留置措施實施中的問題及完善

摘要：目前，實施留置措施的相關規定不完善，主要體現在留置期限屆滿解除留置措施的程序以及延長留置措施的條件不明，沒有規定提前解除留置措施的模式和程序等，導致在實施中既有可能不當限制被調查人人身權，又有可能放縱犯罪嫌疑人。解決該問題的關鍵是按照符合人權保障要求和程序正義的基本理念完善留置措施運作程序，區分解除留置措施的不同模式及對應的情形，規范解除留置措施的程序，明確延長留置的“特殊情況”，增設留置必要性審查制度。

關鍵詞：留置措施;解除模式;解除程序;延長留置;留置必要性審查

中圖分類號：D925.2

文獻標識碼：A

文章編號：CN61-1487-（2020）11-0095-03

留置措施是指監察委員會為了調查嚴重職務違法和職務犯罪事實，依據《監察法》的有關規定，暫時剝奪涉案公職人員及相關人員的人身自由，使其在一定期限內不得離開留置地點，以確保職務違法、犯罪調查活動順利進行的一種監察調查措施。監察機關采取的留置措施具有強制性、主動性和預防性等特點。監察機關通過留置措施限制被調查人人身自由，其權力來源于國家強制力，因此留置措施具有強制性。留置措施為調查權中的一項具體措施，監察機關的調查權不遵循不告不理原則，不必以他人舉報與控告為基礎，因此留置措施具有主動性。留置措施針對尚未完全查明違法違紀的被調查人，防止其破壞證據和線索，妨礙調查活動的順利進行，因此留置措施具有預防性。留置措施實施不當很容易侵犯被調查人的合法權利，為此有必要對留置措施的實施進行規范。

一、實施留置措施的相關規定不完善

《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》（簡稱《共產黨執紀規則》）僅明確規定了期限屆滿情形下適用自動解除模式，對于解除留置措施不同情形適用的解除模式及解除程序沒有詳細的規定。

其一，留置期限屆滿解除留置措施的程序以及延長留置措施的條件不明。《監察法》第43條規定留置措施的適用期限不得超過三個月，三個月屆滿后發現不存在職務犯罪行為的，應當解除留置措施。《監察法》第60條規定留置期限屆滿，監察機關不予以解除的，被調查人及其近親屬有權向該機關申訴。上述規定表明《監察法》明確了申請解除、依職權解除兩種解除方式，但并沒有明確規定解除留置措施由誰審批，由誰決定解除。所以才出現未經過上一級監察機關把關而自行對需要延長留置的被調查人解除留置的情形，有可能放縱犯罪嫌疑人。《監察法》明確了申請解除、依職權解除兩種解除方式，但是并沒有明確規定解除留置措施由誰審批，由誰決定解除，所以出現對需要延長留置期限的情形未經過上一級監察機關把關而自行解除留置措施，導致有可能出現放縱犯罪嫌疑人的現象。同時，由于《監察法》對于延長留置措施的條件“特殊情況”的具體內容沒有明確，導致監察機關對于延長留置措施的條件寬松，存在為了辦案需要不當延長留置時間，侵害被調查人的人身權的可能。

其二，《監察法》沒有規定提前解除留置措施的模式和程序。提前解除留置措施的被調查人的特點是主動交代違法犯罪問題并配合調查，這種情形下被調查人一般對調查工作不會產生妨礙，并且被調查人掌握的犯罪事實已經交代完畢，監察機關沒有必要再對其留置，被調查人不再符合留置的條件，因此應對其解除留置。但是，《監察法》中并沒有規定解除留置之后監察機關對被調查人的犯罪行為是否予以追究，沒有規定提前解除留置措施的模式和程序，如果采取留置措施的監察機關沒有經過上一級監察機關的批準而自行解除留置措施，很有可能使得構成犯罪的被調查人成為“漏網之魚”。

其三，《刑法》第390條第2款有對行賄人免除處罰的規定，司法機關長期存在“重受賄輕行賄”做法，一直實行懲治行賄犯罪要服務于查辦受賄犯罪的刑事策略，這給監察機關帶來了示范效應，對于如實交待犯罪事實的行賄人往往提前解除留置措施之后不再追究其刑事責任。走無原則底線的過度遷就行賄人的老路會給出一個錯誤的信號：國家對行賄行為不重視。這導致某些市場經營者為了謀利或者生存選擇權錢交易，已行賄的人嘗到了甜頭還會繼續行賄，反向刺激并催生新的受賄行為。因此，司法、監察機關應當考慮《刑法》第390條免除處罰規定的正確理解、重新定位等問題。

二、留置措施運行中存在的問題

留置期限屆滿后發現不存在職務犯罪行為的，采取留置措施的監察機關可以不經過上一級監察機關的批準，自行解除留置措施。但可能存在需要延長留置期限的情形，由于未經過上一級監察機關把關，容易導致放縱被調查人的結果。

監察機關前期初步核實工作不扎實，調查工作基礎不牢，長時間難以獲得關鍵證據，留置期限屆滿后對被調查人解除留置，就難以發現所謂的“新罪”或者其他理由來申請延長留置時間，上一級監察機關審查時為了辦案效果對延長留置措施的條件要求比較寬松，導致不合理延長留置期限，這就有可能侵害被調查人的人身權。

監察實踐中提前解除留置措施的情形不在少數，提前解除留置的被調查人一般已經構成犯罪但情節不嚴重且積極交代問題，也可能是涉嫌行賄犯罪或者共同職務犯罪的涉案人員，比如貪官的妻子或情人被留置了，經調查發現他們沒有構成共同犯罪，對其提前解除留置。比如，湖北省監察機關發布的保障企業發展的十二條措施第九條規定，對于主動交代違法犯罪問題并配合調查的，可依法解除留置。《浙江省留置措施操作指南》規定，對留置的使用、延長、解除，市級以及縣級監察機關需向省級監察機關備案，省級監察機關需向國家監察委備案。因此，監察實踐中，提前解除留置不需要原批準采取留置措施的上一級監察機關批準。

三、完善留置措施運作程序的路徑

（一）明確各情形所對應的解除模式

建議《監察法》和《共產黨執紀規則》將留置措施的解除分為依申請解除模式、依職權解除模式和自動解除模式三種類型，并明確各模式所適用的解除留置措施的情形。

一是適用依申請解除模式的情形。沒有充分證據證明有違法犯罪行為或者查明不存在犯罪行為就應當釋放被調查人，相應的就存在解除留置措施的兩種情形。第一種，留置期限屆滿沒有查明犯罪事實的，根據《監察法》第60條的規定，留置期限屆滿，被調查人及其近親屬有權向采取留置措施的監察機關申請解除留置措施，顯而易見該情形采用的是依申請解除模式。第二種，留置期限內監察機關有充分的證據證明被調查人無罪的，此時被調查人以及近親屬是否有權利或者是否可能申請監察機關解除留置措施值得思考。由于現行規定中被調查人的近親屬和律師在調查階段不能介入，對調查的情況并不了解，即使在調查期間監察機關查明被調查人不存在犯罪行為的，第一知情者是監察機關，因此此種情況應當由監察機關依職權解除對被調查人的留置措施。在監察機關自行解除留置措施之前是不會向外界公布案件的調查情況的，因此被調查人的近親屬不能申請解除留置。被調查人由于是案件的利害關系人，所以在留置期限內不能申請解除對自己采取的留置措施。如果賦予被調查人申請在留置期間解除對自己的留置措施的權利，被調查人很有可能通過解除留置的申請擾亂調查活動的正常開展。因此，只有第一種情形符合依申請解除留置措施的條件。

二是依職權解除模式。排除移送檢察院審查起訴時留置措施自動解除的情形，其他都適用。依職權解除模式不需要被調查人及其近親屬的申請，監察機關可以根據自己的監察權行使解除留置的權力。留置措施全程都在監察機關的掌控之下，一旦發現不符合留置的條件，就應當行使公權力解除對被調查人的留置，防止對被調查人人身權造成侵害。因此，除了移送檢察院審查起訴時留置措施自動解除外，對于其他符合解除留置措施的情形（期限屆滿解除、無罪解除、提前解除），監察機關都可以依職權主動解除留置措施。如果監察機關先依職權解除留置，被調查人及其近親屬就不能再申請解除留置，因為依職權解除留置的決定當時生效，無需再申請解除留置。但如果被調查人及其近親屬先申請解除留置，監察機關在審查之后認為不符合解除留置的條件作出不予解除留置的決定，之后又出現了新情況符合解除留置的情況，則監察機關可以依職權解除留置。

三是自動解除模式僅存在一種情形，即監察機關用充分的證據證明被調查人有罪，移送檢察機關審查起訴，對被調查人的留置措施自動解除。根據《刑事訴訟法》第170條，人民檢察院只有對監察機關移送的留置案件按照規定權限進行立案，將調查程序轉化為審查起訴程序，根據刑訴法規定采取先行拘留措施，留置措施便自動解除，不需要監察機關決定解除。自動解除模式不能與其他兩種模式并用，只能單獨使用，自動解除模式啟動后就不能再使用其他兩種模式了，這是由自動解除模式立即生效所決定的。

（二）規范解除留置措施的程序

留置期限屆滿和無罪解除情形下，采取留置措施的監察機關可以自行決定解除留置。留置期限屆滿沒有充分的證據證明被調查人存在犯罪事實或者留置期限內有充分的證據證明其無罪，這兩種情形已經達不到采取留置需要滿足的條件，因而應當解除留置措施。在證據充分、事實清楚的前提下是比較容易判斷是否應當解除留置措施的，所以采取留置措施的監察機關就有能力和條件做出解除留置的決定。由于第一種情形已經達到了留置期限，如果還需要上一級監察機關批準，可能由于審批流程繁瑣導致超期羈押，損害被調查人的人身權，因此采取留置措施的監察機關可以自行決定解除留置，但如果是上一級監察機關批準該留置措施的，應當向上一級監察機關備案，從而讓上一級監察機關知情，明確該被調查人不存在犯罪事實，消除對其懷疑，恢復其名譽。

對提前解除留置措施的情形，由于已經達到犯罪程度，認定符合解除留置的條件比較困難，因為如果將一個有罪之人釋放是否會放縱犯罪，是否會影響相關案件的調查都需要嚴格判斷，一般涉及重大復雜利益考量的案件都需要征求上一級監察機關的意見，因此應報批準決定適用留置措施的上一級監察委員會主任簽署解除留置的意見。這既能保證案件質量，又能為下一級監察機關進行指導，保證執法的統一。

對于提前解除留置措施的被調查人在解除留置措施之后對其犯罪行為是否應當追訴，要看《刑法》和《刑事訴訟法》是否對其設置了免予追究刑事責任的規定。《刑法》第383條和第390條第2款規定了行賄罪和貪污罪免除處罰的特冊情形，當符合這兩種情形時監察機關可以在提前解除留置措施之后不再追訴，但其他情形下的職務犯罪沒有免于追究刑事處罰的特別規定，因此對于提前解除留置措施的其他情形下的職務犯罪，監察機關應當嚴格按照有關法律的規定，明確審查是否應當繼續追究其刑事責任，保證應當追究刑事責任的被調查人符合移送條件時及時移送檢察院審查起訴，防止遺漏犯罪。

（三）明確延長留置的“特殊情況”

《監察法》規定的延長留置期限的“特殊情況”應指發現新的犯罪事實或者案情重大復雜的情況。因為留置是為了方便監察機關調查案件、收集證據，如果三個月留置期限內沒有收集到充分的證據，就應當推定無罪，解除對被調查人的留置。只有當留置期限屆滿，由于案件重大復雜或者發現了新的犯罪事實，監察機關需要延長留置期限查清案件時，才有對被調查人重新留置、調查新罪、收集證據的權力。但是實踐中可能出現監察機關前期初步核實的工作不扎實，導致沒有在三個月內找到充分證明被調查人構成職務犯罪的證據，監察機關可能會以“發現新罪”為由來延長留置時間，因此不僅要明確“特殊情況”是發現新罪，還要對特殊情況進行嚴格的審查，對無故延長留置時間的人員依法進行懲處。

具體來說，應當嚴格遵循延長留置期限的審批程序，省級及以下的監察機關認為需要延長留置期限的，要經過本級監察機關的領導進行集體研究再做出是否延長的決定，并且還應當經過上一級監察機關批準。根據以往監察案件中留置期限的長短，大致可以判斷出不同種類的重大疑難案件對應的留置期限：縣處級以上干部職務犯罪案件通常為四個月的留置期限，廳局級以上干部職務犯罪案件通常為五個月，省部級以上干部職務犯罪案件通常為六個月。監察機關明確重大疑難的案件之后，可以針對不同的案情有針對性地延長留置時間，這樣既能充分保障被調查人的人身權，又能夠督促監察機關提高辦案效率。

（四）增設留置必要性審查制度

借鑒刑事訴訟活動中的羈押必要性審查，留置必要性審查制度是指由上一級監察機關對被留置的被調查人有無留置的必要進行審查，對不符合留置條件的，由相關主體建議辦案機關對被調查人解除留置的監督活動。

留置必要性審查的程序應當包括受理、初審、立案、審查、結案的幾個步驟。留置必要性審查程序除了上一級監察機關依職權啟動外，由執行留置措施的監察機關或者被調查人及其近親屬、代理律師通過申請啟動。申請人應當向上一級監察機關提出申請，并說明解除留置的理由。上一級監察機關收到申請材料后應當在三個工作日以內進行初審，提出是否立案審查的意見。對于沒有理由或者理由明顯不正當的申請，受理案件的機關可以作出不予立案的決定，并以書面形式告知申請人。經過初審，認為可能存在不予留置的法定情形的，應當經過批準后予以立案，對申請人提出的存在留置不當的理由進行審查，經審查認為無留置必要的，應當向執行留置的監察機關發出解除留置的建議書，并要求該監察機關在十日以內回復處理情況。經審查認為有留置必要的，告知申請人不予解除留置，并通知執行留置的監察機關。省級監察機關認為留置措施不當的僅需向國家監察委員會備案。

四、結語

目前有關留置措施的規定內容過于粗略，具體標準缺失，可操作性不強，應當區分留置措施的解除模式，細化解除留置的程序，明確延長留置的情形，在《監察法》中增設留置必要性審查制度，從而符合人權保障要求和程序正義的基本理念。

作者簡介：李樹帥（1995-），女，漢族，山東濰坊人，單位為湘潭大學法學院，研究方向為中國刑法。

（責任編輯：朱希良）