協同治理中的鄉村社會組織生長

摘要：改革開放以來，鄉村社會結構的解構與重塑以及國家權力的收縮激發社會組織快速生長并參與村莊治理，充當鄉村社會的“協商地帶”和“緩沖區域”。然而現實中大部分鄉村社會組織“有名無實”，難以發揮社會協同治理作用。通過研究h村老年協會發現，推動鄉村社會組織生長應當解決好誰在治、怎么治、治的結果等問題，遵循“協調與村‘兩委關系、提供公共服務獲得村民認同、參與村莊治理推進善治”這一治理邏輯主線，將農村鄉賢納入組織體制，并致力推動社會組織機制的制度化和正規化。

關鍵詞：協同治理;鄉村社會組織;治理機制;實現路徑

中圖分類號：D422.6

文獻標識碼：A

文章編號：CN61-1487-（2020）11-0037-04

一、問題的提出

社會組織，亦稱民間組織。中國鄉村歷來有社會組織治理地方的傳統。在傳統社會，長期實行的是“雙軌政治”，即“皇權止于縣，縣下皆自治”，中央政府派遣的官員自上而下到縣為止，縣以下實行地方自治，主要由士紳等鄉村精英主導的社會組織實行地方自治。杜贊奇在研究華北農村時發現中央政權維持對鄉村的統治主要是通過宗族、廟會、水會等農村民間組織體系和人際關系以及各種規范所形成的“權力的文化網絡”。改革開放以來，隨著人民公社的解體和村民自治的實施，改變了中國近代以來國家權力不斷向鄉村滲透的進程，國家權力開始主動收縮，為鄉村社會組織的發展提供了自主生長的空間。根據相關研究，我國農村各類社會組織約有200萬個，成為鄉村社會治理的一股重要力量。

在推進鄉村社會組織建設的過程中，有幾個現象應當引起廣泛的關注：一是村民對社會組織建設反應冷淡。部分村民對村莊公共事務參與積極性不高，即使是參與村民選舉、村民代表會議等重大政治活動也多是在選擇性激勵或社會動員等引導下“弱政治參與”。二是社會組織治理效果不理想。面對村民的日益復雜化、多樣化以及其需求的多元化，社會組織反應較為遲鈍，在滿足和供給之間存在巨大差距，社會組織關心的事情村民漠不關心，難以發揮社會組織公共參與渠道和政治協商地帶作用。三是基層權力與社會組織的關系未理順。社會組織作為村“兩委”（村中國共產黨員支部委員會和村民自治委員會的簡稱，習慣上前者簡稱為村支部，后者簡稱村委會）治理鄉村社會的輔助機構，承擔著村民組織化與利益訴求表達渠道的重任，社會組織應當保持相當程度的獨立性和自主性，但是在現實中，大多鄉村社會組織都是直接依附基層權力，在其“指導”下開展工作，成為鄉村治理主體的“附庸”。有專家學者研究發現部分社區社會組織往往產生于政府治理和公共服務的“缺位”，但往往消亡于政府的“越位”。

以上現象并非說明鄉村社會組織缺乏內在動力和生長空間，而是在于鄉村社會組織如何激發村民公共參與熱情;如何發揮“協商地帶”和“緩沖區域”作用;如何處理好與村民、村“兩委”之間以及地方政府的關系？本文以磐安縣h村老年協會為個案，探討鄉村社會組織如何在鄉村社會中發揮治理作用，試圖探索鄉村社會組織協同治理的可能以及實現路徑。

二、個案：老年協會協同治理的運行機制和實現路徑

h村位于磐安東北部的方前鎮，南臨始豐溪，北依五馬山，距鎮政府所在地2公里。h村是一個小村，全村常住人口不到300人，但就是這個人口小村，在村老年人口卻超過了60人，提前進入老齡化社會。由于磐安是典型的山區縣，農業生產生活相對輕松，空閑時村莊老人都是“東聚一塊、西聚一塊，聊張家長、談李家短”。

（一）老年協會的產生與演變

2003年，縣工商局干部朱方超退休回村，看到村中老人精神生活普遍匱乏，決定把村中老人組織起來。他的想法得到了村“兩委”的大力支持，村“兩委”不僅解決了活動場地問題，還撥出專款作為啟動資金。老人協會正式成立，朱方超成為首屆會長。老年協會建立后主要的任務是編排娛樂節目、安排農業知識講座、組織老人集體學習和給孤寡老人送溫暖等活動。2005年，h村被列入磐安縣新農村建設項目，但是項目完工后村莊就遇到一個難題：即垃圾清理問題。村“兩委”多次召集村民代表商議，始終沒能拿出滿意的解決方案。朱方超見村莊垃圾問題陷入僵局，于是提議建立保潔隊，得到全部成員的支持，于是h村“老年保潔隊”成立，52位老人每周輪流清理村莊垃圾。10多年來，村莊老人走了一個又一個，但是“老人志愿保潔隊”卻存續下來，日復一日地清理村莊垃圾，使h村始終保持整潔、干凈。

老年協會成立志愿保潔隊原本是解決村莊垃圾問題，但卻收到了意想不到的治理效果：村民們看到父母成為保潔員后，開始變得自覺，基本上杜絕了亂扔垃圾的惡習。老人們志愿保潔村莊的行為，得到村民的普遍認可，隨著時間的流逝，老年協會的威望和地位直線上升，這激發了他們的參與熱情，更加熱心公共事務。多年來，老年協會積極參與縣農民春節聯會晚會節目報送、治理河水污染、修建文化禮堂和評選“好媳婦”活動……老年協會由自我組織、自我娛樂的社會組織轉變為鄉村社會治理的重要主體之一。

（二）老年協會協同治理的運行機制

以上是老年協會的產生、演變和介入鄉村社會治理的部分事件的橫向角度來描述其運行狀況，但是沒有提供比較意義上的治理面相，因此還需把老年協會這個鄉村社會組織置于國家權力與社會關系以及鄉村社會結構變遷的宏觀背景下對其作一個縱向的梳理和比較。

1.誰在治？

通過考察老年協會的治理主體，可以清晰地發現長期活躍的個體主要是協會干部和老黨員。雖說其他老人們也會積極響應協會的號召、定期參加協會組織的活動，但是能明顯感覺到他們比較“沉默”。所以，在討論協會治理主體時，更多的是把目光聚焦到幾個“活躍”分子身上：退休員工、老黨員和老干部，他們有較為充足的閑暇時間和物質基礎，不必為讓日常生活所需忙碌;他們學識淵博，熱心公益，通人情世故，在村莊素有威望;他們長期從事村莊公共事務管理，具有強烈的集體意識和村莊認同，即使是處于“退居二線”，也有顆“閑不下來的心”。

2.怎么治？

總結起來，協會主要是通過以下幾種方式參與村莊治理：一是完成上級交辦任務。老年協會作為村莊社會組織，不可避免地要與基層政府和村“兩委”打交道，其生存和發展與能否取得基層權力支持密切相關。因此，老年協會需要通過參與基層政府舉辦的節目活動和完成村“兩委”交辦的相關工作獲得“基層權力的支持”和“政治合法性”。二是參與村莊公共事務。由于協會中部分老人公共意識和集體意識強烈，不愿一直處于清閑之中，希望能為村莊做一些力所能及之事，在協會骨干的號召和帶領下，積極參與村莊公共事務，如2006年建立志愿保潔隊清理村莊垃圾、2010年參與清理和加固河道，2013年參與文化禮堂建設等。三是舉辦“全村性”活動。自老年協會成立以來，相繼舉辦過多次重大活動，涉及娛樂、學習、宣傳教育等各個方面，如組織舉辦“村晚”、成立老年大學和舉辦“好媳婦”評選等。

3.治的效果

老年協會興起后，h村的社會治理過程經歷了不同尋常的演變：從主體來看，從以村“兩委”干部為主向村“兩委”、離退休老人、村民積極分子乃至普通村民群體的共同參與轉變;從方式來看，從以政策、文件等的單一管理方式向以參與公共事務、舉辦活動、共同協商的多元主體治理方式的轉變;從內容來看，從以國家政策、上級政府任務為主向村莊公共事務乃至家庭瑣事的轉變。

一是村民公共參與度得到顯著提升。在協會建立之前，村莊治理往往由村“兩委”一手把持，形成以政策、文件為主的行政手段治理，村民只有在村莊換屆選舉等重大事件時才會發生投票等政治參與行為。協會建立后，老人們被組織起來，可以通過協會中老黨員干部間接參與村“兩委”工作;可以通過團體組織的形式與村“兩委”協商村莊重大事件;可以通過上級政府和協會自主舉辦的重大活動、節目，動員村民群體參與活動。自協會建立以來，村民不僅公共參與的次數顯著增多，還在一定程度上形成了公共意見和村莊輿論，例如舉辦“好媳婦”評選活動。

二是干群關系與鄰里關系明顯改善。協會成立以前，由于村“兩委”治理手段的單一和過度行政化，村干部與村民之間缺乏緩沖區域，再加上稅費改革之前粗暴收取農業稅的“行為”，導致h村干群關系較為緊張。協會成立后，協會通過部分退休干部和老黨員身份的便利參與村莊重大事務討論，消除了村“兩委”“一言堂”的治理困境，成為村民與村“兩委”之間的協商地帶，緩解了干群之間的對立關系。同時，協會還充分運用老人們的“同事關系”，積極調解村民之間的糾紛與矛盾，有效改善鄰里關系。

三是村民公共意識的顯著增強。協會建立以前，h村民集體意識較為淡薄，很少關注和參與村莊公共事務，即使是公共設施建設等村莊大事也很難看到村民的身影。協會成立后，老人們被組織起來，力所能及的義務參與一些村莊公共事務管理，如村莊保潔、河道清理、排演節目、鄉規民約制定、文化禮堂設計等。村莊老人們的身體力行給村民樹立了榜樣，村民公共意識逐漸蘇醒，開始主動參與村莊公共事務，主動維護村莊公共設施，自覺保持路面和河道清潔。

（三）老年協會協同治理的實現路徑

區別于基層權力組織的制度化、正規化治理，老年協會的治理呈現出“非正規性”和“無規律性”的特征，這與老年協會的“非正式”組織性質密切相關。作為農村離退老人自發組織成立的社會組織，自建立時就未進行正規的組織化和制度化建設，協會工作的開展主要依靠幾位協會干部、老黨員的推動和落實。那么，作為一個非正式、松散的鄉村社會組織，老年協會如何能夠發揮社會治理作用？

首先，協調處理與村“兩委”關系獲得合法性。鄉村社會組織的生存和發展與基層權力的態度密切相關，能否獲得基層權力的支持和肯定，決定了其是否具有“合法性”。雖然普遍認為“合法性”源于人民群眾的認同，但是對于廣大村民來說，一個社會組織是否具有“合法性”，首先要看政府是否“授權”或“認同”。h村老年協會自成立時就與村“兩委”建立了緊密的聯系：村“兩委”為老年協會的建立提供資金支持，解決活動場所問題;協會也多次支持和協助村“兩委”開展工作。與村“兩委”的良好關系為老年協會參與村莊治理奠定了基礎。

其次，志愿提供公共服務獲得認同。村“兩委”的支持為老年協會解決了“政治正當性”問題，但這不是參與村莊治理取得成效的充分必要條件。對于廣大村民來說，可以不參與、不合作。事實上，在協會建立之初也遇到過村民“冷漠”的情況，一段時期內，老年協會只是“村莊老人自娛自樂的一個小團體”。直到協會多次參與村莊重大公共事務、身體力行為村集體提供公共服務和切實解決村莊實際問題，協會才獲得廣大村民的“認同”，其中成立“老年志愿保潔隊”的影響最大。

再次，參與公共事務提升治理效果。如果說村“兩委”的支持是“外在”的權威，那么廣大村民的認同為協會樹立了“內在”的權威，協會參與村莊治理的條件逐漸成熟。當然，協會提供公共服務，就已經是在參與村莊治理，但是，治理是一個互動的過程，之前協會更多的是充當公共服務的提供者，很少與村民發生互動行為，只能說是單方面的介入。在獲得村民認同后，協會開始廣泛的參與村莊治理，還多次組織全村性活動，涉及政治、社會、娛樂、生活等各個層面，推行鄉村社會善治。

從以上論述可以發現，h村老年協會大致經歷了“協調與村‘兩委關系、提供公共服務獲得村民認同、參與村莊治理推進善治”這一個治理邏輯主線。并且，這三個節點是相互促進并實現了良性的“循環”：村“兩委”支持老年協會，協會“輔助”村“兩委”治理，改善干群關系;得到村“兩委”和村民認同，協會的各項工作更易開展。

三、鄉村社會組織治理的思考：價值、特性與限度

社會組織的價值體現在它是介于國家權力和鄉村社會之間的“公共領域”，農民可以有效地通過社會組織對村莊內部的公共事務發表意見和建議，也可以借助社會組織直接參與到村莊公共事務中，從而引導廣大村民走上“自我組織與自我表達”的現代公民之路。基層權力也可以通過社會組織，將上級黨委、政府的政策文件精神經由社會組織成員傳達到村莊社區，如果不符合當地實際，可以通過社會組織反饋到基層政府進行必要的調整，從而緩解信息淤塞的壓力，構建地方政府與鄉村社會之間的“協商地帶”和“緩沖”區域。同時，社會組織也可以將村民個體零散的呼聲轉變為共同利益訴求的公共性意見，從而對基層政府的公共政策和公共管理形成一定的壓力。以鄉村社會組織為紐帶，可以加強村民與基層權力溝通與交流，積極推動廣大村民在意見和訴求方面的表達、村莊公共事務的處置方面的公共參與，從而彌補村民自治組織能力的不足。

然而，以上更多的是理論和邏輯上的推導。在現實生活中，鄉村社會組織發揮的作用遠遠難以達到上述效果。或許部分組織能夠發揮一定的效能，但是在利益表達機制、協商機制和村民集體行動方面仍存在較大的差距。即使發展了10余年的h村老年協會也只是處于發展初期，雖然在村莊治理方面起到了一定的良性作用，但是協會更多的時候是提供力所能及的公共服務，而其他活動相對較少，且主要是幾位黨員老干部的推動作用。協會難以在大范圍內調動村民的參與積極性，至于在村民和村“兩委”的協商和互動中，協會更多也只是充當“媒介”，難以發揮實質作用。當然協會的建立、參與治理的過程和效果應當給予肯定。尤其是協會以個人魅力或權威引導村莊輿論和組織活動節目等，是對基層權力依靠法律、政策和暴力等自上而下開展“硬治理”的一個有益補充。

鄉村社會組織發展的理論與現實的“差距”與我國政治社會文化環境密切相關。首先，我國現代鄉村社會組織發展時間較短。雖然我國古代有社會組織治理地方的傳統，但是在建國以后逐漸消亡，改革開放以后才開始緩慢復興，某種程度上我國鄉村社會組織治理仍處于起步階段。

其次，我國鄉村社會組織發展中的“人為干擾”因素較多。十一屆三中全會以來，國家權力收縮，社會自主空間擴張，為鄉村社會組織的生長創造了有利條件，但這并不是鄉村社會組織快速成長的決定因素。事實上，鄉村社會組織快速發展離不開專家學者與地方政府的共同推動。改革開放以來，村民自治雖然彌補了人民公社解體以來鄉村治理的空缺，但是隨著時間的推移，農村經濟社會環境發生巨變，村民自治能力不足，鄉村社會治理面臨危機。專家學者認為，鄉村社會組織作為內嵌于鄉村社會結構的重要元素，不僅其外在樣態和內在功能直接根源于社會結構的變遷，而且其發展對社會結構也同樣發揮著建構與重塑的作用，是破解鄉村治理危機的有效措施。如果說專家學者是從理論層面探討鄉村治理危機，尋找應對措施。那么，縣鄉等基層政府則是直接面對鄉村治理危機壓力的行動主體，不得不在正式制度之外尋找和探索破解危機的新辦法。地方政府因此開始探索地方治理創新，把目光轉向鄉村傳統資源——民間組織，建立以“鄉賢”為代表的社會組織參與鄉治理。但是，專家學者和地方政府在推動鄉村社會組織發展的同時，也破壞了其“自我孵化、自我成長、自我發展”的漸進過程。

再次，鄉村社會發育“不良”。與西方發達的市民社會相比，中國鄉村社會一直處于“先天不足”狀態。數千年來中國都是封建社會，即使是改革開放以來，根深蒂固的封建傳統依然左右著部分農民的思想觀念，阻礙著鄉村社會向現代社會轉變;并且中國歷來是“國家強、社會弱”，社會的發展一直受到國家權力的制約，甚至在一定程度上，國家權力可以直接重塑鄉村社會。

西方成熟市民社會給予了社會組織生長的自主空間，然而中國的社會發展遠遠落后于國家權力，社會發展長期依附于國家權力，導致國家權力的“賦權”才是社會組織“正當性”的最主要來源，正如長期傳統文化渲染的“師出有名”。

與基層權力的良好關系可以使鄉村社會組織在政策、資金和資源等方面獲得支持，從而在短時間內獲得較快發展。但是，在與基層權力關系日益緊密的同時，社會組織也存在被基層權力“越位”的危險，從而導致社會組織喪失自主性，成為基層權力的附屬機構，引起廣大群眾的反感，違背建立“公共領域”的初衷。實際上，我國有部分社會組織是直接消亡于國家權力的越位和過度干涉。因此，社會組織很難避免權力的“侵蝕”，即使在國家權力逐漸收縮，自主空間日益增長的鄉村社會，亦是如此。社會組織要健康生長，必須要協調解決政府機構可能存在的“越位”問題。從西方社會組織發展經驗來看，解決“越位”問題有兩種方法：一是限制國家權力，二是依靠發達的市民社會，然而這兩種方法在當代中國社會短時間內都難以實現。國家權力過強、市民社會過弱的問題，我國政府已有清醒的認識，并在逐漸建立完善機制。但是，由于權力具有天然的擴張性，限制國家權力必然是一個漫長的過程。依靠發達的市民社會其實與限制國家權力相類似，在一定程度上，國家與社會的關系是“零和關系”，因此，市民社會生長是以國家權力收縮為“前提”，并且市民社會發展成熟也需要一個漸進的過程。

西方發達社會組織的經驗難以在短時間內消化和吸收，可以從本國歷史的傳統資源中去尋找解決問題的方法。中國古代社會實行“雙軌政治”，“縣上皆行政，縣下無皇權”，鄉村社會主要依靠以鄉紳為主的社會組織治理，在應對政府機構的壓力時，一般主要是依靠強大的宗族組織勢力或鄉紳的權威和影響力。當代的鄉村社會與古代較為相似，都是實行“地方自治”，但是現今農村的宗族組織色彩已經淡化。古代的鄉紳主要是由族老、致仕官員和私塾先生等人組成，他們都是地方上極具威望的一批人，并且能直接與政府官員對話，調和官民關系。雖然當代農村已無傳統鄉紳，但是一些退休干部、退休老師和老黨員等新“鄉賢”仍活躍在鄉村社會，若是能把這批人吸收到社會組織中必定會推動鄉村社會組織的發展。

h村老年協會的快速發展就離不開退休干部、退休老師和老黨員干部等人的積極作用。在協會的發展過程中，這群公共意識極強的老人一直是最活躍的群體，并以身體力行給全體村民樹立了良好的榜樣。同時，這群老人協調處理了社會組織與基層權力的關系，且在一定程度上避免了基層權力的“越位”。這群老人大多有一個共同的“身份”——老黨員干部，曾在村莊擔任過重要職位，能夠較為方便地參與村莊政治生活，與現任村“兩委”干部關系較為密切，且他們在村莊素有“威望”，一般村“兩委”有重要決策都會征求他們的意見，因此村“兩委”很少“越位”干涉協會內部活動。

雖然以新“鄉賢”為主體的老年協會治理效果顯著，但也帶來了一些明顯的限制：過度精英治理、弱動員能力、組織松散、無規劃、無正式制度……鄉賢是村莊的精英，他們以個人的高素質和強能力推動社會組織發展，成為社會組織內部乃至整個村莊的“權威”，主導社會組織的日常工作和重大活動。不可否認，他們對社會組織發展和鄉村社會治理產生了積極作用，但是他們也導致社會組織的過度精英化，村莊其他老人難以介入實質性工作，只能敲敲邊鼓。久而久之，其他老人可能成為這些精英和權威的從屬，難以發揮“自我組織、自我表達”的初衷。同時，社會組織“過度精英化”易造成村民“廣泛政治參與”的假象：在權威主導的社會組織可能會發生多次大規模村民公共參與的活動，但是這只是這些權威個人魅力動員起來的公共參與，與村民自主公共參與沒有實質性關系，甚至長期以往可能會導致部分村民公共參與形成依賴性，造成村民“弱政治參與”。并且，以鄉賢為主導的社會組織是一個“松散”“非制度化”的社會組織。以村莊精英主導社會組織主要以個人魅力和權威和村莊“非正式”規則開展日常工作，會導致社會組織內部規則和正式制度建設滯后，并且導致精英成為維系社會組織運轉的“唯一”媒介，若是村莊精英青黃不接，可能直接造成社會組織直接衰落乃至消亡。

四、結語

本文以磐安縣h村老年協會為研究對象，重點考察了鄉村社會組織的發展演變、運作機制、實現路徑和生成邏輯，并在這些實證研究基礎上，探討我國鄉村社會組織參與鄉村社會治理的價值、特性和限度。研究發現，我國鄉村社會組織參與社會治理的方式和效果與理論相比存在一定的差距，且其生長的宏觀背景和社會環境與西方完全不同，其成長有賴于基層權力的大力支持和部分鄉賢的榜樣作用。因此，進一步推進我國鄉村社會組織的建設，關鍵在于將鄉賢納入社會組織，且要推動社會組織的治理機制走向制度化、正規化和大眾化。

作者簡介：鄒學鋮（1989-），男，漢族，安徽巢湖人，中共磐安縣委黨校講師，研究方向為基層治理。

（責任編輯：馬雙）