對地方政府債務風險管理問題的分析研究

谷福云

[摘 ? ?要] 地方政府在經濟社會發展過程中擴大了債務規模，增加了債務風險，加強債務風險的管控對于降低債務風險具有重要意義。本文就對地方政府債務的認識，債務風險管理的問題及成因分析，提高地方政府債務風險管理水平的措施等方面結合學習和工作實際提出了自己的看法。

[關鍵詞] 地方政府;債務風險;問題;分析;研究

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 13. 062

[中圖分類號] F812.7 ? ?[文獻標識碼] ?A ? ? ?[文章編號] ?1673 - 0194（2020）13- 0140- 02

1 ? ? ?對地方政府債務風險的認識

地方政府債務風險是指應該由地方政府承擔的各項債務歸還期限已到，不能按時償還債務本息的可能性，以及由此而產生的所有后果。地方債務風險一般有償債風險和流動性風險兩種類型，償債風險就是地方政府的財力不足以償還所欠債務的本息，而給政府造成的不良后果;流動性風險是指地方政府有一定的財力，但是財政資金周轉速度慢，資金流動性差，對到期債務的本息不能及時足額地償還而產生的后果。地方政府債務一般表現為地域性、風險種類多、產生原因復雜多變和傳播性等方面的特點。地方政府債務主要包括地方政府債券、地方企業債券、地方政府銀行貸款、城市建設債務、中期票據借款等各項以地方財政資金作為償還資金來源的債務。據審計署提供的資料顯示，截至2019年第三季度末，我國的地方政府債務余額統計數據為214 150億元，在全國人大常委會審批的控制規模之內。從地方政府債務的分布情況看主要包括：地方政府一般性債務余額為118 985億元，地方政府專項性債務余額95 165億元;地方政府發行的債券余額211 423億元，地方政府非政府債券形式的債務存量余額為2 727億元。地方政府債券的平均償還年限為5.1年，地方政府債務規模龐大，應該科學評估債務風險，加強地方政府債務風險的管控工作，促進地方經濟社會發展。

2 ? ? ?地方政府債務風險管理的問題及成因分析

2.1 ? 地方政府債務規模較大、償債能力降低

在新時代經濟社會發展過程中，國家為了應對全球金融危機的影響，在宏觀經濟政策面采用了擴大經濟總規模的經濟政策，鼓勵經濟發展。全國人大對地方政府發行債券的規模在2017年、2018年、2019年批準額度分為1.63萬億元、1.84萬億元、1.39萬億元，地方政府債務的主要用途是用于地方重大公益性項目投資方面。隨著經濟發展的需要地方債務規模在逐步擴大，宏觀經濟結構調整又影響著地方財政收入的增長，部分地方政府出現了償債能力降低的可能性，地方債務風險問題已經引起了社會經濟界人士的廣泛重視。地方政府不論采用什么樣的融資平臺、什么樣的籌資方式，籌集到的債務資金，最終償還債務本息的資金來源是靠地方政府的財政收入作為償還和支付的保障。地方政府財政收入主要包括：本級財政預算收入、轉移支付及地方稅收返還收入、出讓國有土地使用權收入、地方預算外財政專戶收入等方面構成，地方政府債務的償還財力就是地方財政取得的所有財政預算收入。如果地方政府財政收入的增長低于地方債務規模的增長速度，地方政府債務償還能力就會逐步降低，直接導致地方政府財政預算支出增加，沖擊地方財政預算的正常執行，嚴重的情況下可能會造成地方政府陷入財政危機中。

2.2 ? 隱蔽性債務占地方債務比重大

隱蔽性債務是指沒有政府合同或者法律加以規定，由于社會公眾的希望，或者是政治方面的需要，地方政府必須承擔的社會道義責任或未來預期責任。在當前經濟社會發展過程中，地方政府隱蔽性債務占據比較大的比重。地方政府隱蔽性債務主要包括地方職工社會保障性資金，地方政府出面擔保的業務、地方基本建設項目債務和長期掛賬業務。地方政府在籌集債務資金時一般通過具有針對性的手法，將政府的顯性債務轉化為隱蔽性債務資金。有的地方政府為了降低債務比重還會將一部分應該有政府承擔的債務通過銀行貸款的形式轉嫁給銀行，從表面上看地方政府債務比重下降了，但債務風險依然存在，當金融市場出現問題時，地方政府很難擺脫干系，從而導致地方政府債務風險加劇，可能潛伏著更大的債務風險。有的地方政府的舉債規模超出了其經濟發展創造的財政收入規模，政府償債能力不足，地方政府債務的規模應該控制在可承受的可控范圍之內。經濟發展水平與政府債務規模應該匹配，地方債務規模過大，特別是隱蔽性債務的增長速度加快，地方政府的經濟發展水平不高，將會給地方政府財政支出帶來巨大的壓力，甚至導致地方政府財政危機的出現，對地方經濟社會發展造成不利影響。

2.3 ? 地方政府債務風險管理機制不夠完善，項目預期經濟效益差

在實際工作中地方政府債務風險管理機制不夠完善，管控能力有待進一步提高。就目前我國地方政府債務現狀來看，地方債務形成比較復雜，債務的種類較多，隱蔽性債務比重較大，即使從宏觀經濟管理方面來講，建立了相應的政府債務管理制度和預警指標體系，作為地方政府而言，可能會受到各種經濟條件的約束，地方政府債務采用統一的管控方式、預警手段進行債務規模控制也是比較困難的。有的地方政府的舉債項目在管理環節方面不夠完善，地方政府對項目的選擇是以能否順利進行為標準，對項目沒有科學的可行性分析，也沒有對項目實行比較系統的投資估算和項目投資風險的評估，當項目具體實施時往往出現投資超過概算，地方配套又需要花費一部分財政資金，加重了地方政府的財政負擔。在項目建造過程中，有的建設單位隨意擴大投資規模，擅自提高項目建設標準，有時不按圖紙要求隨意變更增加計劃外工程項目，在項目最后決算時導致整個工程項目出現超規模、超過概算、超過標準的情況，政府財政只能買單，從而加大了地方政府財政資金支出。有的舉債項目預期經濟效益差，沒有達到理想的盈利狀態，導致政府債務嚴重拖欠的現象。

3 ? ? ?提高地方政府債務風險管控水平的措施

3.1 ? 加強對地方政府債務規模的管控力度

對地方政府債務風險防范的重要措施就是管控好債務的規模，加大地方政府財政體制改革力度，明確債務劃分的具體方案，對中央和地方政府在財權、事權的配置與具體收入劃分標準方面應該更加深入的學習，進一步明確地方政府在政府行政管理過程中應該承擔的屬地職責，規范地方政府債務形成機制，堅決禁止違規債務行為的發生。結合地方政府戰略發展規劃、經濟發展水平、財政收入狀況，確定債務規模，采用切實可行的措施，妥善解決地方政府在債務方面存在的問題。地方政府應該明確債務籌集的基本方式：例如確定通過發行地方政府債券進行舉債，為外債轉貸提供借款擔保，其他任何形式的舉債或者擔保及隱蔽性債務都列為違規行為，這樣就能夠管控好地方政府債務的規模，降低地方政府債務風險。地方政府在發展經濟過程中應該建立健全政府投資項目的評價決策審核機制，進一步提升地方政府對債務管理控制的力度，完善部門責任追究制度，對在地方政府融資過程中出現債務資金違規違法行為要加大懲罰力度，避免出現以發展地方經濟為由違規舉債、盲目借款以及增加隱蔽性債務行為的發生。對地方政府債務的償還責任應該完善責任追究機制，不能因為由于地方政府領導的換屆而推卸責任，逃避償還債務的義務。

3.2 ? 增加地方政府財力，提升債務償還能力

在新時期新舊動能轉換過程中應該轉變地方政府經濟發展方式，進一步解決好地方政府財政在實際生活中存在的民生矛盾，更好地促進地方政府所轄范圍內經濟社會穩定可持續發展。要根據地方經濟發展的規律，探尋地方經濟發展的模式，尋找有經濟效益的投資項目和外向型的出口產品，拉動市場消費，實現地方經濟的協同發展。實行新舊動能轉換，改變經濟發展模式，通過提升勞動力綜合素質培養新型的勞動者，為地方經濟的發展提供勞動力保障。在經濟管理方面，應該加快管理創新工作步伐，提高管理效率，降低管理費用，提高企業的盈利水平，增加地方財政收入，保證地方經濟穩定、健康可持續發展。地方政府在債務管控方面應該建立健全債務披露制度，通過相關信息平臺，明確各級政府應該披露信息的責任和權限、具體內容和時間、舉債渠道，對地方政府債務的種類、規模、構成、期限、層級和債權人等方面的信息，要對外公開，使社會各界了解地方政府債務狀況，掌握地方政府作為債券發行主體的情況、地方財政綜合財政收入情況、資產負債等多方面的具體數據信息。相關監管部門、金融機構通過對地方政府財政信息平臺的查詢，了解地方政府財政預算的執行情況、地方債務籌措行為的相關信息，上級主管部門及時掌控地方政府債務信息，以便做出正確的管理決策。

3.3 ? 創新管理模式，提升地方政府債務管控能力

地方政府發展經濟，建設資金是重要的基礎條件，采用舉債籌資是一種很重要的方式，為了降低債務風險，應該創新債務風險管控模式，對地方政府債務應該分類處置，摸清家底，保證各類債務能夠到期償還，對此應該對所管轄區域內的債務進行全面清查，進一步提升地方政府債務管控能力。地方政府通過協調財政、紀檢監察、審計、銀行機構、政府主辦的各種投融資公司、投融資平臺等部門，清理舊賬，明確債務的償還日期及償還債務本息的資金來源。對新增債務及或有負債的債權、債務關系進行科學分類，明確償還債務的責任，建立地方政府債務管理信息平臺，及時掌控地方政府債務的動態變化情況。劃分地方政府債務償還責任，為了所轄區域經濟社會發展，有政府主導的項目發生的債務，應有地方政府財政籌措資金及時償還到期債務本息。有其他部門主導的舉債項目應貫徹“誰舉債，誰償還”的基本原則，在舉債前應明確債務償還的資金來源，詳細編制投資可行性分析計劃，保證債務到期能夠及時償還。進一步加強地方政府與各級各部門的信息溝通工作，切實做好地方政府債務風險的防范化解工作，為地方經濟社會穩定可持續發展創造良好的經濟條件。

主要參考文獻

[1]田方遠.我國地方債發展現狀及改革對策[J].財會與審計，2019（1）.

[2]魏玉松.地方政府性債務風險思考[J].財經問題研究，2019（5）.