1951－2008年尼泊爾政治制度發展歷程及影響

摘要：自尼泊爾擺脫拉納獨裁政體以來，政治發展道路異常曲折。特里布文國王促成的多黨民主制度在其繼任者馬亨德拉國王的統治下被終止了，取而代之的是“潘查亞特”體制和黨禁活動。至比蘭德拉國王在位時，君主的直接統治受到了挑戰，民主和多黨議會制又被重提，甚至出現了黨派領導的武裝暴動。在2001年上位的新國王賈南德拉被推到了風口浪尖，他所采取的一些逆民主化措施導致君主制在2008年最終瓦解。動蕩不安的政治局勢給尼泊爾這個內陸國家帶來了經濟基礎薄弱，發展不平衡，貧困問題突出等諸多影響。

關鍵詞：尼泊爾;政治制度;民主化進程

中圖分類號：D73/77

文獻標識碼：A

文章編號：CN61-1487-（2020）11-0049-04

距離尼泊爾廢除君主立憲制，改行聯邦民主共和制已經有十余年時間，經過數次大選，尼泊爾政局似乎已穩定下來，但表面平靜的背后還暗藏著危機。2019年3月與7月，尼泊爾一些地區的市政機構與基層政府發生爆炸事件，有輿論認為這與被尼政府列為“非法組織”的昌德組織有關，該組織還號召于7月31日在加德滿都谷地展開罷工活動，谷地內的大部分學校受影響被迫關閉一天。20世紀下半葉，尼泊爾陷入了民主與專制搖擺不定的泥潭，廢除君主制、讓大部分政黨參與議會已實屬不易，尼泊爾這五十余年的政治發展歷程值得去研究與討論。

一、“擺脫黑暗，迎接光明”

印度民族獨立運動的熱潮推動了尼泊爾人的覺醒，自1940年起尼泊爾先后出現了許多革命黨派和團體，其中比較著名的是尼泊爾大會黨，1947年印度的獨立加速了尼泊爾人民擺脫英國殖民者控制和推翻拉納政權的步伐。此外，當時的國王特里布文也對拉納政府大感不滿，國王理應是至高無上的，可實際王權卻被實行獨裁的拉納家族所僭越。特里布文國王雖支持推翻拉納政府，卻因為曾經消極參與過黨派組織刺殺拉納家族行動等原因，受到了拉納政府的限制與監視，大會黨成員為此不惜在夜晚翻越高墻去與國王進行密約，雙方經過商討，確定了國家日后初步的政治體制。1950年9月，大會黨在印度召開大會，決定發動武裝起義，國王與其子民站到了同一戰線上。由于形勢日益惡化，國王不得不采取行動。11月6日，國王一家人借口外出打獵，卻在半途中將汽車轉向開往印度大使館，一周后，兩架來自印度的飛機將國王和他的家人接到了新德里。國王的“出逃”也讓大會黨敢于發動武裝暴動，而拉納政府宣布另立三歲新國王的行為激起了廣大民眾的不滿，他們走上街頭聲討拉納家族。在國際上，中國、印度、美國等國家都不承認新國王，英國先是支持拉納家族，后迫于壓力轉而不承認新立的幼王。在印度政府的斡旋下，1951年2月，長達105年拉納政府獨裁統治宣告結束，新憲法規定國家行君主立憲制，由五名尼泊爾大會黨代表和五名拉納家族代表組成聯合臨時政府。其實，最終局面的形成受到了印度所擬定的“德里協定”的影響，印度想讓尼泊爾走印度給它規劃的路線，該協定主導了拉納——大會黨聯合政府的局勢，拉納和大會黨雙方都談不上勝利或者是失敗。

新制度下的政治活動空間變大了，許多政黨如雨后春筍一樣冒了出來，不乏共產黨這樣的黨派。寬松的政治環境也導致了諸多不良影響，拉納殘余勢力不愿意與他人分享權力，其成員與追隨者組建了恐怖組織“勇敢廓爾喀人”，違反法律公然劫獄，并襲擊了內政部長B.P.柯伊拉臘的住所;國王著手安排人員進入內閣，以便對內閣進行控制;革命的中流砥柱大會黨在1952年3月則被迫分裂，最終將同為大會黨成員的首相開除黨籍。接下來的兩年，特里布文國王身體狀況不佳，一直在瑞士就醫，君主沒有在位讓國內的政治紛爭達到高潮，1954年重組的民族民主黨政府排除了尼大會黨和共產黨，這個政黨是剛被開除黨籍的B.P.柯伊拉臘所組建的，他根本不存在大眾支持或公眾同意的合法性，這無疑也是對民主的諷刺。殘余勢力的威脅、國王對內閣環境的影響、政黨斗爭的混亂對這個國家政治生態造成了極大地破壞，特里布文國王于1955年3月病逝于蘇黎世，接任他的是馬亨德拉國王。老國王執政四年也有諸多建樹，1951年時尼泊爾還沒有開始現代化，只有2%的人口識字，貧困是普遍現象，甚至加德滿都谷地以外沒有可行駛的公路。在他去世時，特里布文道已基本完工，葛西河上修筑的水壩也開始動工，只是政治局勢仍處于動蕩之中，經濟等社會建設還有待發展。

馬亨德拉國王是一位對民主制度持懷疑態度的君主，他認為多黨制和黨派斗爭并不適合尼泊爾，在繼位后就立刻終止臨時憲法，收回全部權力，實行直接統治，并聲稱“在前四年的民主實驗中，國家和人民未能收獲多少”。正是保有這樣的態度，1955年至1958年這四年間，國王持續干政，新憲法一直在被拖延，大選出來的幾屆政府也都只維持數月。1959年，新的憲法在大選前幾天才得以公布，所謂普選兩院制以及立法機構都只是海市蜃樓，真正手握行政立法司法大權的是國王本人，名義上的立憲君主仍是國家的實際首腦和軍隊的最高統帥。B.P.柯伊拉臘雖被邀請組閣，但他本人是反對國王直接統治國家的，雙方都知道，這只是暫時妥協的結果。這種暫時緩和的局面并沒有持續太長時間，1960年12月15日，馬亨德拉宣布國家進入緊急狀態，下令解散大會黨內閣和議會，指揮軍隊逮捕了首相和政黨領袖，建立以自己為首的大臣會議，親自執政。次年宣布黨禁后，在1962年頒布了新憲法，規定尼泊爾為印度教君主國，全國實行無黨派評議制度，并在法律上明確了評議會的構建及宗旨，君主對國家政治結構的控制也被寫入憲法。例如，立法權雖歸議會，但國王對立法權享有否決權;大臣會議雖然是國家的行政機構，但首相和大臣會議的大臣均由國王挑選和任命，大臣會議只對國王負責而不是對議會負責。國王主權原則的確立與黨禁的實施，讓一些政黨暫時放棄了政黨活動。為了穩定局勢，取締政黨后國王發表了一個聲明，表達了對之前政治動蕩的不滿，同時也為自己進行了辯護，這個辯護卻受到了一些小黨派或是大會黨內反對者的支持。除此之外，“反民主”的舉措讓民眾看到了一位民族主義形象的國王，為了獲得更多民眾的支持和合法性，“潘查亞特”制度也順勢被推出。

二、“民主專制，搖擺不定”

“潘查亞特”（Panchayati）制度被稱為評議會制度，原是印度教社會一種傳統的五老會制度，即由幾位年長男子組成委員會，處理地方公務、裁決與糾紛等。1962年之后尼泊爾施行的“潘查亞特”制度也是以此為基礎，按照機構層次形成村鎮、縣、區和國家等各級代表大會，國家級的代表大會是全國唯一的立法機構，國王從中指定首相和部長。總的來說，權力還是掌握在國王手中，但是又不是完全的獨裁與專制。這種制度也是時代的產物，首先，實現“潘查亞特”體制是鞏固民族獨立的一種需求，也符合馬亨德拉在政治上想要擺脫印度影響的思想;其次，尼泊爾的政黨尚不成熟，早產的民主制成為各政黨追名逐利的工具，這無疑會帶來政局的動蕩;最后，這種基層的直選的制度符合尼泊爾的歷史傳統，當時的民眾能接受，推行起來阻力較小。此時的尼泊爾也適時接受來自外國的援助，思想上也有進一步的解放。1963年新的《民法典》頒布，規定尼泊爾公民在法律面前一律平等，并正式廢除了“不可接觸者”這一概念。同年，馬亨德拉還制定了數個五年計劃，不過在實行“潘查亞特”體制的近二十年里，經濟是否真的有增長也難說。官方提供的數據顯示評議會期間民眾生活水平有所提高，但也不一定可靠，因為在1956年至1961年間外援承擔了尼泊爾的全部預算，即使在80年代后半期，外國援助仍然資助了政府發展支出的四分之三。20世紀60年代，尼泊爾GDP增長率僅有2.5%，70年代跌落至2.1%，而當時人口年增長率已接近2.5%，在第六個五年計劃（1980-1985）期間，經濟增長的確超過了4.3%，但是大部分是國際對尼泊爾的援助與貸款。除了過度依賴國外援助和人口增長帶來的問題之外，其他行業上也存在一些問題。就拿農業舉例來說，尼泊爾自1954年至1990年這段時間里人口年增長率為2.7%，雖糧食產量有所提高，但農業用地卻從人均0.6公頃下降到0.24公頃，在較少耕地上的過度開發又導致了土壤與森林的枯竭。這一切都使尼泊爾經濟發展在這段時間里停滯不前，一定程度上也造成了民眾對現有局勢的不滿。

除了經濟上的問題，評議會體制的弊端也日益暴露出來并引起民主人士的注意。在政府工作意味著被賦予了相當高的社會地位并擁有巨大的權力，自治基層組織和政黨在幼年時期就被專制的評議會政體粉碎了，獨立組織被禁止，在村莊中擴大官僚權力沒有任何障礙。社會階級流動困難，代表性不強，選舉模式也存有弊端，這些都削弱了評議會體制的效用。馬亨德拉在世時的1967年1月就曾有一次修憲活動，但實際效果一般，主要還是強調無黨派特性。1972年馬亨德拉去世，給他的繼任者比蘭德拉留下了一個有著死板評議會制度、缺乏有效政治反對派的貧困國家，由于新國王有著東西方的教育背景，他被民主支持者寄予厚望，但是他并沒有引入民主制度。1975年他主持的憲法修正案就僅僅對現行體制進行了鞏固性的改進，引起了民主支持者和學生團體的不滿，他們組織了一些反對評議會運動并產生了一些騷亂。1979年，兩位大會黨的斗士被指控于1974年謀殺國王以及與1975年領導武裝暴動，在2月被處以絞刑，這件事成為引發大規模抗議的導火索，最終帶來了“潘查亞特”政體的第一次重大變化。

1980年5月，尼泊爾就評議會體制存續前進進行了一次全民公投，國內外的環境都促使了這場公投的產生。1971年印度發動印巴戰爭，孟加拉國應運而生，1974年印度吞并了錫金，這讓意欲脫離印度控制的尼泊爾感到不安。同時，伊朗的巴列維王朝也被革命推翻，世界上君主制的國家又消失了一個。在公投期間，評議會體制和多黨制的支持者們利用二十年來首次出現的寬松政治氛圍來拉取選票，本次公投超過三分之二的合格選民參加了投票，贊成維持評議會體制的約占54.7%，超過半數，評議會制度得以繼續維持。實際上，就公投的結果而言，多數的鄉村選民支持評議會體制，而城市中的選民則傾向于多黨制，這不僅有受教育程度的原因，也有選舉固有弊端的原因。如果農民隨意投票，他們將會面臨風險，并危及家人的安全，即使投票所宣稱是絕對保密的，他們不能不受懲罰地違背贊助人的指示，地方選舉的管理權是掌握在土地精英手中的。王室明白這樣的局面只能算是涉險過關，在當年12月通過的憲法第三修正案規定下，民主議事會擴編到了140人的規模，其中112位議事員由直接選舉產生，另外28人則由國王任命，所有的競選人都要宣誓效忠于“潘查亞特”制度，并成為政府“階級組織”中的一員。公投過后的政治氛圍讓政黨半合法化，政黨組織名義上雖被禁止，但實際上卻日益公開化，許多政黨走出地下并組織活動，一些政黨成員進入評議會并在政府擔任官員，打破了原先大會黨主導的多黨制政治生態。評議會制度在政黨的再度崛起中逐步衰落，官僚主義泛濫，行政機構低效，貪污腐敗橫生，1988年用于地震救災的外援居然流入中央和地方官員的腰包，這些違法亂紀的行徑曝光后令人震怒。當時的尼泊爾得到了大約20個主要多邊和雙邊捐助者的援助，其援助額為人均22美元，而印度的援助額為人均2.6美元，巴基斯坦為13.3美元，孟加拉國為14.6美元，過度依賴外援的尼泊爾經濟的增長甚至跟不上人口的增長。評議會制度實行的初期的確帶來了穩定的政局、現代化經濟的發展、基礎設施的完善等優勢，到如今卻飽受詬病，它的美好印象也不復存在，改革勢在必行。

三、“改變體制，走向共和”

20世紀80年代末，國際局勢變幻莫測，東歐劇變，菲律賓“建國抗日英雄”馬科斯政權被民眾推翻，尼泊爾因與中國商談武器進口事宜受到印度的制裁，導致經濟受到了較大影響。由于黨禁口子的打開，國內民主運動逐漸增多，政黨相對于三十多年前也更成熟，教育與傳媒業的發展開放了民眾的思想，城市中產階級也有展現自我的平臺。黨派在1989年底舉行的一些活動規模逐漸擴大，于次年走向高潮，沖突也隨之爆發。4月6日，成千上萬的人聚集在首都Tundhikal閱兵廣場，開始向宮殿行進，他們沖破路障，直到離皇宮大門不到一千英尺時武裝部隊突然向示威者開火，然后用警棍毆打示威者。流血沖突讓國王做出了讓步，他邀請大會黨和左翼聯合陣線的代表進行談判，4月8日，國王宣布解除黨禁，取消憲法中“無黨派”字樣，一個月后評議會體制在全國范圍內被正式廢除。經過各方勢力的多次談判，新憲法在當年11月終于出臺。新憲法的頒布為新的大選和民選政府的產生奠定了基礎，在47個獲得選舉委員會承認的政黨中，有20個政黨推出了候選人，8個黨派獲得席位，選民有高達65.5%的參選率，大會黨贏得了議會205席中的110席。選舉結果表明，向民主過渡中被賦予權力的是土地精英，而不是農民耕種者。土地精英控制了議會90%的席位，議會的當選代表在山區平均擁有16.8公頃以上的土地，在平原擁有近10公頃的土地，相比之下，50%的農戶（選舉他們的人）每戶擁有0.15公頃土地。選舉后，國王接受了立憲君主的儀式性地位，大會黨和尼共（聯合馬列）兩股勢力左右著當時的尼泊爾政治局勢。但政黨與政府還是存在著諸多的問題，如權力濫用和貪腐現象的重現：執政黨經常根據黨派和個人利益任命、調動和提拔官僚和警察，他們還經常任命政治干部到公共公司和其他有影響力的公共機構任職，這些做法破壞了官僚機構和警察的自主權，也破壞了法治。這些問題都導致了政治的動蕩，民選政府的名聲受影響，政府更迭頻繁。這阻礙了有效的政策制定、實施和全面管理，政客大部分時間都忙于解散和組建政府，投入較少的時間和精力來制定促進人民和國家發展的新政策。這種局面的出現令許多下層民眾感到不滿，代表著他們的政黨組織尼共（毛主義）的就逐漸壯大起來。

尼泊爾共產黨自建立之初就有內部分裂傾向，1995年3月，普拉昌達領導的團結中心召開中央委員會第三次擴大會議，將黨名改為尼共（毛主義），這是一個激進的黨派，成立后將武裝斗爭作為奪取政權的唯一選擇，由此開始了長達10年的“人民戰爭”。這些毛主義者的人均年收入約為240美元，農村人口沒有從尼泊爾一度繁榮的旅游業中受益，那里的人們宛如生活在中世紀一般落后。尼共（毛主義）建立新社會的宣傳在部分人中引起了共鳴，尤其是對那些處境糟糕的窮苦人來說。他們也不需要在一個地區獲得大量選民支持，只要有小部分的人群被吸引并堅定支持這個黨派后，它就有足夠的資本去對當地政府進行暴力威脅，并逼迫這一地區的大部分人默許該政黨的行為。貧困和不平等、治理危機以及少數民族被排斥在政治進程之外，為毛派叛亂創造了肥沃的土壤。據報道，尼共（毛主義）起事時只有十幾人，數年間拉起了萬人的部隊，甚至在許多縣建立了人民政府。1998年的聯合政府中大會黨和尼共（聯合馬列）在對待尼共（毛主義）的問題上產生了分歧，1999年5月選舉出來的大會黨政府又因K.P.巴特拉伊和G.P.柯伊拉臘兩位巨頭長期互斗，在處理毛主義問題上無所作為，而這些年尼共（毛主義）卻在不斷壯大。

當局勢逐步惡化時，2001年6月1日發生的王室慘案直接打破了尼泊爾的政治平衡，比蘭德拉國王與王儲迪彭德拉都在慘案中死亡，新國王賈南德拉上任。他傾向用直接的軍事打擊解決尼共（毛主義）的問題，這也導致該問題走向了激化，2001年底武裝沖突重新爆發。在混亂的局勢下，2002年10月4日，賈南德拉國王根據憲法第127條直接執政，該條允許他“發布必要命令”，消除與執行《憲法》有關的“任何困難”，在這個幌子下，國王解散了政府，接管了所有的行政權力，任命了自己的內閣和總理來管理政府。在這數年間全國大部分的地方官員在尼共（毛主義）的壓力下發表了辭職聲明，尼泊爾政府已逐步失去了對地方的控制。2005年2月國王發動政變，宣布解散議會直接掌權，并逮捕和關押了尼泊爾各議會黨的領導人。國王這些倒行逆施的行為不僅違反了憲法，也讓君主的名譽和形象受到了沖擊，國際上的一些援助被終止。2006年上半年，時任歐盟駐尼泊爾代表的芬蘭大使宣布，如果國王不停止暴力和殺戮，可以聯系聯合國支持針對他的必要行動。抗議、靜坐和示威在尼泊爾許多地區發生，大約22人在與2006年4月5日警察的沖突中受傷，17人在這些沖突中被捕，這些人包括記者、律師、教師和其他專業人士。當黨派聯盟于2006年4月發起聯合罷工時，國王已經內外孤立，聯盟拒絕了國王提出的談判條件，發動了近20萬示威者涌向王宮，軍警開槍鎮壓，造成了至少200人受傷，國王再次頒布八小時戒嚴令，違令者格殺勿論，并下令切斷手機通訊。這一切舉措在高漲的人民運動前是徒勞的，人民不顧戒嚴與宵禁的命令，繼續進行著活動，最終國王被迫交權，成立了由政黨主導的臨時政府。2006年11月21日，尼共（毛主義）與新政府簽署《全面和平協議》，這標志著尼共（毛主義）持續十年的“人民戰爭”正式結束，尼共（毛主義）也得以融入到執政集團。2008年4月10日，尼泊爾舉行制憲會議選舉，參選的54個政黨中25個獲得席位，5月28日制憲會議成立，次日舉行首次會議，正式廢除君主制，宣布尼泊爾為“聯邦民主共和國”，緊接著在7、8月份相應的總統、總理選舉也展開，共和之光也終于照耀在這個飽經磨難的古老國家。

四、結語

自二戰結束以來，尼泊爾的政治發展坎坷而崎嶇，獨裁、聯合政府、多黨議會制、君主干政和評議會體制、君主立憲制、共和制等制度在五十余年的時間里輪番走了個遍。最后共和局勢的確立也不意味著政局的絕對穩定，2009年5月尼泊爾政壇再起風波，由于不滿總統亞達夫介入軍政之爭，總理普拉昌達在執政8個月后突然宣布辭職，作為尼泊爾制憲會議第一大黨的主要領導人，他的退出將使尼泊爾進入新一輪的政治斗爭和社會動蕩期。

從地理環境上來講，尼泊爾有許多自然劣勢，如地處內陸和地形復雜，加上基礎設施薄弱、勞動力缺乏技能、管理能力孱弱和農業產出停滯不前，這些加在一起造成了薄弱的經濟基礎，大約三分之一的人口生活在道路無法到達的地區。地理環境上的先天劣勢與國內局勢的動蕩是尼泊爾的貧困的重要原因。2006年，尼泊爾38%的人口極度貧困，這些人的生活基本需求無法被滿足，據聯合國開發署統計，年人均收入為220美元尼泊爾的人類發展指數排在第142位（共177個國家），預期壽命為62.6歲，成年人識字率為48.6%，然而這些數字掩蓋地區差異，在尼泊爾最西部的山區預期壽命只有42歲，成年人識字率37%。除去貧困問題，貧富差距也十分大，在其中還包含著一些民族與種姓的留存問題，權力和財富大部分都集中在加德滿都。世界銀行1998年12月的一份報告著重指出了加德滿都的特殊地位：“城市化的加德滿都谷地與尼泊爾其他地方，事實上已經成為相互分離而且不平等的兩個國度，在首都周圍居住著5%左右的人口，貧困率大概在4%上下，而識字率達到了24%;在國家的其他地方，貧困率則要高出十倍不止，接受教育的機會則只有首都的三分之一不到。”尼泊爾大選的選民大部分都是目不識丁的農民，對于他們來說，某個政黨宣言的具體內容和實際含義并沒有多大意義，與其他工業化國家的選民相比，他們對這些內容不關心，且山地通訊困難，工作人員也不多，政黨獲得支持的關鍵在于他們能否與地方上握有實權的個人或團體建立親密的聯系。除去國內因素，國際環境的局勢也時刻影響著尼泊爾的政治走向，這就包括意識形態的變化、國際援助的增減、周邊國家的關系等因素。國內與國際問題不但限制著尼泊爾民主制度的發展，也制約著尼泊爾國家的發展。對于這個年輕的共和國家而言，想要脫離聯合國列出的欠發達國家之列，還有很長的一段路要走。

作者簡介：陳昱圣（1996-），男，漢族，江西九江人，單位為蘇州科技大學，研究方向為世界史。

（責任編輯：王寶林）