博索納羅政府社保改革中的政黨制度穩(wěn)定性分析

摘要：2019年初，巴西博索納羅政府提出的社保改革方案意在緩解財(cái)政壓力，助長(zhǎng)民眾對(duì)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的信心。提案的部分條款將目標(biāo)對(duì)準(zhǔn)中低收入人群，所節(jié)約的財(cái)政開支可能進(jìn)一步拉大巴西的貧富差距。在此背景下，提案仍在眾、參議院獲得右翼、中間派以及部分左翼議員的有力支持，體現(xiàn)了巴西政黨政治的精英屬性。在眾議院和參議院第一輪投票的過程中，議員反對(duì)本黨主流意見，政黨反對(duì)本政治派別主流意見的情況普遍，反映出巴西政黨的忠誠(chéng)度和紀(jì)律性低、黨派間界限混亂等問題，政黨制度穩(wěn)定性較差。此外，政黨更名成為司空見慣的現(xiàn)象，從側(cè)面反映出巴西政黨制度的不成熟。

關(guān)鍵詞：博索納羅;社保改革;精英政治;政黨紀(jì)律

中圖分類號(hào)：D73/77

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：CN61-1487-（2020）11-0045-04

巴西現(xiàn)任總統(tǒng)雅伊爾，博索納羅在上任伊始便著手進(jìn)行社會(huì)保障體系改革，以期緩解財(cái)政赤字，刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。歷史上，巴西曾進(jìn)行多次社保改革，特梅爾政府在2016年提出的社保改革方案因缺乏國(guó)會(huì)的支持而陷入停滯。可見，國(guó)會(huì)和政黨在巴西的經(jīng)濟(jì)改革中扮演著重要角色。提案本身的性質(zhì)，政府與國(guó)會(huì)的關(guān)系，國(guó)會(huì)中黨派內(nèi)和黨派間的互動(dòng)，均能對(duì)巴西政治生活和社會(huì)治理產(chǎn)生影響。本文以社保改革在眾議院、參議院第一輪投票中的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，探析巴西政黨制度的特征和穩(wěn)定性。

一、博索納羅政府社保改革的背景及主要內(nèi)容

巴西面臨三類問題，使得社會(huì)保障制度改革迫在眉睫。首先，國(guó)內(nèi)人口年齡結(jié)構(gòu)失衡，老齡化趨勢(shì)嚴(yán)重，養(yǎng)老金赤字水平高。其次，國(guó)家福利支出超過稅收收入，彌補(bǔ)差額會(huì)占用其他領(lǐng)域的資源。第三，巴西人均壽命延長(zhǎng)，未來退休人員的增長(zhǎng)速度將超過在職人員的增加速度，加重財(cái)政負(fù)擔(dān)。基于以上原因，巴西總統(tǒng)博索納羅在上任伊始便開始著手推進(jìn)社保改革，提案通過后，預(yù)計(jì)將在十年內(nèi)為巴西節(jié)省9000億雷亞爾的開支，以平衡公共賬目。

巴西在歷史上曾進(jìn)行多次社保改革。1988年，社會(huì)保障制度首次納入巴西憲法，并在1998年、2003年和2016年分別進(jìn)行新的提案修改。特梅爾政府在2016年提出的社保改革方案與繼任者博索納羅的提案主要內(nèi)容大體相同，但由于缺乏國(guó)會(huì)的支持以及2018年聯(lián)邦政府干預(yù)里約州公共安全事件，最終并未對(duì)提案進(jìn)行投票。

博索納羅政府提出的社保改革憲法修正案主要延長(zhǎng)了退休年齡和納稅年限。例如，將女性的最低退休年齡由55歲提高至62歲，男性的最低退休年齡由60歲提高至65歲;規(guī)定最低納稅年限為20年，但納稅滿40年才可以取得全額退休金。此外，提案也涉及福利基金方面的調(diào)整，將享受等同于最低月薪的福利待遇的年齡由65歲提升到70歲，新增針對(duì)60歲以上貧困老人每月400雷亞爾的福利待遇。此外，方案還對(duì)取得退休金的比例、公務(wù)員和農(nóng)村居民的退休時(shí)間、公務(wù)員和私企員工的納稅稅率、撫恤金、福利累計(jì)辦法和政客退休規(guī)則等做出詳細(xì)規(guī)定。

社保改革提案需要國(guó)會(huì)眾議院和參議院投票通過才能作為憲法修正案正式推行。首先，眾議院的憲法和司法委員會(huì)對(duì)提案進(jìn)行合憲性審查，再由眾議院特別委員會(huì)對(duì)具體內(nèi)容進(jìn)行修改，最后需要在眾議院全體會(huì)議的兩輪投票中獲得超過五分之三的贊成票，才能被遞交至參議院審議。提案在參議院中所走流程與眾議院大致相同。

二、博索納羅政府社保改革提案的性質(zhì)以及眾、參議院第一輪投票結(jié)果分析

巴西有大量聲音認(rèn)為，在維穩(wěn)財(cái)政的同時(shí)，博索納羅政府的社會(huì)保障改革方案對(duì)窮人不利。提案規(guī)定，將發(fā)放低收入津貼（abono salarial do PIS/PASEP）的范圍由月收入不超過1996雷亞爾（相當(dāng)于兩份最低工資）的人群縮小至月收入不超過1364.43雷亞爾的人群。巴西勞工黨議員格雷茜，霍夫曼認(rèn)為，由于贊成該提案的議員不會(huì)只靠一、兩份最低工資生活，便可以采取事不關(guān)己的態(tài)度，隨意損害窮人的權(quán)益。巴西社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)研究所主任研究員馬爾科利諾認(rèn)為，政府希望節(jié)約的開支將主要來自民營(yíng)企業(yè)的員工，他們的平均退休金只有1500雷亞爾，處在非常低的水平。而另外一部分節(jié)省的開支則來自巴西福利基金（beneficio de prestacao continuada，BPC），用于無法正常退休，需領(lǐng)取最低生活補(bǔ)助的老人。這兩部分將構(gòu)成總節(jié)省開支的80%左右。因此，巴西中低收入人群將受到最大影響。可以說，博索納羅政府提出的社保改革方案主要是代表精英階層利益的。

巴西總統(tǒng)博索納羅于2019年2月20日正式向國(guó)會(huì)遞交社保改革提案。眾議院憲法和司法委員會(huì)和眾議院特別委員會(huì)分別于4月底和7月底通過提案。7月10日，眾議院第一輪投票通過該項(xiàng)提案。

在眾議院第一輪投票中，513位聯(lián)邦眾議員中的510人出席，提案最終以379票贊成，131票反對(duì)獲得通過。在眾議院右翼11個(gè)政黨共占有272個(gè)席位，占眾議院席位總數(shù)的53.02%，其中269位議員出席本次投票，占眾議院出席議員總數(shù)的52-75%。右翼政黨中有9人投反對(duì)票，占右翼出席議員的3.35%。巴西自由黨（PL）、進(jìn)步黨（PP）、民主社會(huì)黨（PSD）、共和黨（PRB）和基督教社會(huì)黨（PSC）五個(gè)黨派都有少數(shù)議員與各自黨內(nèi)大多數(shù)以及右翼政黨的主流意見相左，投反對(duì)票。社會(huì)自由黨（PSL）、新黨（Novo）、民主黨（DEM）、愛國(guó)黨（Patriota）、我們能黨（PODE）和工黨（PTB）六個(gè)黨派全員投贊成票（見表1）。

中間派六個(gè)政黨共占有95個(gè)席位，占眾議院席位總數(shù)的18.52%。95位議員全部出席本次投票，占眾議院出席議員總數(shù)的18.63%。中間派政黨中有6人投反對(duì)票，占中間派出席議員的6.32%。其中，社會(huì)秩序共和黨（PROS）、社會(huì)民主黨（PSDB）、前進(jìn)黨（Avante）和團(tuán)結(jié)黨（SD）四個(gè)黨派有少數(shù)議員與各自黨內(nèi)大多數(shù)以及中間派政黨的主流意見相左，投反對(duì)票。民主運(yùn)動(dòng)黨（MDB）和團(tuán)結(jié)人文黨（PHS）兩個(gè)黨派全員投贊成票（見表2）。

左翼九個(gè)政黨共占有145個(gè)席位，占眾議院席位總數(shù)的28.27%。145位議員全部出席本次投票，占眾議院出席議員總數(shù)的28.40%。左翼政黨中有116人投反對(duì)票，占左翼議員的80%。其中，勞工黨（PT）、共產(chǎn)黨（PCdoB）、社會(huì)主義自由黨（PSOL）、綠黨（PV）、國(guó)家動(dòng)員黨（PMN）和可持續(xù)發(fā)展網(wǎng)絡(luò)（Rede）六個(gè)黨派全員投反對(duì)票。民主工黨（PDT）和社會(huì)黨（PSB）有部分議員與各自黨內(nèi)大多數(shù)以及左翼政黨的主流意見相左，投贊成票;公民黨（Cidadania）全員投贊成票，與左翼大多數(shù)議員意見相左（見表3）。

眾議院第一輪投票通過后，社保改革提案于8月初獲得眾議院第二輪投票通過，9月初獲得參議院憲法和司法委員會(huì)審議通過。10月1日，參議院第一輪投票通過該項(xiàng)提案。

在參議院第一輪投票中，81位聯(lián)邦參議員中的76人出席，提案最終以56票贊成，19票反對(duì)，1票棄權(quán)獲得通過。右翼八個(gè)政黨共占有39個(gè)席位，占參議院席位總數(shù)的48.15%，其中35位議員出席本次投票，占參議院出席議員總數(shù)的46.05%。右翼政黨中有2人投反對(duì)票，占右翼出席議員的5.71%。僅民主社會(huì)黨（PSD）一黨出現(xiàn)少數(shù)議員與黨內(nèi)大多數(shù)以及右翼政黨的主流意見相左的情況，投反對(duì)票。自由黨（PL）、社會(huì)自由黨（PSL）、進(jìn)步黨（PP）、共和黨（Republicanos）、我們能黨（PODE）和基督教社會(huì)黨（PSC）六個(gè)黨派全員投贊成票。民主黨（DEM）有一位議員出席但未投票，其余議員均投贊成票（見表4）。

中間派三個(gè)政黨共占有24個(gè)席位，占參議院席位總數(shù)的29.63%，其中23位議員出席本次投票，占參議院出席議員總數(shù)的30.26%。中間派政黨中有3人投反對(duì)票，占中間派出席議員的13.04%。民主運(yùn)動(dòng)黨（MDB）中有少數(shù)議員與黨內(nèi)大多數(shù)以及中間派政黨的主流意見相左，投反對(duì)票;社會(huì)秩序共和黨（PROS）中大多數(shù)議員與中間派政黨的主流意見相左，投反對(duì)票;社會(huì)民主黨（PSDB）全員投贊成票（見表5）。

左翼五個(gè)政黨共占有18個(gè)席位，占參議院席位總數(shù)的22.22%。18位議員全部出席本次投票，占參議院出席議員總數(shù)的23.68%。左翼政黨中有14人投反對(duì)票，占左翼出席議員的77.78%。其中，勞工黨（PT）和社會(huì)黨（PSB）全員投反對(duì)票;民主工黨（PDT）和可持續(xù)發(fā)展網(wǎng)絡(luò)（Rede）兩個(gè)黨派有少數(shù)議員與各自黨內(nèi)大多數(shù)以及左翼政黨的主流意見相左，投贊成票;公民黨（Cidadania）中大多數(shù)議員與左翼政黨的主流意見相左，投贊成票（見表6）。

三、博索納羅政府社保改革進(jìn)程反映出的巴西政黨制度特征

巴西目前登記有33個(gè)政黨，總統(tǒng)博索納羅暫為無黨派人士，其新創(chuàng)建的政黨待巴西最高選舉法院批準(zhǔn)后才能正式成立。在國(guó)會(huì)審議社保改革提案期間，博索納羅隸屬社會(huì)自由黨（PSL），該黨是巴西的執(zhí)政黨。執(zhí)政聯(lián)盟成員主要有：自由黨（PL）、巴西民主運(yùn)動(dòng)（MDB）、社會(huì)民主黨（PSDB）、民主社會(huì)黨（PSD）、民主黨（DEM）、共和黨（PRB/Republicanos）和進(jìn)步黨（PP）。主要反對(duì)黨有：勞工黨（PT）、民主工黨（PDT）、共產(chǎn)黨（PCdoB）和社會(huì)黨（PSB）。以上政黨除巴西民主運(yùn)動(dòng)（MDB）、社會(huì)黨（PSB）和共產(chǎn)黨（PCdoB）成立時(shí)間超過50年外，其余政黨均成立于上世紀(jì)70年代末或更晚，如民主社會(huì)黨（PSD）成立于2011年，政治歷史短暫。

從博索納羅政府的社保改革進(jìn)程來看，巴西政黨制度體現(xiàn)出以下特征：

首先，巴西政黨缺乏忠誠(chéng)度和紀(jì)律性。巴西政黨在各自的規(guī)章制度中均做出對(duì)忠誠(chéng)和紀(jì)律的相關(guān)規(guī)定和懲罰措施，如社會(huì)民主黨（PSDB）規(guī)定，“當(dāng)議員表態(tài)或投票表示反對(duì)黨組機(jī)構(gòu)的合法指導(dǎo)時(shí)，除了黨的基本紀(jì)律處罰，將受到暫停議會(huì)黨團(tuán)的職務(wù)、暫停內(nèi)部會(huì)議投票權(quán)、失去目前在立法機(jī)構(gòu)履行或代表的職位等懲罰”，“不服從在重要問題上的決議，包括在立法或行政機(jī)構(gòu)任職者不服從議會(huì)黨團(tuán)所作決議，應(yīng)受到紀(jì)律懲罰”。然而，在社保改革眾議院第一輪投票中，各黨議員反對(duì)本黨主流意見的比例從2.63%到34.37%不等，逾四成政黨不能有效統(tǒng)一黨內(nèi)立場(chǎng);在參議院第一輪投票中，各黨議員反對(duì)本黨主流意見的比例從8.33%到33.33%不等，同樣有近四成政黨沒有統(tǒng)一的黨內(nèi)立場(chǎng)。即便是以組織紀(jì)律嚴(yán)格著稱的左翼政黨也面臨嚴(yán)重的意見不統(tǒng)一，如在眾議院第一輪投票中，民主工黨（PDT）議員投贊成票和反對(duì)票的比例分別為29.63%和70.37%，社會(huì)黨（PSB）議員投贊成票和反對(duì)票的比例分別為34.37%和65.63%;在參議院第一輪投票中，民主工黨（PDT）議員投贊成票和反對(duì)票的比例分別為25%和75%，公民黨（Cidadania）議員投贊成票和反對(duì)票的比例分別為66.67%和33.33%。

值得注意的是，在眾議院第一輪投票中，9個(gè)左翼政黨中有7個(gè)政黨黨內(nèi)意見完全統(tǒng)一，比例（77.78%）遠(yuǎn)高于右翼政黨（54.55%）和中間派政黨（33.33%）。這一現(xiàn)象符合西方政黨制度的一般規(guī)律，即無產(chǎn)階級(jí)或左翼政黨的組織系統(tǒng)和組織紀(jì)律比較嚴(yán)密，資產(chǎn)階級(jí)或右翼政黨的組織系統(tǒng)和組織紀(jì)律則比較松散。

其次，巴西政黨間界限混亂復(fù)雜。在眾議院第一輪投票中，公民黨（Cidadania）作為左翼政黨，卻全體為右翼政府主導(dǎo)的社保提案投贊成票;在參議院第一輪投票中，該黨的大多數(shù)（66.67%）議員也投了贊成票，這與國(guó)會(huì)中絕大多數(shù)的左翼人士意見相悖，其政治偏好較為模糊。另外，巴西議員改換黨派異常頻繁，現(xiàn)任總統(tǒng)博索納羅在其32年的政治生涯中曾更換黨派高達(dá)9次，從中也可以窺見巴西政黨界限的混亂和組織系統(tǒng)的渙散。

同時(shí)，巴西政黨作為一種贏得政府權(quán)力手段的功能突出，在這一背景下，不同政黨間政治主張和利益訴求的區(qū)分度更弱。隨著與社會(huì)自由黨（PSL）的矛盾沖突日趨激烈，博索納羅于2019年12月宣布創(chuàng)建新的政黨——巴西聯(lián)盟（Alianca pelo Brasil）。這一舉動(dòng)更多是出于選舉的技術(shù)性考量。2018年，社會(huì)自由黨（PSL）曾借助虛假的女性候選人身份非法獲取選舉資源，而博索納羅當(dāng)年正是在該黨的支持下當(dāng)選總統(tǒng)，其政府內(nèi)也有兩名部長(zhǎng)卷入這一事件。新政黨的創(chuàng)建將幫助博索納羅在2020年市政選舉前洗脫與這一政治丑聞的關(guān)聯(lián)，并擴(kuò)大對(duì)政黨資金的自主管理權(quán)。然而，這一舉動(dòng)也將進(jìn)一步分化政府在國(guó)會(huì)中的支持基礎(chǔ)，加大各類改革的難度，實(shí)則加劇了政黨間混亂的狀態(tài)。

第三，巴西政黨制度仍屬于精英政治范疇。眾議院針對(duì)社保改革的第一輪投票數(shù)據(jù)顯示，中間派和左翼出席議員近半數(shù)（49.17%）投贊成票;參議院的第一輪投票數(shù)據(jù)顯示，中間派和左翼出席議員超半數(shù)（58.54%）投贊成票。右翼政府的改革提案得到了國(guó)會(huì)中左、中、右不同派別人士的廣泛支持。對(duì)比特梅爾政府的社保改革政策，兩次提案的主要內(nèi)容相近，特梅爾政府卻在2018年初因未能在國(guó)會(huì)中取得足夠票數(shù)等因素中止社保改革進(jìn)程。由此可見，博索納羅政府面臨的改革阻力更小，右翼執(zhí)政基礎(chǔ)穩(wěn)固，代表精英的勢(shì)力強(qiáng)大。巴西經(jīng)濟(jì)自2011年開始進(jìn)入慢速增長(zhǎng)甚至衰退，至今仍未走出泥沼。面臨經(jīng)濟(jì)困境，左翼勞工黨（PT）執(zhí)政的羅塞夫政府選擇延續(xù)社會(huì)福利項(xiàng)目，利用國(guó)家財(cái)政對(duì)貧困人口實(shí)行現(xiàn)金補(bǔ)貼，不斷擴(kuò)大扶貧政策的受益人群范圍，而博索納羅政府推出的社保改革方案卻可能讓中低收入人口面臨較大損失。2019年11月12日，這份暗含精英性質(zhì)的提案在經(jīng)眾、參議院審議通過后正式頒布，也說明國(guó)會(huì)中為窮人代言的力量有所削弱，巴西政黨制度的精英屬性更加凸顯。

第四，巴西政黨名稱變化多端。僅在2019年一年間，國(guó)會(huì)中就有社會(huì)主義人民黨（PPS）更名公民黨（Cidadania），共和國(guó)黨（PR）更名自由黨（PL）和共和黨（PRB）更名共和黨（Republicanos）三次政黨更名，對(duì)本次社保改革投票統(tǒng)計(jì)產(chǎn)生直接影響。歷史上，巴西政黨更名頻繁、存廢無常，從側(cè)面反映出政黨制度的不穩(wěn)定性。

四、結(jié)語

本文僅對(duì)社保改革提案在眾議院和參議院的第一輪投票進(jìn)行了分析。隨著博索納羅政府在任期中與國(guó)會(huì)不斷進(jìn)行互動(dòng)，可以利用更多數(shù)據(jù)綜合地分析巴西政黨制度的屬性和特征。由于巴西社會(huì)保障體系龐雜，各類政黨繁多、關(guān)系復(fù)雜，本文僅對(duì)社保改革和政黨制度做初步分析，有待更多深入研究和指正。

作者簡(jiǎn)介：侯依寧（1994-），女，漢族，黑龍江依安人，中國(guó)國(guó)際廣播電臺(tái)助理翻譯，研究方向?yàn)槔勒巍?/p>

（責(zé)任編輯：朱希良）