美國宏觀審慎監管最新動態及啟示

陳小玲 中國建設銀行海南省分行

近年來，金融業的發展改變了金融風險的本質和金融機構風險管理模式，監管標準和要求也相應進一步強化，動態前瞻地不斷調整宏觀審慎政策措施，有助于監管者及時有效地應對新出現的風險和防范系統性風險。

一、美國宏觀審慎監管的最新動態

2010年7月，美國頒布《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》，全面改革金融監管體系，建立了宏觀審慎政策框架。此后，美國金融監管機構不斷完善宏觀審慎政策框架，豐富監管政策措施，提高了防范系統性風險的能力。

（一）逐步完善宏觀審慎法律體系

《多德-弗蘭克法案》（DFA）共有16章，每一章代表一個獨立法則，其所涵蓋的范圍包括：系統性風險之管理、銀行資本管理、資產證券化發行的管理、有序清算機制(金融機構生前遺囑)、禁止銀行進行自營交易(沃爾克法則)、私募(對沖)基金的改革、公司治理與高管人員薪酬制度改革，以及金融衍生產品交易改革等。《多德-弗蘭克法案》所設計的改革項目眾多，相關金融監管機構需要配合制訂的實施細則多達幾百項，實施細則的不斷推出也是宏觀審慎政策框架不斷完善的過程。《多德-弗蘭克法案》立法目的主要是為解決本次金融危機暴露的四個主要問題，相關規范制定如表1所示。

表1 《多德-弗蘭克法案》立法目的與相關規范

《多德-弗蘭克法案》相關實行細則總計398項，按照規定應在《多德-弗蘭克法案》通過之后的18個月內完成制定工作，涉及的法律法規可分為金融改革、消費者保護和房貸改革三大類。根據Davis Polks法律事務所的資料顯示，截至2015年末，總計有271項細則已經到了最后期限，其中204項（75.3%）已經完成終稿，34項（12.5%）已提出草案，另外33項（12.2%）尚未制定。

表2 《多德-弗蘭克法案》主要法規

注：根據相關材料整理所得。

（二）美聯儲不斷修改壓力測試（CCAR)內容及細則

1.美聯儲壓力測試的歷史演變過程

美聯儲自2009年起已著手進行相關壓力測試，稱為監管資本評估計劃(SCAP)。2011年后，美聯儲認為以歷史財務數據進行的壓力測試，存在較大的局限性，提出應將大型金融機構的資本管理與風險管理計劃納入監管，并依據未來9個季度的預估資本數據，進行前瞻性分析，可以更有效地檢驗資本是否健全，遂將SCAP改為全面資本分析與評估（CCAR，Comprehensive Capital Analysis and Review）。CCAR是一種“前瞻性”的資本規劃，即面向將來而非現在或過去，規劃的目的是保證大銀行在各種各樣經濟和金融壓力之下仍有足夠的資本保持正常運作。

2.CCAR的適用范圍

CCAR的參與對象沒有明確標準，資產超過500億美元以上的主要金融機構都有可能進入CCAR體系，最初是19個，2013年增加到30個，2014年是31個，2015年是33個，未來的趨勢是數量會持續增長，相當多的大銀行和其他金融機構都會被覆蓋。

3.CCAR的主要做法

每年11月，美聯儲會公布年度壓力測試的“場景”要求，一般是通過常見經濟指標如GDP、失業率、房價、利率、股市指數等來刻畫相應的場景。美聯儲提供三種情景：基線、比較不利和很不利；同時還要求銀行根據自身情況至少設計三個類似的情況，具體數量由銀行自行決定。

4.2016年CCAR要求

美聯儲在2016年度銀行壓力測試指導意見中，對不同類型的銀行采取不同標準，資產超過2500億美元或海外風險敞口超過100億美元的銀行將面臨更嚴格的規定。這些機構必須每年提交資本計劃，向美聯儲報告資本的預期用途和資金來源，包括分紅和股票回購等資本使用計劃以及有關他們的評估其資本充足率的內部流程，如果美聯儲沒有批準機構的資本計劃，就不可以進行資本分配。

5．CCAR效果評價

美聯儲在2015年的CCAR報告中指出，在2015年參加CCAR測試的31個銀行控股公司的普通股一級資本比率已從2009年第一季度的5.5%增加到2014年第四個季度的12.5%；普通股權資本增加了6410億美元至1.1萬億美元。

（三）華爾街大型金融機構薪酬限制規定即將出臺

根據《多德-弗蘭克法案》要求，美聯儲、美國貨幣監理署（OCC）等六個金融監管部門歷時五年時間聯合制定完成的薪酬規定即將發布，該規定是為了抑制監管機構所稱的美國一些大型金融公司過度冒險行為而采取的廣泛努力的一部分，涉及對象包括高管、交易中介和交易員。

新規定要求一些大型金融公司延遲支付至少一半的高管獎金，推遲時間最高達四年，比行業通行做法長了一年。該計劃還要求在某位高管的行為對這些公司造成損害，或公司不得不重新發布財報的情況下，可以追回獎金，回溯期最短為七年。

這一薪酬規定將涵蓋銀行、投資顧問公司、信貸聯盟和房貸融資公司聯邦國民抵押貸款協會(Fannie Mae)和聯邦住房貸款抵押公司(Freddie Mac)在內的眾多金融企業的高管。該薪酬規定提案根據資產規模將金融企業分為三個級別，對美國大型銀行適用最嚴厲的規則。

監管機構還擴大了“風險承擔者”的范圍，除高級管理層外的薪酬較高的公司員工也被納入其中。對于大型銀行機構，風險承擔者將包括約5%的員工，這些員工的薪酬最高且至少三分之一薪酬是基于激勵措施的。這一規定還適用于任何有權支配所在銀行5%資本且至少三分之一報酬是基于激勵措施的員工。

二、美國逐步完善宏觀審慎政策框架的經驗

美國金融監管改革一方面強調亡羊補牢，另一方面強調放眼未來，提高美國金融業的競爭力，其中折射出的美國金融監管理念轉變值得我們關注。

(一）不斷加強宏觀審慎監管。美國這次金融監管體系改革，從穩定整個金融體系和防范系統性風險出發，強調了宏觀審慎性監管的思想。美國成立金融穩定委員會就是從組織上防范金融系統性風險的發生，保持金融體系的穩定。要最大限度地防止金融風險的跨市場傳染和擴散，客觀上要求金融監管體系必須做到金融風險的全覆蓋，不能在金融產品和服務的生產及創新鏈條上留下金融監管空白。而要做到這一點，必須構建一個較為完善的宏觀審慎監管體系，使其能夠有效監測金融市場的局部風險和系統性風險。

（二）動態調整宏觀審慎政策措施。美國金融穩定監管委員會（FSOC）的一個重要職能是應對威脅美國金融系統穩定的新風險，并對相應的監管措施提出建議。比如FSOC的2015年年報就將金融市場結構變化和共同對手方（central couterparties）作為新的監管重點。宏觀審慎監管的機構必須要有能直接發揮監管效能的政策和措施，而且能夠有效地采取逆周期的調節和宏觀審慎管理。在新出現風險或風險聚集的時候，監管機構都有能力，有政策工具進行對沖、管理。《多德-弗蘭克法案》實施后，金融監管機構需要配合制訂的實施細則多達幾百項，監管機構根據金融業的發展動態調整監管措施，并逐步擴大監管范圍。

（三）監管方式要適應市場的變化。有效的監管安排應該能夠有效避免對于融資活動和信貸市場的破壞作用；能夠確保泡沫破滅或進行調整時，整個金融體系的核心能夠經得住考驗；確保金融機構的風險管理和內控體系的改進能夠與金融創新和市場變革同步；能夠有效解決委托代理和激勵約束機制問題。金融監管體制必須與其經濟金融的發展與開放的階段相適應，不管監管體制如何選擇，必須做到風險的全覆蓋。面對日益復雜化的金融創新，金融監管不宜過分依賴具體的規則約束，而應采取更具靈活性的原則導向的監管模式。

(四）實現金融科技創新與金融風險監管的平衡。引導金融業進行負責任的創新。引導金融機構進行金融創新時，應考慮與其公司治理、商業計劃和風險偏好的一致性，對財務目標的現實性進行有效評估，并明確退出戰略等。注重加強同市場主體的溝通，只有這樣才能處理好金融創新與風險、自由與管制風險的關系，才能維護金融體系的健康穩定。加強監管機構之間的溝通協調，包括建立關于金融創新的定期交流機制、及時分享信息，使金融機構的監管成本最小化。

三、對我國的啟示

鑒于中國的國情，建議在現有金融監管框架下，構建一個以中央銀行主導的宏觀審慎監管體系，與時俱進地改進完善宏觀審慎政策框架，加強系統性風險的監測與防范，強化逆周期調節功能。

（一）研究建立適合我國國情的宏觀審慎監測機制。運用宏觀審慎監管工具，完善金融市場風險預警機制，改進動態償付能力監測和壓力測試。針對重點區域、重點機構和重點業務領域推進跟蹤報告制度，加強系統性風險的監測與排查。加快構建以人民銀行為核心的、跨部門和監管機構的宏觀審慎監管機構，負責對整個金融業的系統性風險進行監測和評估，對涉及系統性風險的重大問題進行分析、決策，并建立通暢的信息交流機制，促進中央銀行、各監管者之間信息共享、有效合作等。

（二）進一步加強和完善宏觀審慎評估體系（MPA)。借鑒國際經驗，適應經濟金融形勢變化，逐步擴大宏觀審慎評估指標體系。通過資本約束金融機構的資產擴張行為，加強風險防范。適應金融發展和資產多元化的趨勢，既關注表內外資產的變化，也關注對金融機構負債結構的穩健性。加強逆周期調節，平滑經濟金融周期。

（三）加強宏觀審慎管理與微觀審慎監管的有效結合。逐步明確微觀審慎監管方向。加快立法明確各金融監管機構在宏觀審慎監管體系中的職責定位和風險管控角色，明確與中央銀行在系統性風險防范方面的分工和配合，加強與其他職能部門和相互之間的溝通與協作，共同應對和防范系統性風險。實施橫截面監管（Cross Sectional Regulation），即對有可能引起系統性風險的微觀行為實施更嚴格的監管。

（四）實現對金融創新的有效監管。正確處理金融創新與金融監管的關系，掌握好金融創新與金融監管的平衡點，在監管中創新，在創新中監管，實現“監管-創新-再監管-再創新”的良性動態循環，使兩者相互協調，健康發展，推動我國金融業健康有序發展。完善金融監管協調機制，減少監管混亂或重復監管等，提高監管效率，降低金融創新的監管成本。加強金融創新過程的監管，促進監管手段的豐富與創新。