新型城鎮化背景下重慶市高職院校的布局及結構調整探析

吳建榮 李永成

[摘要]以“兩高”“兩地”為目標的重慶新型城鎮化水平、質量、效率同步提升，城市和諧美麗、宜居宜業。而重慶市高職院校數量增長快，布局集中，發展不均衡;院校專業結構與產業結構不能完全匹配。對此，文章提出以下高職院校布局及結構調整策略：建立大數據捕獲平臺，了解地方產業的人才需求;政府構建資源統籌平臺，形成高職院校“兩適應”布局形態;對接行業與企業的轉型升級需求，建立應用型人才繼續教育保障機制;夯實專業內涵與特色發展，撬動與行業匹配的內在能力建設。

[關鍵詞]新型城鎮化;高職院校;布局;結構

[作者簡介]吳建榮（1972- ），男，重慶人，重慶廣播電視大學、重慶工商職業學院，副教授。（重慶? 400038）李永成（1971- ），男，四川達州人，重慶市教育考試院。（重慶? 401147）

[基金項目]本文系2019年重慶市教委人文社科類項目“新型城鎮化背景下的重慶高職教育布局和結構調整研究”（課題編號：19SKGH271）、2018年重慶市教委高等教育教學改革研究項目“基于兩鏈對接的高職院校校企協同育人模式研究與實踐”（課題編號：183258）和重慶市教育科學研究院教育科學“十三五”規劃2018年度課題“基于創新創業教育的高職營銷專業人才工匠精神培育模式研究”（課題編號：2018-GX-413）的階段性研究成果。

[中圖分類號]G717[文獻標識碼]A? ? [文章編號]1004-3985（2020）15-0051-07

一、問題的提出

自《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》發布以來，以城鄉統籌一體化帶動一、二、三產業協調發展為手段，以建設生態宜居環境、促進城市和諧發展、提高居民生活質量為根本目標的新型城鎮化建設在全國各地廣泛開展。與此同時，各級地方政府不同程度地認識到人才培養對于實現以人為核心的新型城鎮化建設，推動城鎮化由傳統的偏重城鎮數量增加或規模增長向更加重視以人為本的城鎮質量內涵提升轉變具有不可替代的作用。長期以來，高職教育作為高等教育的一種類型，屬于兼具專業性和職業性的教育，其目的是為促進企業和社會發展培養具有一定專業知識、操作技能的應用型技術技能型人才，在區域經濟發展過程中發揮著“以服務為宗旨，以就業為導向”的基本職能。2019年年初召開的全國教育大會為未來職業教育發展指明了方向、提出了要求：區域經濟發展在從對機器和設備依賴程度低的勞動密集型產業向對技術、資本、智力依賴程度高的資本及技術密集型產業轉型升級過程中，作為高職教育辦學主體的高職院校所培養的技術技能型人才的數量、質量及區域分布量是促進區域經濟高質量發展，進而推進新型城鎮化建設的重要基礎和保障。

研究高職院校布局及專業結構，對于厘清國家高職教育資源的空間分布和地理特征，進而充分發揮有限的教育資源使用效率至關重要。然而，許多地方高等職業教育布局及專業結構同質化現象嚴重，造成職業院校人才培養供給側和區域產業需求側在質量、數量以及結構上不能完全適應，由于二者匹配度低造成的結構性失業與摩擦性失業阻礙了區域經濟發展，導致了教育資源的浪費。因此，高職院校在區域內的合理布局、調整與人才需求匹配的專業結構，為區域經濟發展培養合格的技術技能型人才，成為助推注重以人為本、城市內涵質量提升為核心的新型城鎮化建設的重要問題。

隨著時間的推移，學術界關于高職院校發展與新型城鎮化建設的相關研究主要圍繞兩個方面開展：一是高職院校布局與區域經濟協調性的角度。例如，宋亞峰等運用多元線性回歸模型對所有可能影響高職院校布局的因素分析發現，高職院校空間布局結構合理與否，事關高等職業教育發揮社會服務能力的效率及效果，也是衡量高職教育質量與發展水平的重要指標。王延強指出，高職院校與用人單位在一定區域內“供需一體化”的匹配程度將最終影響“中國教育現代化2030”中高職院校的生存和發展。張海娟分析了高職院校服務區域經濟發展的主要問題，從人才供給、產學研協同、科技成果轉化以及打造終身學習基地等多方面提出了對策。胡元慶、袁世軍從適應性和貢獻率的角度指出，在區域經濟快速增長的過程中，高職院校發揮了重要的人才供給作用。任愛珍、冷雪峰認為，區域內產業結構變化與區域經濟的動態發展決定了高職院校的人才培養目標，進而決定了區域高職院校的空間布局。李小娃在對我國當前高職院校地理布局的結構特點開展分析的基礎上，揭示了我國高職院校東部、南部沿海地區與西部地區地理位置布局不均衡的現實問題，并提出了相應的調整策略。二是從新型城鎮背景下高職院校為區域經濟培養高素質技術技能型人才一致性的角度。例如，闞大學、呂連菊基于職業教育對城鎮化建設的作用，比較分析了美國高職院校社區化教育、德國二元制模式以及澳大利亞TAFE模式的優劣勢，認為其在助推城鎮化建設方面成功的經驗值得我國高等職業教育主管部門及各高職院校借鑒。李營從新型城鎮化對地方高職院校改革的基本訴求出發，提出新型城鎮化所帶來的地方產業轉型升級的共生共榮關系，促使地方高職院校在新型城鎮化建設的背景下，必須自我完善，才能在巨變的社會中立足。曹剛、鄧紅彬認為，在國家新型城鎮化建設中，以服務地方經濟和社會發展為己任的高職院校應主動適應并更好地服務于新型城鎮化建設，提供人才支撐和智力保障。

綜上所述，現有研究證實了城鎮化背景下高職院校與區域經濟勞動力市場相協調的重要性，對于二者的相關性進行了有益的探索，但很少提及新型城鎮化背景下高職院校的布局和結構調整。新的歷史時期，習近平總書記對重慶“兩高”（推動高質量發展，創造高品質生活）“兩地”（內陸開放高地，山清水秀美麗之地）的目標定位為當前重慶市的新型城鎮化建設指明了方向。在大力發展職業教育和當前技術技能型人才嚴重短缺的結構性矛盾下，研究占據超過重慶高校總數（65所）“半壁江山”的高職院校（39所）的布局及結構調整策略，有利于進一步深化和實施高職教育產教融合、校企合作、工學結合、知行合一的育人機制，從而進一步提升重慶高職教育對新型城鎮化建設的促進作用，對我國其他省市新型城鎮化建設與高職院校的發展具有借鑒作用。

二、新型城鎮化背景下重慶市高職院校布局與結構現狀分析

近年來，重慶市政府重點加大了對高等職業教育的扶持。根據重慶市教育考試院統計數據，從示范（骨干）校建設，到優質校建設，再到“雙高計劃”（中國特色高水平高職學校和專業建設計劃），高職院校從數量和質量兩方面都取得了跨越式發展：39所高職院校（17所民辦、22所公辦）分布在重慶38個區縣，在校生規模近30萬人;建成了6所國家級示范（骨干）高職院校（3所示范高職院校、3所骨干高職院校），5所高職院校入選《高等職業教育創新發展行動計劃（2015—2018年）》項目，10所高職院校入圍“雙高計劃”，25所高等職業院校共68個專業被認定為國家骨干專業。然而，作為傳統的以工業發展為基礎的城市，在以“兩高”“兩地”為目標定位的新型城鎮化建設背景下，重慶高職院校在建設發展過程中仍然存在一定的問題。

（一）以“兩高”“兩地”為目標的重慶新型城鎮化建設現狀分析

重慶市是我國人口最多和面積最大的直轄市，全市總面積82370平方千米，下轄26個區、12個縣（含自治縣），共計38個區縣。在國家戰略定位上，重慶是西部大開發的重要戰略支點，處在“一帶一路”和長江經濟帶的聯結點上。新的歷史時期，重慶市以“兩高”“兩地”目標為引領，以人的城鎮化為核心，以提高居民生活質量為關鍵，以提高管理與供給效率為抓手，以改革創新為動力，在有序推進農村轉移人口市民化的新型城鎮化建設過程中取得了可喜的成績。

1.城鎮化水平、質量、效率同步提升。城鎮化是工業、服務業在城鎮集聚、大量農村人口轉向在城鎮居住的過程。近年來，重慶市通過實施城鎮化與工業化、信息化、農業現代化“四化”統籌發展戰略，有力促進了經濟支柱產業與城鎮的互動融合發展，“產業跟著功能走、人口跟著產業走、建設用地跟著產業和人口走”的新型城鎮化格局初步形成，城鎮化水平、質量與效率方面同步提升：全市常住人口城鎮化率達到65%以上，戶籍人口城鎮化率達到50%;城市居民生產、生活方式和城市建設運營模式更加注重綠色低碳，實現了居民生活更有質量、管理和供給更有效率的城鎮化。

2.城市和諧美麗、宜居宜業。新型城鎮化從本質上要求農村轉移人口的市民化和城鎮化。為此，要滿足農村人口城鎮化、市民化后的可持續發展，重慶市加強了城市基礎設施和公共服務設施建設，城市管理更趨人性化、智能化，自然景觀和歷史文化資源得到了有效保護和合理利用，人與自然、傳統與現代、經濟與社會協調發展：城市建成區綠化覆蓋率達到43%，城市人均住房面積達到35平方米左右，城市生活垃圾無害化處理率和生活污水集中處理率分別達到98%、95%以上，城區空氣質量優良以上天數年均65%以上，重慶城市環境更加宜人宜居。

（二）重慶市高職院校布局與結構現狀分析

1.院校數量增長快，布局集中，發展不均衡。根據重慶市教育考試院統計數據，重慶高職高專院校從2007年的23所增長至2019年的39所，增長率為69.57%，增長速度排名全國第二;39所高職院校分布在其中的16個區縣，院校覆蓋率占42.11%，尚有22個區縣沒有高職院校。由于產業集聚及區域經濟“引力效應”的作用，從地理分布來看，現有的39所高職院校主要集中分布在重慶主城區（共有15所高職院校，占院校總數38.46%）和重慶西部地區（共有15所高職院校，占院校總數38.46%），重慶東部地區只有萬州、涪陵和黔江三區共9所高職院校布局，占院校總數23.08%，尚有22個區縣未布局高職院校。從資源投入來看，從示范（骨干）校建設，到優質校建設，再到“雙高計劃”，政府的專項扶持資金及政策全部投入到主城區的幾所院校，導致了高職院校強者恒強的“馬太效應”，稀缺的教育資源重復運用，渝東南及東北的高職教育發展停滯不前。

2.院校專業結構與產業結構不能完全匹配。根據重慶市教育考試院統計數據，截至2018年，重慶市39所高職高專院校招生專業共計約320余個，占2019年教育部高等職業院校專科專業目錄總數的42.33%，招生專業基本覆蓋了一、二、三產業對專業技術技能型人才的需求。與此同時，設立直轄市以來，重慶經濟總量不斷擴大，產業結構的變化帶動了就業結構的變化，從業人員逐漸向第二、三產業轉移，整體上呈現“三、二、一”分布的產業結構特征，在人口、經濟、資源和環境相協調的新型城鎮化建設方面取得了一定成果。

然而，高職院校培養的人才是否能夠滿足區域經濟社會發展、新型城鎮化建設的需要，除了當地高職院校在地理位置上的布局因素外，關鍵要看各高職院校專業結構與勞動力市場的人才供求狀況是否匹配。結合2019年高等職業院校人才培養工作狀態數據采集平臺以及中商產業研究院大數據庫，對高等職業教育專業結構與產業結構的協調性和匹配度分析發現，重慶市高等職業教育對應一、二、三產業的專業結構為4.81%，47.71%，47.48%，一、二、三產業結構為6.8%，40.9%，52.3%，可以看出高職教育的專業與產業的協調性和匹配度有待提高。據重慶市教育考試院統計數據分析，當前重慶高職院校專業結構突出表現為專業設置不均衡，同質化嚴重：在重慶市高職院校中財經商貿大類、電子信息大類的專業設置最多，造成相關專業畢業生供過于求，畢業生就業對口率低，就業質量不高。然而，隨著國家鄉村振興戰略的提出以及對大型公共衛生管理事件的應對危機，與之相適應的農林牧漁、社區管理與服務、旅游管理類等專業必然會成為新型城鎮化建設的重要支撐。相反，相關專業的學生數量遠遠不能滿足產業及環境發展變化的需求。

（三）重慶新型城鎮化建設與高職院校發展的相關性分析

以“兩高”“兩地”為目標定位的重慶新型城鎮化建設，一方面要求重慶加強內陸開放高地建設，另一方面要求建設重慶山清水秀美麗之地的宜人宜居生態環境，推動城市高質量發展，創造居民高品質生活。據統計，在現代制造業、戰略性新興產業和現代服務業等重慶經濟發展的支柱領域，一線新增的從業人員80%以上來自職業院校畢業生，促進了重慶市地方經濟發展的同時，助推了重慶新型城鎮化的建設。然而，結合以“兩高”“兩地”為目標的新型城鎮化建設及當前重慶市高職院校布局形態及結構特點，著眼于打造重慶高職院校可持續發展的生態圈，重慶市高職院校只有積極適應地方社會經濟的發展需求，根據自身資源及條件，實行差異化辦學特色，形成高職教育與社會經濟的有效融合，才能更深層次提升高職院校服務新型城鎮化建設的能力。

三、基于新型城鎮化的重慶高職院校布局及結構調整策略

高職院校的發展受到內部與外部雙重因素驅動影響。內部因素主要指高職院校自身的辦學特色以及所能擁有的資源條件;外部因素主要指教育行政主管部門的宏觀指導作用以及高職院校所處的區域經濟需求對院校發展的導向作用。從二者的辯證關系可知，內部因素是事物發展變化的根據，外部因素是事物發展變化的條件。高職院校辦學特色及自身資源是其發展的基本依據，高職院校相關主管部門及所處的空間及時間的市場環境是其發展的條件。因此，重慶區域內應當建立同社會生態系統協同作用、系統內部院校之間的競爭與合作以及院校個體自我發展的高職系統成長機制，依據區域產業特色決定院校布局、市場需求決定專業結構的原則，形成以“兩高”“兩地”為目標定位的新型城鎮化建設背景下重慶高職院校布局與結構調整策略。

（一）建立大數據捕獲平臺，了解地方產業的人才需求

中共中央《關于深化人才發展體制機制改革的意見》（以下簡稱《意見》）體現了“聚天下英才而用之”的人才發展觀，《意見》明確要求各人才培養單位要依據市場環境變化，加強產業人才需求監控及預測，做到有的放矢。然而，作為人才培養單位的高職院校無論在結構上、質量上，還是在人才培養水平上，與地方產業的發展還不能完全匹配，人才供給與產業需求重大結構性矛盾問題仍然存在。基于上述問題分析，教育行政主管部門及各高職院校有必要建立基于大數據的兩級人才捕獲平臺：一是教育行政主管部門建立大數據人才需求平臺，其職責是關注并發布區域內產業發展對技術技能型人才的需求;二是各高職院校建立大數據人才供給平臺，其職責是定期向教育行政主管部門大數據人才需求平臺提供院校培養的各專業人才的數量及質量。該兩級平臺要求一方面挖掘企業當前及未來對于人才的需求，獲取企業發展對人才的類別需求和能力需求，采用大數據挖掘和分析技術手段，設計和建立產業需求崗位的劃分標準，分析區域經濟發展的產業崗位緊缺度指數，建立全面、結構化的崗位要求描述標準，進行崗位要求橫向比較;另一方面適時分析區域內各高職院校專業結構特點，根據外部市場環境，特別是產業結構變化調整專業結構與人才培養模式，從結構、質量和水平上為滿足產業需求培養人才，從而更好地服務區域經濟產業發展。企業與高職院校雙向發力，發揮平臺最大效用。

（二）政府構建資源統籌平臺，形成高職院校“兩適應”布局形態

高職教育區域性及市場性的特征決定其發展要受到區域經濟結構和產業鏈重組的制約，區域經濟結構以及區域內支柱產業轉型升級將影響高職院校的發展，不同區域的產業結構、產業特點以及生產力層次，會直接影響到高職院校的空間布局、辦學定位、辦學特色及對所培養的技術技能型人才的類型和結構。《國家職業教育改革實施方案》提出了服務區域經濟轉型發展升級需要的高職院校協同育人辦學格局應從一元主體向二元或者多元主體轉變。從外部因素來看，教育行政管理部門應當以對接區域經濟支柱產業發展和緊缺人才需求作為高職院校發展的依據，從政府主辦為主向政府統籌、社會多元辦學的格局轉變，在當地政府統籌協調下，通過完善財政支持政策，設立專項財政資金激發當地優質的企業資源探索以職教集團為引領的專業建設與行業需求配套的新型辦學模式，建立目標共同定、人才共同育、資源共同建、成果共同享、責任共同擔的政行企校“五共同”的人才培養供給機制，采用訂單或定向培養的手段，培養適合企業發展所需的技能型人才，促進當地經濟協調發展。

如前所述，重慶高職院校布局存在明顯的不均衡性，對于實現重慶以“兩高”“兩地”為目標的新型城鎮化建設未能形成有效支撐。要解決此問題，重慶各高職院校應當在政府統籌協調下，在滿足區域社會、經濟、文化、生態等需求的基礎上，以賦能產業特色化發展為布局原則，構建適應當地經濟發展、適應當地生態宜居環境建設的“兩適應”院校布局形態。

一是遵循企業的價值定位，市政府牽線搭橋，聯合當地國有企業和規模化民營企業，圍繞重慶裝備制造業、電子信息業、現代服務業等密集型產業及相關的醫療衛生和社區服務產業，建立“8+1職業教育集團”，一方面調動企業開展校企合作的積極性，充分挖掘產教融合型企業的經濟主體價值，另一方面充分發揮其社會主體的價值與職責，從而實現院校、企業、學生多方共贏。

二是優化整合多方資源，重新規劃和發展高職院校布局：形成以主城區高職院校為重點，以促進二、三產業發展、輻射帶動重慶主城區域及渝西片區的新型城鎮化建設;以黔江和萬州兩區為核心拓展渝東北高職院校建設，重點發展旅游業、畜牧養殖業、康養產業等鄉村振興的產業，以創業帶動就業，促進渝東南和渝東北的新型城鎮化建設。

此兩項策略的實施，既可解決企業在發展過程中由于技術技能型人才缺失帶來的后勁不足的現實問題，又能提高職業教育的人才培養質量與就業匹配效率，一定程度上解決人才需求與供給間的結構性矛盾，促進重慶內陸開放高地及山清水秀美麗之地建設，推動城市高質量發展，創造居民高品質生活，從而實現社會資源的良性循環。

（三）對接行業與企業的轉型升級需求，建立應用型人才繼續教育保障機制

2019年中央經濟工作會議再次強調新型城鎮化建設要完善職業培訓政策，提高培訓質量。高職院校應緊跟新時代對人才需求的變化特征，以院校專業鏈對接市場產業鏈為方向動態調整學院的服務對象與專業布局特點，既要有辦學前瞻性和超前性思路，又要結合區域產業結構發展的特點。從內部因素來看，高職院校應當鼓勵社會力量參與職業教育和培訓，拓寬職業教育服務的對象，建立與產業需求相匹配的專業結構、課程內容和職業標準，建立教學過程與生產過程相對接的職業院校設置標準和覆蓋大部分行業的職業教育標準體系;以國家資格框架體系為指導，建立應用型人才繼續教育保障機制，實施學歷與非學歷教育，采取諸如中高職銜接辦學、新型職業農民培養、新市民素質提升培訓、農村勞動力轉移技能培養等方式加快高職院校轉型升級，擔負起職業教育滿足個人的就業需求和工作崗位能力提升的社會職責，進而推動社會生產力的發展，加快區域產業結構的調整與轉型的職責，適應外部環境變化所帶來的人才需求的變化，幫助下崗職工、新生代農民工等實現從“候鳥式”遷徙到家門口就業，促進新型城鎮化協調穩定發展。

（四）夯實專業內涵與特色發展，撬動與行業匹配的內在能力建設

高職院校應當以服務國家發展戰略、服務區域經濟發展、適應科學技術發展三方面為引領開展專業設置與布局，結合高職院校教育性、職業性、協同性、開放性、系統性與創新性的內涵特征，以專業設置“小邏輯”要服從新型城鎮化建設“大邏輯”為原則，在構建適應區域經濟發展的職教體系的基礎上，合理、清晰設置專業邊界，建立“控制、優化、預警”的專業及專業群管控機制;依托自身資源，以需求為導向，主動服務重慶新型城鎮化建設，牢固樹立質量意識、標準意識，設置高職院校的新專業底線標準，構建與重慶“兩高”“兩地”目標建設所急需的技術技能型人才匹配的重點建設專業為龍頭、相關專業為支撐的核心專業群，實現專業群錯位發展、特色發展、創新發展，形成具有鮮明區域特點、行業背景的專業發展優勢，提高畢業生就業的專業匹配度，提高畢業學生的就業質量。

1.突出特色，控制新增設專業數量。高等職業院校應集中學校傳統與優質資源辦好與當地經濟需求一致的特色品牌專業，堅持內涵發展和特色發展，避免盲目擴張，適度控制新設置專業。從重慶各區縣行業與產業對人才的需求、學生對專業學習的需求以及學校作為辦學主體的基本條件和設施三方面嚴格控制現有專業布點較多、學生人數多、不符合區域產業經濟發展需要、不符合學校辦學定位的專業，嚴格控制增設新專業，從而減少因專業重復設置而造成的教育資源浪費。

2.以需求為導向，優化專業結構。改變以“就業為導向”的專業建設思路，取而代之的是建立以“市場需求為導向”的高職院校人才培養和專業結構調整思路，大力發展與勞動密集型產業相關的產業。以往調查研究顯示，以“就業為導向”的思想會造成高職院校與學生存在就業不穩定、就業質量差、就業專業不對口等諸多現實問題。在“互聯網+”作為推動中國經濟新動力及區域經濟轉型發展升級的大背景下，高職院校要重點發展與第二、三產業對接的專業，與第一產業對接的專業要進行優化調整，將“互聯網+產業”的產業發展格局與“互聯網+專業”發展格局相匹配。順應重慶以“兩高”“兩地”為目標的新型城鎮化建設，各高職院校應當鼓勵設置新工科、新醫科、新農科、新文科專業，特別是對接區域主導產業、戰略性新興產業和大數據智能化類的相關新專業;順應“大眾創業，萬眾創新”的時代背景，鼓勵設置鄉村振興、生態環境、康養產業相關專業;鼓勵設置符合院校發展定位、凸顯高職院校辦學特色的專業，填補區域產業急需的空白專業。

3.健全專業設置預警機制，推動專業內涵式發展。逐步建立招生、就業等相聯系的專業預警機制，并根據大數據捕獲平臺定期提供的統計數據，強化專業建設運行過程管理，開展好專業自我評估檢查。連續多年就業率較低、就業質量較低的專業，應及時減少甚至停止招生。各高職院校均應結合區域經濟發展要求，主動聯合多方資源，在學院體制機制建設的引領下，從專業人才培養模式與課程體系改革、教學方法與手段改革、師資隊伍建設、校企合作、實訓基地建設以及社會服務能力建設六個方面加強專業內涵式建設。

高職院校布局及專業結構調整是教育事業發展變革的要素之一，同時也是影響區域發展變革的組成因素。由于新型城鎮化、工業化、信息化、農業現代化等帶來的對人才多元化、復合型的需求，意味著社會大量的教育資源需要有針對性地進行調整，同時影響了一大批參與職業教育群體的學習過程和工作過程，姑且不說職業教育改革的成敗與國家競爭力提升的關系，就是在新型城鎮化建設的推進過程中，巨量的稀缺資源投入本身對職業教育工作者而言都是沉甸甸的責任。因此，有必要厘清高職院校布局與新型城鎮化建設的人才需求關鍵影響因素，一方面，政府要通過建立跨部門的多方面利益相關體發展高等職業教育來增加區域發展所需的技術技能型人才供給;另一方面，通過高職院校根據區域經濟發展需要，促進院校專業與市場技能需求的匹配對接，提高勞動力市場的匹配效率，確保在高職院校人才培養的過程中，實現有限資源的精準投放，確保資源的收益，保證高職院校服務區域經濟發展的效用。

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