博索納羅政府社保改革中的政黨制度穩定性分析

摘要：2019年初，巴西博索納羅政府提出的社保改革方案意在緩解財政壓力，助長民眾對經濟復蘇的信心。提案的部分條款將目標對準中低收入人群，所節約的財政開支可能進一步拉大巴西的貧富差距。在此背景下，提案仍在眾、參議院獲得右翼、中間派以及部分左翼議員的有力支持，體現了巴西政黨政治的精英屬性。在眾議院和參議院第一輪投票的過程中，議員反對本黨主流意見，政黨反對本政治派別主流意見的情況普遍，反映出巴西政黨的忠誠度和紀律性低、黨派間界限混亂等問題，政黨制度穩定性較差。此外，政黨更名成為司空見慣的現象，從側面反映出巴西政黨制度的不成熟。

關鍵詞：博索納羅;社保改革;精英政治;政黨紀律

中圖分類號：D73/77

文獻標識碼：A

文章編號：CN61-1487-（2020）11-0045-04

巴西現任總統雅伊爾，博索納羅在上任伊始便著手進行社會保障體系改革，以期緩解財政赤字，刺激經濟復蘇。歷史上，巴西曾進行多次社保改革，特梅爾政府在2016年提出的社保改革方案因缺乏國會的支持而陷入停滯。可見，國會和政黨在巴西的經濟改革中扮演著重要角色。提案本身的性質，政府與國會的關系，國會中黨派內和黨派間的互動，均能對巴西政治生活和社會治理產生影響。本文以社保改革在眾議院、參議院第一輪投票中的數據為基礎，探析巴西政黨制度的特征和穩定性。

一、博索納羅政府社保改革的背景及主要內容

巴西面臨三類問題，使得社會保障制度改革迫在眉睫。首先，國內人口年齡結構失衡，老齡化趨勢嚴重，養老金赤字水平高。其次，國家福利支出超過稅收收入，彌補差額會占用其他領域的資源。第三，巴西人均壽命延長，未來退休人員的增長速度將超過在職人員的增加速度，加重財政負擔。基于以上原因，巴西總統博索納羅在上任伊始便開始著手推進社保改革，提案通過后，預計將在十年內為巴西節省9000億雷亞爾的開支，以平衡公共賬目。

巴西在歷史上曾進行多次社保改革。1988年，社會保障制度首次納入巴西憲法，并在1998年、2003年和2016年分別進行新的提案修改。特梅爾政府在2016年提出的社保改革方案與繼任者博索納羅的提案主要內容大體相同，但由于缺乏國會的支持以及2018年聯邦政府干預里約州公共安全事件，最終并未對提案進行投票。

博索納羅政府提出的社保改革憲法修正案主要延長了退休年齡和納稅年限。例如，將女性的最低退休年齡由55歲提高至62歲，男性的最低退休年齡由60歲提高至65歲;規定最低納稅年限為20年，但納稅滿40年才可以取得全額退休金。此外，提案也涉及福利基金方面的調整，將享受等同于最低月薪的福利待遇的年齡由65歲提升到70歲，新增針對60歲以上貧困老人每月400雷亞爾的福利待遇。此外，方案還對取得退休金的比例、公務員和農村居民的退休時間、公務員和私企員工的納稅稅率、撫恤金、福利累計辦法和政客退休規則等做出詳細規定。

社保改革提案需要國會眾議院和參議院投票通過才能作為憲法修正案正式推行。首先，眾議院的憲法和司法委員會對提案進行合憲性審查，再由眾議院特別委員會對具體內容進行修改，最后需要在眾議院全體會議的兩輪投票中獲得超過五分之三的贊成票，才能被遞交至參議院審議。提案在參議院中所走流程與眾議院大致相同。

二、博索納羅政府社保改革提案的性質以及眾、參議院第一輪投票結果分析

巴西有大量聲音認為，在維穩財政的同時，博索納羅政府的社會保障改革方案對窮人不利。提案規定，將發放低收入津貼（abono salarial do PIS/PASEP）的范圍由月收入不超過1996雷亞爾（相當于兩份最低工資）的人群縮小至月收入不超過1364.43雷亞爾的人群。巴西勞工黨議員格雷茜，霍夫曼認為，由于贊成該提案的議員不會只靠一、兩份最低工資生活，便可以采取事不關己的態度，隨意損害窮人的權益。巴西社會經濟統計數據研究所主任研究員馬爾科利諾認為，政府希望節約的開支將主要來自民營企業的員工，他們的平均退休金只有1500雷亞爾，處在非常低的水平。而另外一部分節省的開支則來自巴西福利基金（beneficio de prestacao continuada，BPC），用于無法正常退休，需領取最低生活補助的老人。這兩部分將構成總節省開支的80%左右。因此，巴西中低收入人群將受到最大影響。可以說，博索納羅政府提出的社保改革方案主要是代表精英階層利益的。

巴西總統博索納羅于2019年2月20日正式向國會遞交社保改革提案。眾議院憲法和司法委員會和眾議院特別委員會分別于4月底和7月底通過提案。7月10日，眾議院第一輪投票通過該項提案。

在眾議院第一輪投票中，513位聯邦眾議員中的510人出席，提案最終以379票贊成，131票反對獲得通過。在眾議院右翼11個政黨共占有272個席位，占眾議院席位總數的53.02%，其中269位議員出席本次投票，占眾議院出席議員總數的52-75%。右翼政黨中有9人投反對票，占右翼出席議員的3.35%。巴西自由黨（PL）、進步黨（PP）、民主社會黨（PSD）、共和黨（PRB）和基督教社會黨（PSC）五個黨派都有少數議員與各自黨內大多數以及右翼政黨的主流意見相左，投反對票。社會自由黨（PSL）、新黨（Novo）、民主黨（DEM）、愛國黨（Patriota）、我們能黨（PODE）和工黨（PTB）六個黨派全員投贊成票（見表1）。

中間派六個政黨共占有95個席位，占眾議院席位總數的18.52%。95位議員全部出席本次投票，占眾議院出席議員總數的18.63%。中間派政黨中有6人投反對票，占中間派出席議員的6.32%。其中，社會秩序共和黨（PROS）、社會民主黨（PSDB）、前進黨（Avante）和團結黨（SD）四個黨派有少數議員與各自黨內大多數以及中間派政黨的主流意見相左，投反對票。民主運動黨（MDB）和團結人文黨（PHS）兩個黨派全員投贊成票（見表2）。

左翼九個政黨共占有145個席位，占眾議院席位總數的28.27%。145位議員全部出席本次投票，占眾議院出席議員總數的28.40%。左翼政黨中有116人投反對票，占左翼議員的80%。其中，勞工黨（PT）、共產黨（PCdoB）、社會主義自由黨（PSOL）、綠黨（PV）、國家動員黨（PMN）和可持續發展網絡（Rede）六個黨派全員投反對票。民主工黨（PDT）和社會黨（PSB）有部分議員與各自黨內大多數以及左翼政黨的主流意見相左，投贊成票;公民黨（Cidadania）全員投贊成票，與左翼大多數議員意見相左（見表3）。

眾議院第一輪投票通過后，社保改革提案于8月初獲得眾議院第二輪投票通過，9月初獲得參議院憲法和司法委員會審議通過。10月1日，參議院第一輪投票通過該項提案。

在參議院第一輪投票中，81位聯邦參議員中的76人出席，提案最終以56票贊成，19票反對，1票棄權獲得通過。右翼八個政黨共占有39個席位，占參議院席位總數的48.15%，其中35位議員出席本次投票，占參議院出席議員總數的46.05%。右翼政黨中有2人投反對票，占右翼出席議員的5.71%。僅民主社會黨（PSD）一黨出現少數議員與黨內大多數以及右翼政黨的主流意見相左的情況，投反對票。自由黨（PL）、社會自由黨（PSL）、進步黨（PP）、共和黨（Republicanos）、我們能黨（PODE）和基督教社會黨（PSC）六個黨派全員投贊成票。民主黨（DEM）有一位議員出席但未投票，其余議員均投贊成票（見表4）。

中間派三個政黨共占有24個席位，占參議院席位總數的29.63%，其中23位議員出席本次投票，占參議院出席議員總數的30.26%。中間派政黨中有3人投反對票，占中間派出席議員的13.04%。民主運動黨（MDB）中有少數議員與黨內大多數以及中間派政黨的主流意見相左，投反對票;社會秩序共和黨（PROS）中大多數議員與中間派政黨的主流意見相左，投反對票;社會民主黨（PSDB）全員投贊成票（見表5）。

左翼五個政黨共占有18個席位，占參議院席位總數的22.22%。18位議員全部出席本次投票，占參議院出席議員總數的23.68%。左翼政黨中有14人投反對票，占左翼出席議員的77.78%。其中，勞工黨（PT）和社會黨（PSB）全員投反對票;民主工黨（PDT）和可持續發展網絡（Rede）兩個黨派有少數議員與各自黨內大多數以及左翼政黨的主流意見相左，投贊成票;公民黨（Cidadania）中大多數議員與左翼政黨的主流意見相左，投贊成票（見表6）。

三、博索納羅政府社保改革進程反映出的巴西政黨制度特征

巴西目前登記有33個政黨，總統博索納羅暫為無黨派人士，其新創建的政黨待巴西最高選舉法院批準后才能正式成立。在國會審議社保改革提案期間，博索納羅隸屬社會自由黨（PSL），該黨是巴西的執政黨。執政聯盟成員主要有：自由黨（PL）、巴西民主運動（MDB）、社會民主黨（PSDB）、民主社會黨（PSD）、民主黨（DEM）、共和黨（PRB/Republicanos）和進步黨（PP）。主要反對黨有：勞工黨（PT）、民主工黨（PDT）、共產黨（PCdoB）和社會黨（PSB）。以上政黨除巴西民主運動（MDB）、社會黨（PSB）和共產黨（PCdoB）成立時間超過50年外，其余政黨均成立于上世紀70年代末或更晚，如民主社會黨（PSD）成立于2011年，政治歷史短暫。

從博索納羅政府的社保改革進程來看，巴西政黨制度體現出以下特征：

首先，巴西政黨缺乏忠誠度和紀律性。巴西政黨在各自的規章制度中均做出對忠誠和紀律的相關規定和懲罰措施，如社會民主黨（PSDB）規定，“當議員表態或投票表示反對黨組機構的合法指導時，除了黨的基本紀律處罰，將受到暫停議會黨團的職務、暫停內部會議投票權、失去目前在立法機構履行或代表的職位等懲罰”，“不服從在重要問題上的決議，包括在立法或行政機構任職者不服從議會黨團所作決議，應受到紀律懲罰”。然而，在社保改革眾議院第一輪投票中，各黨議員反對本黨主流意見的比例從2.63%到34.37%不等，逾四成政黨不能有效統一黨內立場;在參議院第一輪投票中，各黨議員反對本黨主流意見的比例從8.33%到33.33%不等，同樣有近四成政黨沒有統一的黨內立場。即便是以組織紀律嚴格著稱的左翼政黨也面臨嚴重的意見不統一，如在眾議院第一輪投票中，民主工黨（PDT）議員投贊成票和反對票的比例分別為29.63%和70.37%，社會黨（PSB）議員投贊成票和反對票的比例分別為34.37%和65.63%;在參議院第一輪投票中，民主工黨（PDT）議員投贊成票和反對票的比例分別為25%和75%，公民黨（Cidadania）議員投贊成票和反對票的比例分別為66.67%和33.33%。

值得注意的是，在眾議院第一輪投票中，9個左翼政黨中有7個政黨黨內意見完全統一，比例（77.78%）遠高于右翼政黨（54.55%）和中間派政黨（33.33%）。這一現象符合西方政黨制度的一般規律，即無產階級或左翼政黨的組織系統和組織紀律比較嚴密，資產階級或右翼政黨的組織系統和組織紀律則比較松散。

其次，巴西政黨間界限混亂復雜。在眾議院第一輪投票中，公民黨（Cidadania）作為左翼政黨，卻全體為右翼政府主導的社保提案投贊成票;在參議院第一輪投票中，該黨的大多數（66.67%）議員也投了贊成票，這與國會中絕大多數的左翼人士意見相悖，其政治偏好較為模糊。另外，巴西議員改換黨派異常頻繁，現任總統博索納羅在其32年的政治生涯中曾更換黨派高達9次，從中也可以窺見巴西政黨界限的混亂和組織系統的渙散。

同時，巴西政黨作為一種贏得政府權力手段的功能突出，在這一背景下，不同政黨間政治主張和利益訴求的區分度更弱。隨著與社會自由黨（PSL）的矛盾沖突日趨激烈，博索納羅于2019年12月宣布創建新的政黨——巴西聯盟（Alianca pelo Brasil）。這一舉動更多是出于選舉的技術性考量。2018年，社會自由黨（PSL）曾借助虛假的女性候選人身份非法獲取選舉資源，而博索納羅當年正是在該黨的支持下當選總統，其政府內也有兩名部長卷入這一事件。新政黨的創建將幫助博索納羅在2020年市政選舉前洗脫與這一政治丑聞的關聯，并擴大對政黨資金的自主管理權。然而，這一舉動也將進一步分化政府在國會中的支持基礎，加大各類改革的難度，實則加劇了政黨間混亂的狀態。

第三，巴西政黨制度仍屬于精英政治范疇。眾議院針對社保改革的第一輪投票數據顯示，中間派和左翼出席議員近半數（49.17%）投贊成票;參議院的第一輪投票數據顯示，中間派和左翼出席議員超半數（58.54%）投贊成票。右翼政府的改革提案得到了國會中左、中、右不同派別人士的廣泛支持。對比特梅爾政府的社保改革政策，兩次提案的主要內容相近，特梅爾政府卻在2018年初因未能在國會中取得足夠票數等因素中止社保改革進程。由此可見，博索納羅政府面臨的改革阻力更小，右翼執政基礎穩固，代表精英的勢力強大。巴西經濟自2011年開始進入慢速增長甚至衰退，至今仍未走出泥沼。面臨經濟困境，左翼勞工黨（PT）執政的羅塞夫政府選擇延續社會福利項目，利用國家財政對貧困人口實行現金補貼，不斷擴大扶貧政策的受益人群范圍，而博索納羅政府推出的社保改革方案卻可能讓中低收入人口面臨較大損失。2019年11月12日，這份暗含精英性質的提案在經眾、參議院審議通過后正式頒布，也說明國會中為窮人代言的力量有所削弱，巴西政黨制度的精英屬性更加凸顯。

第四，巴西政黨名稱變化多端。僅在2019年一年間，國會中就有社會主義人民黨（PPS）更名公民黨（Cidadania），共和國黨（PR）更名自由黨（PL）和共和黨（PRB）更名共和黨（Republicanos）三次政黨更名，對本次社保改革投票統計產生直接影響。歷史上，巴西政黨更名頻繁、存廢無常，從側面反映出政黨制度的不穩定性。

四、結語

本文僅對社保改革提案在眾議院和參議院的第一輪投票進行了分析。隨著博索納羅政府在任期中與國會不斷進行互動，可以利用更多數據綜合地分析巴西政黨制度的屬性和特征。由于巴西社會保障體系龐雜，各類政黨繁多、關系復雜，本文僅對社保改革和政黨制度做初步分析，有待更多深入研究和指正。

作者簡介：侯依寧（1994-），女，漢族，黑龍江依安人，中國國際廣播電臺助理翻譯，研究方向為拉美政治。

（責任編輯：朱希良）