行政事業單位內部控制現狀SWOT分析

孫寧

摘? 要;我國行政事業單位作為管理社會公共事務的主體，是掌握公共權力的重要機構。隨著國家治理體系的不斷發展和完善，行政事業單位內部控制已經成為國家治理機制的重要組成部分。從目前行政事業單位建立和實施內部控制制度的進展情況來看，還存在部分單位重視度不夠、內控制度流程化不足、風險防控能力不高、評價監督欠缺等問題。本文運用SWOT分析法，從我國行政事業單位自身存在的優勢、劣勢及面臨的機會和威脅等多個角度，分析行政事業單位內部控制現狀。同時根據分析得出的結論，提出一些具有針對性的建議，以提升行政事業單位的內部治理水平和公共服務效能。

關鍵詞： 行政事業單位;內部控制;SWOT分析

中共十八屆三中全會提出了“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。一個完整的國家治理體系既要有激勵機制，也要有制衡約束機制，而內部控制正是制衡約束機制的重要組成部分。有效的內部控制能夠規范政府部門行為，預防貪污腐敗，提高風險防范能力，促進國家治理目標的實現。當前，行政事業單位內部控制的有效性還未得到充分的發揮，建設水平與內部控制規范的要求還存在一定的差距。

一、行政事業單位內部控制現狀SWOT分析概述

（一）行政事業單位內部控制的含義

內部控制是行政事業單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控，是單位管理工作的重要組成部分。

（二）SWOT分析的含義

SWOT分析法，也稱態勢分析法，在20世紀80年代初，由美國舊金山大學國際管理和行為科學教授海因茨·韋里克提出，被廣泛應用于戰略制定領域。SWOT分析是通過分析被評價對象內部的優勢和劣勢、外部面臨的機會和威脅，即在現有的內外部環境下，如何最優地配置資源，進而做出戰略選擇的一種方法。本文運用此方法，對我國行政事業單位內部控制現狀進行深入、全面的分析。其中，優勢和劣勢主要著眼于行政事業單位自身在建設、實施內部控制過程中的經驗和不足，而機會與威脅則注重分析外部環境對內部控制的影響。

（三）對行政事業單位內部控制現狀進行SWOT分析的必要性

第一，有利于全面系統地分析內控。采用SWOT分析法劃分影響內部控制的各要素，并按照影響程度進行排列，將內部和外部要素組合，可以得出不同的內控方案。第二，有利于管理層的科學決策。通過指標分析的結果，找到內部控制中內外部要素的結合點，有效調整內控方案，為管理層決策提供依據。第三，有利于風險控制。每個單位都面臨來自內部和外部的不同風險，而SWOT分析法是常用的一種風險識別方法。當內外部環境發生巨大變化時，風險最容易發生，及時進行風險識別和應對，是提高內部控制效率和效果的關鍵之一。

二、行政事業單位內部控制現狀SWOT分析

建立與國家治理體系和治理能力現代化相適應的內部控制管理體制，是當前行政事業單位首先要研究的重要問題。深化內部控制的改革必須堅持問題導向，強化主體責任，認真剖析認識和實踐上的差距，促進制度建設和治理效能的轉化融合，有效應對風險和挑戰。

（一）內部控制的優勢

1.廉政風險的有效防控。黨的十八大以來，廉政風險防控工作在全國范圍內廣泛開展。建設廉政風險防控機制，就是將內部控制的原理引入反腐倡廉領域的具體實踐。加強內部控制建設，有利于規范權力運行，防止權力濫用，形成不敢腐、不能腐、不易腐的有效機制。

2.內控制度的規范建立。內控制度是行政事業單位開展內部控制工作的基礎。在全國范圍內，行政事業單位內控制度建設情況普遍較好。財政部發布的《2017年全國行政事業單位內部控制建設分析報告》指出各級行政事業單位業務層面的制度建立比率均超過90%。

（二）內部控制的劣勢

1.內部控制環境有待優化。內部控制環境是內部控制建設的關鍵。現階段行政事業單位內部控制環境不佳，主要表現為：一是單位領導的重視度不夠。領導作為內部控制環境要素的主體，對內部控制的認識和態度直接影響整個單位員工對內部控制的認識和態度。二是全員風險意識不足。由于缺少內部控制培訓，大部分人員均缺乏風險防控專業知識，尤其是內部控制關鍵崗位人員，對風險的識別、分析和應對能力較低。三是崗位制衡不足。由于人員編制緊張且對重要崗位的任職資格和能力要求較高，在具體實務操作中，存在一人多崗、不相容崗位兼職、關鍵崗位沒有實行定期輪崗等問題。四是內部控制信息化建設落后。現階段行政事業單位雖然在財務核算、預算管理、資產管理、政府采購等方面都實現了信息化，但各個管理系統相互獨立，基礎數據不能做到集成共享，數據的上報仍依靠傳統的手工填報。

2.內部控制實施有待加強。一是內控制度沒有流程化。內部控制是以流程為基礎、以風險為導向的制度系統化梳理與流程再造的過程。很多單位出現制度上的問題，就是因為沒有進行制度的梳理、將制度變為流程去執行。二是風險管理機制不健全。缺乏對各項經濟業務全流程的細致梳理，對關鍵風險點的控制不到位，尚未形成較為嚴格的風險防控體系和評估機制。三是業財未有效融合。在數字科技飛速發展的今天，行政事業單位的財務與業務在內控流程、數據共享方面仍處于各自的信息孤島上。財務人員往往只注重業務報銷是否符合單位制度、報表數據是否準確，而忽視與業務的溝通交流和數據信息對業務有用性的分析。

3.內部評價監督機制不健全。一是內控評價不完善。目前行政事業單位在進行內部控制自我評價時，沒有制定較為科學、具體的評價標準，如何具體進行內部控制評價、采用何種方法來評價也尚不明確。二是內控考核欠缺。沒有將內部控制考核與評價機制有效結合，將責任具體落實到個人身上，引起全體人員的重視。三是內部監督不足。行政事業單位普遍缺乏獨立的內部審計機構，內部審計人員的專業水平不高。內部審計工作未實現制度化、規范化，未有效發揮實質性的監督作用。

（三）內部控制的機會

1.內部控制全球化趨勢。從全球范圍看，加強內部控制建設是政府部門有效履行公共受托責任，杜絕舞弊浪費、濫用職權，開展內部改革的重要保障。以美國為例，在20世紀40年代，審計總署就提出要將內部控制作為聯邦機構會計系統整體的一部分。進入21世紀后，聯邦政府的內部控制逐步趨于完善。我國政府部門內部控制起步較晚，隨著國家治理體系的完善和治理能力的提高，行政事業單位的內部控制已經成為政府財務領域的重要改革之一。

2.經濟發展轉型。中國經濟的新常態要求政府部門自身要加強內部控制建設。我國經濟在進入新常態以后，經濟由高速增長轉變成中高速增長，經濟結構不斷優化升級，經濟發展方式轉向創新驅動。為了堅定不移地推動高質量發展，政府需要在預算管理、資產管理、績效管理等各方面加強內部控制，在保增長和控風險之間找到平衡。

3.政府職能轉變。隨著政府職能的轉變，政府工作需要確保廉潔高效。行政事業單位作為管理社會公共事務、掌握公共權力的重要機構，一旦出現貪污腐敗、違規違法的情況，就會對公共資金造成浪費，損害公共利益。因此，行政事業單位必須加強內部控制管理，遏制乃至消除腐敗現象。

4.財政改革不斷深化。行政事業單位內部控制建設是深化財政體制改革的重要內容之一。2012年底，為了進一步提高行政事業單位管理水平、加強廉政風險防控機制建設，財政部印發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》。之后，在2015到2017年期間，財政部又陸續出臺了《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》和規范內部控制報告管理的制度規定。目前，內部控制已經成為行政事業單位的一項重要的常規工作。

（四）內部控制的威脅

1.經濟形勢嚴峻。受世界經濟增長放緩的影響，國內經濟下行壓力加大。政府一方面要大力優化財政支出結構，保障基本民生、重點領域支出，另一方面要堅決壓減一般性支出。這就使得政府在自身內部控制建設上投入的每一筆錢都要目標明確、精打細算、切實有效。

2.外部監督不夠。行政事業單位經常會接受各類審計、檢查。但大部分審計是站在查錯糾弊的角度，很少從內控角度對單位內部控制設計和運行情況提出審計意見。在實際工作中，政府部門外聘的會計師事務所往往大多從事企業審計，對行政事業單位內部控制建設、實施和評價方面都缺乏經驗。

三、完善行政事業單位內部控制的建議

行政事業單位內部控制工作開展以來，雖然取得了一定的成績，但仍然存在一些問題，阻礙著內部控制的發展。通過研究SWOT分析的情況，提出以下建議：

（一）建立廉政風險內控機制

在推進內部控制建設的過程中，要將單位風險管理和內控機制與廉政風險防控工作結合起來;定期排查關鍵崗位、重點業務流程的廉政風險點;科學設置權力清單，實現對權力的有效制約;將公開透明貫穿決策、執行的各個環節，實現內部控制與廉政風險同落實、同檢查、同考核。

（二）優化內部控制環境

控制環境直接影響內部控制的實施，是單位整體戰略目標實現的重要保障。一是要促進和提高領導對內部控制的正確認識和重視程度。上級部門要組織對高級別領導層的培訓，強化其內部控制意識，提高其內控水平。在進行業績考核時，將內部控制作為一項重要的任職指標，引起領導的重視。二是行政事業單位組織機構設置要實現權力制衡，確保單位決策機構、執行機構、監督機構相互分離、相互制約和相互監督。三是要培養內控人才。將內部控制有關培訓列入單位年度培訓計劃，按期組織開展，逐步增強全員的風險防控意識。同時加強對人員的技能培訓，使更多的人具備內部輪崗的能力。四是要加快內部控制信息化建設。在進行內控信息化建設時，要結合制度管控重點和具體流程情況，進行科學合理的設計。通過打通基礎數據鏈，建立具有聯通預算、資產、采購、建設項目、合同管理等各項功能的內部控制系統，逐步實現內部控制一體化、智能化的新格局。

（三）加強內部控制實施

一是要梳理和完善各項制度，結合流程管理，使制度變為流程，真正有效運行。通過制度的系統化、流程化，將各項風險管控點融入單位的業務和管理活動。二是健全風險評估機制。行政事業單位管理層應增強風險管控意識，成立風險評估小組，定期進行風險評估。對重點業務的風險管控要提前規劃，做好風險防控預案，在風險發生后第一時間加以落實，將損失控制在最小。三是促進業財融合。行政事業單位的財務人員要轉變工作作風和思路，不能僅停留在審核、報銷、核算等基礎工作上，要深入業務活動。只有站在業務和財務結合的角度思考問題，才能進行客觀的分析，為管理層提供切實有效的建議。四是不斷推進業務層面內控建設。行政事業單位內部控制包含的六大業務是具有普遍性的重點內容，各單位還應結合自身情況進行拓展分析。在制度建設方面，六大業務從國家層面到單位層面都有較為規范的制度，因此控制的重點是在具體的執行環節。要以風險為導向，從制度、流程、崗位3個層面進行梳理，將控制重點嵌入具體業務活動，使制度得到有效實施。

（四）抓住內控發展的歷史機遇

隨著社會的不斷發展，內部控制在理論和實踐方面都發生了深刻的變化。20世紀90年代以來，世界范圍內對內部控制的研究層出不窮。我國政府也在自身內部控制的建立和健全上投入了大量精力，在吸取外國優秀經驗的基礎上，立足于我國國情，對相關理論進行了拓展和創新。各級行政事業單位必須清楚地認識到內部控制的全球化趨勢和國家治理現代化的要求，把握歷史機遇，將內部控制作為一項長期工作抓緊抓實。

（五）完善內部控制評價和監督

行政事業單位內部控制評價和監督包括自我評價、內部監督和外部監督。在實踐中，單位自我評價和內部監督通常由內部審計部門或獨立的內控評價機構負責。首先，單位在進行自我評價時，應以內部控制規范和相關的法律法規為依據，結合自身實際情況，必要時也可以委托專業機構協助評價。其次，內部審計部門在進行內部監督時，要關注單位年度工作重點、關鍵崗位履職情況、制度執行情況等多方面內容，提出有利于單位加強內控建設、提高風險防控能力、促進業務發展的意見和建議。最后，財政部門和審計部門在進行外部監督時，應聘請熟悉行政事業單位內部控制的會計師事務所。審計重點要關注被審計單位內部控制制度設計和運行缺陷，有針對性地提出內部控制改進意見和建議。

四、結語

內部控制是一項系統工程，也是一項長期的工作。行政事業單位要站在全局的角度考慮內部控制建設問題，深刻認識新形勢下內部控制工作面臨的挑戰;繼續鞏固前期內控成果，切實發揮內部控制在防范風險和預防腐敗方面不可替代的作用;堅定不移地推進內部控制工作，全面提升行政事業單位的內部治理水平，促進國家治理體系和治理能力的現代化發展。

（作者單位為中國建筑文化中心）

參考文獻

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