項目融資模式，截至2019年12月31日，財政部PPP在庫項目總計12341項，總投資額為17.78萬億元，其中：管理庫項目9383項，投資額為14.48萬億元;儲備清單項目2958項，投資額為3.30萬億元。通過近3年在庫項目情況的對比分析，可以發現財政部PPP項目規模逐年緩慢遞減，但管理庫在庫項目規模逐年顯著增加。由此可見，大部分PPP項目已經或即將進入“落地實驗”階段，有效利用項目庫線上平臺對PPP項目進行“規范管理”將是未來PPP模式發展的重頭戲。雖然我國PPP項目融資模式發展取得了一定成就，但也面臨著諸多困境。

二、當前PPP融資模式面臨的主要困境

1.PPP項目融資渠道單一

一般來說，基礎設施建設前期都需要注入大量資金，政府為了減輕財政壓力，會出臺一些政策來獲取民間資本。當前，獲取社會資本的方式比較單一，主要是銀行貸款，但是銀行貸款的門檻較高，導致很多企業不能通過銀行獲取貸款。并且，銀行對貸款企業和項目都有授信額度，造成籌資的規模受到一定的限制。除此之外，在一些欠發達地區，地區銀行和與之相關的金融機構的數量十分有限，商業銀行數量較少，更多的融資機構是農村信用社，單純依靠農村信用社無法保證PPP項目的發展。與此同時，基礎設施建設所需要的時間較長，回報周期也長，在這個時間段內如果資金運轉出現問題，銀行貸款無法及時歸還將會進一步導致斷貸問題的出現，最終使得PPP項目長久平穩的經營受到影響。

盡管國家同時也大力支持PPP項目基金融資、股權融資等，但其在制度設計上仍然不足，銀行貸款依舊占絕對主力，而銀行資金在期限上與PPP項目實際所需資金存在期限錯配的問題，因此急需拓寬融資渠道。

2.民營資本參與率低

首先，相對于國有資本而言，民營資本在融資成本上需要付出更高的代價。國有企業有雄厚的資金實力和政府信用作為保障，地方政府在選取PPP項目的合作對象時會優先考慮國有企業，而金融機構相對于民營企業也更愿意服務于國企，國有資本有其先天優勢，不用擔心違約風險等。其次，民營企業相比于國企更看重投資回報率，與政府合作的主要目的是獲得長期穩定的收益，但是實際過程中民營資本的收益并不高，這一點愈加降低了民營資本參與PPP項目的熱情。除此之外，PPP項目所維持的周期較長，最少都是10年，而地方政府是5年換屆選舉，導致政策的制定沒有延續性，容易產生“朝令暮改”的現象。這在一定程度上動搖了民營資本參與PPP項目的信心。

3.政府監管方面缺乏明確的定位

目前，在PPP融資過程中，主導者一般是政府，但是政府往往為了追求GDP增長率、追求自身風險最小化等自身利益來考慮問題，反而將公共利益置于其后。長期以來，我國從中央到地方都過度強調投資對經濟的拉動作用，不顧實際情況和財政能力來建設PPP項目，而對于能否提高公共服務的質量和效率、促進政府職能轉變等問題則置若罔聞。在這種認識下，地方政府過度注重PPP的融資功能，把PPP視為撬動資本的杠桿，將PPP政策異化為短期融資和減債的靈藥，偏離PPP的定位。政府因此對項目行使的主導權和監督權無疑會使社會資本方的風險大大增加，導致公共利益遭受損失。

4.風險分擔機制不合理

PPP模式的核心就是“風險共擔、利益共享”。原則上，項目的風險全部由發起人承擔，但風險與回報的關系是對應的，如果發起人真正承擔了全部風險，那么根據風險定價原理，項目收費將很高，很可能會超出用戶和政府的承受能力。其實，PPP項目的風險分配應該與收益分配對等，為了確保項目的財務可行性，政府可以適度承擔一些可以控制的風險。地方政府在轉讓出資責任和建設責任的同時，應當將部分權利讓渡給社會資本方，使其所承擔的風險與收益對等。但是，在PPP的實際推廣過程中，有些地方政府依然缺乏“共贏”意識，過于強調自身的優勢地位，讓社會資本方來承擔大部分風險，把能源、通信等高收益項目壟斷在政府和國企的手里，而把一些低收益的項目打包給社會資本，使得PPP不能產生激勵效應。

5.法律層面的缺失

在立法方面，目前，PPP融資模式的法律制度尚未健全，只存在一些分散的規則和政策，還沒有形成完整的法律體系。并且，部分法律法規還存在矛盾或者重疊的現象，當民營資本擔心政府違約時，卻無法參照有效的法律依據、借助有效的法律途徑來保護自身利益，這對社會資本權益的保障十分不利。近些年，政府出臺的多項關于融資的法律法規使用范圍較廣，很少有只針對于PPP項目的，所以導致PPP項目在實際應用過程中缺乏具體的法律依據。

6.PPP項目投融資專業人才匱乏

PPP項目從立項到運行的整個過程，各個環節都十分復雜，尤其是PPP資產證券化等融資方式的運用，需要各個方面的專業人才。進行融資的項目周期很長，開發過程和合同文件極其復雜。在項目的實施過程中會涉及國際金融、工程、財務、法律等方面的專業知識，使得PPP模式對于人才的要求更高。但是，我國在這方面的綜合性人才還比較匱乏，并不能達到這樣的要求。

三、促進PPP項目融資健康發展的對策建議

1.政府方面

第一，充分發揮政府職能。在PPP項目中，政府部門作為PPP的主體，首先要做好自身定位，要努力構建政府的守信形象，從思想上認識到PPP項目的本質在于政府與社會資本合作，不斷規范自身行為，減少地方政府在PPP項目中的違約問題，利用好社會資本，充分發揮市場作用，使市場競爭機制更加的合理化，不要盲目地為了追求自身利益而損害社會公眾利益。其次，為部分領域或項目提供擔保，給予一定的增信支持。針對民營資本融資成本過高這一問題，政府部門應該在基礎設施領域現有優惠政策的基礎上，適當地對于進入PPP項目的民營資本給予更多的優惠，例如采取減稅、擴大稅收優惠范圍等方式來降低民營企業投資PPP項目的成本，提高其投資回報率。另外，政府可以合理構建多層次的PPP融資市場，涵蓋信貸、擔保、保險等，以此來提高民營資本的參與率。

第二，形成有效的監管機制。一方面，有關部門應該借鑒國外優秀案例和經驗，盡快推出關于PPP更有針對性的法律法規，增強對PPP融資的法律保護效力，對PPP項目各方面的利益相關者提供參考，厘清各種概念，劃定各主體的責任和義務，界定各自需要承擔的風險，明確違法的懲治措施，建立適宜的融資環境，逐步形成完善的法律法規體系，為PPP模式的順利展開和融資提供有效的保障，使PPP項目的各個環節都有法可依，從而增加社會資本對PPP項目的信心。另一方面，由于我國各個省的情況不一樣，地方政府應該在國家所制定的PPP項目基本法的基礎上結合地方的實際情況來制定適合地方發展的行政法規，作為國家法律的補充。同時，各項法律法規的制定應該與時俱進，定期進行修訂，盡量做到公平公正公開，使風險成本達到最小。另外，相關執法部門應該嚴格執行法律法規，監管部門要設立多種渠道的監督機制，做到執法必嚴，違法必究。

2.社會資本方面

第一，進行合理的風險分擔要求。風險分擔機制的合理化是PPP融資模式的核心，其可以大大降低成本，提升民營企業融資的安全感，促進政府與民營資本之間達成良好的合作關系。所以，在合作過程中，合作雙方均需加強風險識別能力，在合同中應該提前確定好風險分擔機制，社會資本方可以提出合理的風險分擔要求，讓政府部門承擔相應的風險。

第二，引進專業化管理機構和復合型人才。PPP項目本身具有復雜性，其成功建設和運營涉及到多個領域，因此對復合型人才的需求量較大，要求從業人員不僅能對金融知識了解，還必須對財務和法律等多方面的知識熟悉。為了更長遠的利益，一方面，需要專業化的機構提供專業化的服務;另一方面，企業也要站在更高的角度制定更加標準化、規范化的PPP交易操作流程，通過高校及相關教育機構引進綜合性人才，加強專業人才隊伍的建設，為PPP的發展注入新血液。

四、結論

PPP在發展過程中還存在各種各樣的不足之處。本文認為，在政府部門方面，首先，政府應該充分發揮政府職能，認識PPP的本質，定位好自身角色。其次，要引導資源合理配置，拓寬社會融資渠道，提高社會資本參與PPP項目的積極性。最后，完善法律制度的建設，形成有效監管構架，為PPP項目的各方面參與者提供可靠的保障。對于社會資本方，一方面，應該結合自身情況，進行合理的風險分擔要求，保護自身利益;另一方面，努力引進專業性和綜合性的人才，推動PPP項目的持續穩定發展。

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作者簡介：

1.章楠，九江學院經濟與管理學院學生。

2.張應華，九江學經濟與管理學院教師。