淺析不丹難民問題產生的原因

摘要：不丹難民問題形成的原因，既有不丹第二大民族洛昌族追求自身政治權力，又有不丹政府強制推行民族國家政策，還有外部國際環境（尤其是印度和尼泊爾）的影響。其根源是不丹政府試圖在一個多民族、多元化的社會里，推行構建民族認同和國家認同。這種認同是不丹政治精英噶隆人的民族文化認同，并把它強加給其他民族，把洛昌人排除在國家構建之外，以噶隆人為主導的認同。

關鍵詞：不丹;民族矛盾;難民問題

中圖分類號：D815.6

文獻標識碼：A

文章編號：CN61-1487-（2020）11-0041-04

20世紀80年代末，不丹政府掀起了一場全國范圍內復興不丹傳統文化的運動。這場運動通過強制推行民族、服飾、語言、信仰上的統一以及重新嚴格界定國民身份等措施，旨在保持不丹國民“純潔度”，建立不丹民族國家，以推進不丹的現代化進程。但這場運動也引發了改革的主要對象——尼泊爾裔的不滿，激化了不丹國內的民族矛盾，引起了不丹國內社會動蕩，導致十余萬尼泊爾裔失去不丹公民資格，流離失所，淪為難民。不丹難民問題并不是簡單的不丹內政問題，還因其涉及跨國家族裔以及南亞國家在種姓、民族和宗教等方面復雜因素，這些都使不丹難民問題難以得到解決。本文試從洛昌人、不丹政府以及國際因素三個方面分析和探討不丹難民問題產生的原因。

一、洛昌人及其發展概況

不丹是—個多民族國家，其人口由嘎隆人（Ngalong）、沙喬普人（Sarchop）、洛昌人（Lhotsampa）以及其他少數民族構成。嘎隆人是藏人的后裔，主要分布于不丹北部和中部地區，掌握著不丹的政治資源，處于統治地位;沙喬普人是不丹的土著人，語言習慣上與印度相近，主要分布在不丹東部;洛昌人是尼泊爾裔不丹人，主要分布于不丹南部。從人口構成上看，雖然不丹人口以三大民族為主，但沒有任何一個民族占據不丹總人口數量的絕對多數。當一個國家的主體民族沒有絕對優勢的時候，就有可能導致民族因素成為威脅國家安全的不穩定因素，不丹亦是如此。

洛昌人本意指“居住在南方的人”，后來特指主體分布在不丹南部的尼泊爾族裔。早在19世紀下半葉，在英國當局的鼓勵下，第一批尼泊爾人開始移民不丹，他們早期主要從事農業種植，對不丹南部進行開發。尼泊爾人真正大規模移民是在“印度總理尼赫魯于1958年訪問不丹，并說服國王接受印度的援助”后，大量尼泊爾人涌入不丹，成為不丹南部經濟開發建設的主力軍。他們“很快就承擔了重要的經濟角色，先是作為種植者，后來成為商人、教師和公務員。”尼泊爾裔移民不丹后，仍然保持自己特有的文化習俗，與不丹當地人有明顯差異。這就導致“洛昌人經常與居住在印度或尼泊爾的尼泊爾人結婚，從而導致移民的涌入。”20世紀90年代初，據官方統計“尼泊爾裔占總人口的28%左右。”在人口數量上，洛昌人僅次于噶隆人，成為不丹第二大民族。這使不丹政界精英感受到來自洛昌人的威脅，由此開展針對洛昌人的同化和限制移民的政策。

不丹國內政治經濟不平衡也是導致民族沖突的重要原因之一。受地理環境的限制，不丹位于喜馬拉雅山南麓，北部是高海拔的山地地形，中部為高原地帶，只有南部地勢相對平緩，土壤肥沃，屬于亞熱帶季風氣候，適宜農作物種植。這就限制了不丹耕地主要集中于洛昌人聚居的南部地區。在不丹“農業是國家經濟的主要依靠，79%的國民收入和就業依賴農業生產。”隨著經濟的發展，農作物收入提高，加上“不丹南部成為工業和商業中心有利于改善洛昌人的經濟條件”，這些因素都使得洛昌人的經濟狀況相對富裕。在經濟上，他們比北方人更占優勢，有能力提供更多的賦稅。良好的經濟實力還使洛昌人能夠接受到較好的教育，從而要求在政治上獲得更大的權力，要求實現本民族的自治，但這更容易招致其他民族的排擠和仇視。

政治上，以嘎隆人為首的政治精英們仍然掌握著不丹政治的話語權。政府高官大多是噶隆的政治精英，政府要求洛昌人承擔更多的納稅義務，但并不給予與其義務相匹配的政治權力。而洛昌人經濟狀況相對良好，受到較好的教育，加上出于對本民族的利益的考量，需要在政治上發出自己的聲音，要求盡可能地參與到國家日常事務治理中。不丹國內這種政治經濟資源的不平衡也加劇了民族之間的敵視和矛盾。

洛昌人在語言和宗教文化等領域也保持著自己獨特的傳統，與當地人截然不同。宗教上洛昌人受尼泊爾影響，主要信仰印度教，使用語言為尼泊爾語，其習俗、文化和行為方式上都更接近印度和尼泊爾居民。與信仰藏傳佛教，使用宗卡語的當地人有很大差異，其屬于一個獨立的語言和文化體系，這使洛昌人民族色彩鮮明的同時也更容易被針對，也在客觀上造成了兩者的對立。

此外，洛昌人激增的人口數量對不丹南部脆弱的生態系統構成威脅。洛昌人在開發不丹南部的同時，也對當地的生態環境造成破壞，而這與不丹一直奉行的“國民幸福總值”的理念相悖。這一理念的基本要義之一就是在保護環境的前提下發展經濟，環保觀念上的分歧也是引發民族矛盾的原因之一。正如1993年時任不丹外交部長的廷里“將尼泊爾族視為‘入侵者，認為是他們砍伐了森林、破壞了生態。”

二、不丹政府政策的變化

20世紀50年代至80年代，不丹推行較為寬松的民族政策。1953年不丹成立的國民議會中就出現了洛昌人的身影，其使用的尼泊爾語也成為三種官方語言之一。不丹國民會議的公報也往往被翻譯成三種語言，即宗卡語、英語和尼泊爾語。1958年頒布的《不丹國籍法》中“以十分寬松的條件確認了大量尼泊爾族人的公民身份，并讓他們享有平等的政治權利，允許他們參政議政，進入警察、軍隊和文官系統。”洛昌人進入政府工作的比例“從20世紀70年代的5%增加到80年代末的38%。”

但與此同時，不丹政府也開始擔心洛昌人數量的激增會導致不丹民族構成的變化，從而可能引起的社會動蕩。因此，政府開始有意識地限制尼泊爾人移民，1958年以后移民不丹的洛昌人雖然“持有居留許可證，有資格獲得大多數教育和就業的機會。”但并未獲得不丹公民身份。此外“已經定居的尼泊爾人被限在該國的南部，不允許向北遷移。”這一時期不丹推行和平的民族同化政策，試圖通過給洛昌人一定的權利和公民待遇以增加其對不丹的國家歸屬感和民族認同感，但效果并不明顯。

上個世紀80年代以來，不丹政府意識到“經濟的發展引起了社會的變革，并對不丹的傳統文化形成挑戰。”不丹政府決心強力推行不丹民族國家的建立，并提出“一個國家，一個民族”的口號，民族政策也由溫和寬松變得嚴苛尖銳起來。不丹政府政策的變化表現在諸多方面。

首先，不丹政府重新界定國民身份，展開全面人口普查，實行嚴格的移民政策。1985年不丹政府頒布新的《公民法》，該法令指出：“1958年以后定居不丹的人不是不丹公民。”同時，嚴格規定1959年之后出生的人，需父母雙方均為不丹公民，子女才可入不丹籍。父母一方是不丹公民的，需要“展示流利的國語（宗卡語）和一份居住（在不丹）15至20年的書面證明。”隨后，1988年不丹首次開展了全面人口普查和土地調查，以明確不丹公民資格，遏制非法移民的流入。此外，不丹政府設置綠化隔離帶，“以綠化環境為借口，把南部靠近印度邊境地區劃為綠化帶，規定在此區域內不允許人居住，這項措施旨在驅逐在此居住的1/3的尼泊爾族人。”同年，政府還決定，與不丹人結婚的外國人將無權獲得不丹國籍，其目的是為了阻止洛昌女孩與尼泊爾公民結婚。而“擁有雙國籍的人將立即喪失他們的不丹國籍。”政府為了同化洛昌人，曾提供一筆資金作為洛昌人和北部居民通婚的獎勵，但效果并不明顯。

其次，在宗教文化方面，不丹政府推行嘎隆人的“竹笆文化”和宗卡語，并對文物古跡加以保護。1980年不丹政府成立了“全國社會文化促進委員會”，旨在通過組織和促進社會、文化和教育活動，培養并加強青年效忠國家的意識;培養青年的民族認同感，使他們為國王和國家獻身;強調生活、社會和文化等精神層面，促使青年參加農村的建設發展等。1986年不丹成立了文化事務特別委員會，目的是保護不丹文化遺產，并對破舊的修道院進行翻修。不丹政府認為文化保護是“維護國家安全的一種積極和必要的手段。”官方還認為宗卡作為官方語言體現了不丹人獨特的身份，應將其推廣為國家語言。在日常生活中應使用宗卡語進行交流，任何不能使用宗卡語交流的人都被宣布為外國人。不丹政府還明確了佛教的地位，“在不丹僅有的兩種宗教中，印度教被禁止，因為佛教已經被宣布為國家宗教。”

第三，在教育方面，不丹政府全面推廣宗卡語教育，推遲南方地區的尼泊爾語教育，大學禁止使用尼泊爾語教學。自1989年以來，小學推行雙語教學，即使用宗卡語和英語教學，并停止教授尼泊爾語。政府給出的理由是：“同時學習三種語言會使兒童感到困惑。”不丹學校的尼泊爾語課程從五年級推遲到八年級，甚至在大學禁止使用尼泊爾語進行教學。

最后，不丹政府在服飾發型方面也有嚴格的規定和要求。政府規定，國民在正式場合必須穿著規定的不丹民族服裝“巴庫”和“基拉”。在南方地區，這些規定執行起來更加嚴格。“不管什么時候去市場，洛昌人都必須穿著不丹民族服裝，而不僅僅是在特殊場合。”但這種在北方御寒的服飾并不適宜在濕熱的南方環境下穿著。受“竹笆文化”影響，女子必須剪短頭發，這項規定洛昌人也必須遵守。此外，不丹政府還“對非噶隆人的就業機會進行限制，因為他們必須通過宗卡語考試才能獲得工作。”

不丹政府通過頒布一系列法規，把南方十數萬洛昌人排除在公民群體之外。這引起了許多洛昌人的不滿，他們成立了人權人民論壇和不丹人民黨等組織進行示威、抗議、游行，后來逐漸演變為暴力事件和恐怖襲擊。這引發了不丹社會的混亂，也使得不丹民族沖突升級。不丹政府認為洛昌人發起的這場運動是一場破壞國家穩定的險惡運動。一些不丹政府高層認為洛昌人“一直反對王族的民族融合政策，因為他們根本不把國家利益放在心上。”相對地，不丹政府的態度也引發了不丹南部居民的恐懼，加上不丹人民黨承諾“在尼泊爾難民營有舒適的住所，有現金津貼，一旦不丹人民黨的要求得到滿足，他們將迅速返回不丹。”致使難民規模擴大，難民數量進一步增加。

三、國際因素的影響

地緣方面，不丹位于南亞次大陸、喜馬拉雅山南麓，夾在中印兩大國中間，國土面積不足4萬平方公里，人口只有數十萬。其特殊的地理位置和弱小的國力使印度可以在很大程度上影響甚至決定不丹政府的內政外交，而洛昌人又屬于“跨界民族”，尼泊爾是其母國，自然也受到尼泊爾的影響。

自英國撤出后，印度接管了英國在南亞的勢力范圍，不丹也不例外。1949年60不簽訂《永久和平友好條約》，根據條約第2條規定“印度政府不干涉不丹的內政。不丹政府同意在對外關系中接受印度政府的意見為指導。”從而確立了印度對不丹的影響。

在不丹難民問題上，印度持中立態度，并沒有直接卷入這一爭端，但這種看似中立的態度實則是偏袒不丹，這也導致了不丹難民問題懸而未決。這是印度出于多種因素的考量，印度最關心的是自身的戰略安全問題。第一，受英國推行所謂“向前防御”的影響，印度把自己的安全防御前沿推至喜馬拉雅山一帶，尤其在解放軍入藏后，不丹就成為印度和中國之間的緩沖國，戰略位置極其重要，不丹又位于印度主體通向印度東北地區的咽喉要道——西里古里走廊附近。其地理位置如此重要，以至于印度不能接受一個親近中國的不丹出現。正因如此，印度需要拉攏不丹，使其偏向印度，以確保印度的自身安全。第二，不丹受印度保護，印度需要偏袒不丹。根據印不條約，印度實際成為不丹的保護國，相對于尼泊爾對中印兩國實行“等距離外交”，不丹明顯更加親近印度。第三，不丹的民族政策與印度的民族政策相似。受“民族國家”理論的影響，印度制定了“一個國家，一個民族”的政策，實行民族同化政策，而不丹的民族政策與印度如出一轍。第四，出于平衡尼泊爾和不丹的需要。不丹難民問題引發了尼泊爾和不丹兩國間的矛盾。而印度作為南亞地區的唯一大國，只有平衡尼、不兩國，才能使印度的利益最大化。相較于尼泊爾來說，不丹的實力更為弱小，因此扶持不丹遏制尼泊爾符合印度的國家利益。第五，受印度東北部的地區分離主義傾向影響，印度擔心公開支持不丹會造成東北地區的民族不滿。第六，維持不丹現狀，趁其國內動蕩乘機控制不丹，至少也可以加強印度對不丹的影響。最后是中國的因素。受古杰拉爾主義的影響，印度力求在南亞地區保持和睦狀態，避免給予中國插足南亞事務的機會。在不丹難民問題上，印度一直強調應由尼泊爾和不丹雙邊解決，就是避免中國干預南亞事務的表現。

對于不丹來說，印度對其影響還體現在另外兩次行動上。第一次是1974年印度對錫金的吞并。與不丹一樣，錫金也經歷了大規模的尼泊爾移民，尼泊爾裔的人口遠遠超過當地民族。正是由于這些外來的尼泊爾裔呼吁并入印度，導致印度最終吞并錫金，不丹擔心重演錫金的覆轍。第二次是20世紀80年代中期，廓爾喀民族解放陣線在大吉嶺的鼓動，要求從西孟加拉邦分離出去，單獨成立一個講尼泊爾語的自治邦，這次事件也突顯了尼泊爾裔的政治力量。不丹擔心國內洛昌人受此影響，引發國家分裂的風險，因此加強了對移民的限制和同化政策。

尼泊爾對不丹的影響。不丹難民主要構成是尼泊爾裔，這造成了兩國關系的緊張。不丹政府驅逐國內的洛昌人，尼泊爾對此反應相當強烈，認為不丹在進行“民族清洗”，并表達了對洛昌人的同情和支持。尼泊爾人“精心策劃了一場廣泛的虛假宣傳運動，目的是破壞不丹政府的信譽和權威，促進尼泊爾定居者的人權和民主權利。”尼泊爾政府給反對不丹政府的武裝分子以道義上的支持和同情，不丹人民黨也得到了尼泊爾國大黨的暗中支持和尼泊爾共產黨的公開支持。尼泊爾向武裝分子提供庇護以及食品和醫療用品，并向其販賣武器。而不丹則認為反對派有尼泊爾的暗中支持，還認為“不丹人民黨一直在為建立一個‘大尼泊爾而努力，包括現在的不丹、尼泊爾和錫金。”這些都使得不丹和尼泊爾兩國矛盾加深，互不信任。

在不丹難民問題上，尼泊爾方面認為“超過6萬名難民屬于不丹移民的范疇。”這些難民有證據證明他們的身份，因此應該獲得不丹公民身份。由于這些人是被不丹政府強制移民的，所以應該返回不丹。而不丹則堅稱，這些人是自愿離開的，不允許其回到不丹。雙方未能就這些難民的身份問題達成一致，致使不丹難民問題延續至今。

四、結語

不丹難民問題形成的原因受多方面因素的影響。既有洛昌人追求于自身政治權利的影響，又有不丹政府強制推行民族國家的影響，還有外部國際環境（尤其是印度和尼泊爾）的影響，在三者的共同作用下造成了不丹難民問題。但筆者認為這一問題的根源是由于不丹政府試圖在一個多民族、多元化的社會里，推行構建民族認同和國家認同。而不丹政府所構建的國家認同并不是一個集合多元文化、兼容并包的文化認同。它反映的僅僅是不丹的政治精英——噶隆人的民族文化認同，并把它強加給其他民族。不丹政府在南部推行這種身份認同受阻，因為居住在南方的是獨立性較強、與北方文化差異顯著的洛昌人。其文明程度不弱于噶隆人，不易被同化。洛昌人占總人口比重迅速增加，使噶隆人感到其主體民族的地位受到威脅。不丹政府先采用懷柔手段試圖同化洛昌人，但收效甚微，又企圖通過強硬手段融合洛昌人，但招致洛昌人的強烈反抗而失敗。在此情形下，唯有把洛昌人排除在國家構建之外，才能有效而穩固地建立以噶隆人為主導的新的國家認同，建立不丹民族國家。這是洛昌人被驅逐，導致難民問題產生的根本原因。

作者簡介：朱帥（1992-），男，漢族，河南三門峽人，單位為蘇州科技大學，研究方向為英聯邦國家歷史文化。

（責任編輯：朱希良）