參與式預算的實踐與思考

許衛紅

摘 要：參與式預算就是群眾參與的財政預算，將特定的公共服務建設項目交由群眾討論決定。推動參與式預算監督，可以減少“拍腦袋”決策，為公眾參與提供制度化保障，使預算管理更加科學和規范。2018？019年，江蘇省宜興市宜城街道對老小區改造項目進行了參與式預算的試點，取得了一定的成效，本文對此進行了探討。

關鍵詞：財政;預算;決策

一、背景

在居民的認知中，財政一向顯得較為陌生。它在哪里？其實財政不遙遠，就在您身邊。大到路橋建設、場館建設、學校教育，小到小區管理、社保養老、醫療等，甚至在人們的早餐中，也默默藏著財政的影子。財政與每個人息息相關。為何公眾的感受與財政的民生溫情有落差？較大是原因是預算編制中公眾的討論和參與度不高，同時也缺乏有效的溝通載體與平臺。“政府買單、老百姓不買賬”，政府認真辦實事，效果卻不盡如人意。根源就在于社會公眾參與性不足，公眾主體性沒有得到彰顯。

正是感受到公眾的期盼，為將政府實事工程做實，順民心、應民意，2018年，宜城街道決定啟動老小區改造參與式預算試點。初步估算老城區改造需投入資金約2億元，由于財力的限制，計劃分三年實施，但群眾迫切要求改造老小區的呼聲很大，如何確定項目先后？如何化解矛盾？參與式預算是個很好的選擇。它作為一種全新的預算審查監督方式，將涉及市民群眾切身利益的公共項目建設，交給公眾討論和決定，讓社會公眾參與政府決策的過程，使預算編制更加公開、科學、透明，進一步優化了公共財政資源配置。

二、政策條件

2015年《預算法》雖無具體明文規定，但其持開放、肯定態度，有了明顯的進步，在一定角度上為參與式預算提供了法律依據。《預算法》第三十二條“各級預算……按照規定程序征求各方面意見后，進行編制。”第四十五條“縣、自治縣、不設區的市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會舉行會議審查預算草案前，應當采用多種形式，組織本級人民代表大會代表，聽取選民和社會各界的意見。”雖然相關規定比較籠統簡單，有待相關細則進一步地完善，但是從法律層面已有所確認，為參與式預算的探索和創新提供了一定的支持和保障，鼓勵參與式預算的多角度實踐。在公民參與預算的過程中，它提供了一個實現公民預算信息知情權的可靠途徑，建立了一個較為有效的預算訴求表達機制的平臺，搭建了一個大眾監督預算資金使用情況的載體。

三、具體做法

在發揮街道人大在預算工作中主導作用的基礎上，通過開展參與式預算試點工作，拓展受益群眾對財政公共支出提出建議的途徑和渠道，并將公眾直接納入政策制定過程，將有限的財政資金投入群眾最需要的領域和項目中，群策群力，增強公眾對政府政策的理解，充分體現政府的工作目標和職責，促進社會和諧。宜城街道對參與式預算主要實施了以下方案。

1.工作思路

結合宜城實際，制定配套方案，把好預算編制關，讓預算監督更具“代表性”;把好項目票決關、跟蹤問效關，讓預算監督更具“執行性”。

2.工作目標

（1）有利于構建和諧社區。通過實行參與式預算，可以提高社區公眾對政府決策的參與度，實現利益的一致性，確保政府真正能為社區公眾辦好事、做實事、解難事，促進社會和諧發展。

（2）有利于轉變執政觀念。通過參與式預算，可以激活并發揮基層人大、政協等在政府預算和公共支出方面的權利，相關代表融入居民群眾，調查研究，一起發聲，同時使政府部門更加關注社會公眾需求，提高公共財政決策過程的公開性和透明度。

（3）有利于提高財政績效。通過實行參與式預算，公眾參與了決策過程，從公眾的切身利益出發，可以在公共政策和公共項目的初始階段就進行初級財政績效預評估，從而使決策行為與公眾期望相協調。

3.方法步驟

（1）積極調研，擬定項目。前期街道根據參與式預算項目的確定標準，結合老舊小區改造計劃，財政和建設部門認真排查梳理街道老舊小區的基本情況，實地調研小區破舊情況，廣泛征求居民群眾的需求和意見，確定了16個擬選項目。這些參選項目都是與居民群眾生活密切相關的，包括老小區地面和道路側石改造、小區下水道雨污分離、車位改造以及綠化改造等。參選的項目涉及10個社區、16個小區、惠及7400多戶25000多居民群眾。

（2）擬定項目，列出預算。由建設、財政等部門結合街道老小區改造計劃，根據老小區改造擬投入專項預算7000萬元的年度財力安排，準備優先實施其中的12個項目。

（3）宣傳發動，選定代表。召開參與式預算領導小組各成員會議，部署各職能部門的工作職責。召開參與式預算宣傳動員會議，宣傳有關參與式預算的內涵、意義、作用和工作流程，并要求各社區選定參與式預算的社區群眾代表，具體社區群眾代表名額由領導小組按各小區居住人口比例確定分配。各社區群眾代表組成街道參與式預算代表成員。

（4）信息發布，廣泛參與。召開信息發布會，公布街道老小區改造計劃、財政資金和收支估算。通過街道內部網站、社區公示欄、宣傳欄、參與式預算宣傳小冊子等形式向公眾宣傳參與式預算的內涵、意義、作用，并發布擬實施的參與式預算項目的名稱、建設方案和預算情況，并發放征求意見表。

（5）召開會議，確定項目。對反饋意見進行收集梳理，并選定日期正式召開街道參與式預算大會，介紹街道整體經濟情況、參與式預算情況;參與街道老小區改造項目社區代表進行PPT形式的講演;與會代表投票從16個街道老小區改造備選項目中選出12個實施項目進行改造。參與投票的，有居民代表和部分行業主管人員等共計136人，具有較強的廣泛性和代表性。投票、計票現場進行，結果也在現場公布，非常公平公正公開，真正把花錢的主導權交給了代表，把這些錢花在老百姓最關心、得到實惠最大的項目上來。

（6）項目執行，跟蹤監督。項目確定后，履行正常的招拍掛程序。項目執行過程中，實施部門的工作接受社區群眾的監督和質詢。組織代表對項目實施情況進行明察暗訪，并向街道反饋意見。

（7）項目驗收，總結評估。2019年項目執行結束后，財政委托財務審計，并邀請街道人大、群眾代表和有關專家對項目實施情況進行績效評估，評估結果作為參與式預算改進的主要依據。

四、取得成效

參與式預算將枯燥乏味的預算文本數字化為百姓身邊的利益訴求，提高了市民群眾對政府決策的參與度，實現了財政資金向“由民做主”轉變，真正“把錢用在刀刃上”。在以下方面取得了良好的效果：

一是項目實施順利。由于取得市民群眾支持，項目推進過程中，矛盾少，速度明顯較快，并有不少市民自發監督工程質量，及時向監督部門反應。項目完成后，小區環境大為提升，群眾滿意，政府滿意，取得了雙贏。

二是提升了政府形象。政府基于群眾建議和意見進行決策，接受社會公眾的監督，拉近了政府和老百姓的距離，政府“傾聽百姓意見”“關注民生”的形象得到彰顯。不僅拓寬了社會公眾參與財政分配的途徑和渠道，是居民參與公共管理的生動實踐;而且增強了公眾對政府政策的理解，促進了社區和整個社會的和諧發展，是幸福社區建設的有力保障。決策過程公開度和透明度的提高，促進政府決策的科學化。

三是完善了財政管理。一是提升了財政管理水平，方便居民代表逐步了解財政預算制定的過程和內涵，有效拓寬社會公眾對財政收支提出建議的途徑和渠道;二是完善了公共財政制度，體現了公共財政“公”的本質，實現了公共服務項目群眾效益最大化，將有限的財政資金投入到群眾最需要的公共項目上。

人民網以《無錫宜興老小區改造項目誰先施工由群眾選出》為標題報道了此次參與式預算實施情況，點贊“把決定權交予群眾，采用‘參與式預算的方式，由‘政府配菜轉為‘百姓點菜，從而確保政府將有限的資金投入到群眾最需要的領域和項目中”。新華網、江蘇網及地方報紙等多家媒體也給予較高肯定，地方網絡論壇一片贊譽。

五、思考與提升

（1）堅持政府領導、共同參與的原則。由政府牽頭，人大與財政所組織，紀檢監督，多部門共同參與，引導居民代表表達意見，群策群力，共同推進。

（2）堅持由點到面、逐步試點的原則。在試點工作取得成功的基礎上，總結經驗，有序提升，穩步實現參與式預算逐步擴面，由項目建設領域試點向政府購買服務等公共服務領域的拓展。

（3）堅持群眾參與、有序引導的原則。財政預算枯燥數字的背后包含了多方公共利益的取舍和博弈。政府、社會組織和公民都是參與式預算的主角。絕大多數公眾也許并不具備很高的專業能力，但并不能因為專業局限就因噎廢食。可以通過邀請、科學抽樣和主動報名等多種方式征集各方面代表。可通過網絡收集民情民意，完善參與式預算，引導市民群眾逐漸從不愿參與、難以參與，到積極參與、有效參與的轉變。

參考文獻

1.程國琴.參與式預算：新時代政府治理的法治進路.法律出版社，2019.

2.萬平.試論公民參與預算及政府治理變革.經濟研究參考，2013（14）.

3.石巖.哈爾濱市X區財政參與式預算工作研究.哈爾濱工程大學，2010.（責任編輯：王文龍）