政治轉型期保加利亞憲法法院的困境與發展

潘非 陳大鵬

摘要：20世紀末期，在蘇聯、東歐劇變的大環境下，保加利亞政治體制進入轉型時期。一部分政治力量為了防止違反或曲解新建立的民主憲政秩序的基本原則，另一部分政治力量則為了尋求憲法保護和權力制衡，保加利亞各派在這樣的基礎上達成共識，建立了以憲法法院為代表的新的違憲審查制度。保加利亞憲法法院成立后面臨的困境是：正當性和權威性都被高度懷疑，缺乏實質性保障，有時會出現執政黨不承認憲法法院判決的情況。在經歷了轉型期的陣痛和困境之后，憲法法院的裁決力度比初期更為強勢，更具有執行力和說服力，在保障本國公民人權、維護國家法治規則等方面扮演著重要的角色，從開始只關注政治爭議到如今滲透到國家社會、民生等多方面領域。

關鍵詞：保加利亞;憲法法院;裁決;困境;發展

中圖分類號：D93/97

文獻標識碼：A

文章編號：CN61-1487-（2020）11-0104-03

保加利亞曾經是堅定的社會主義模式擁護者和實踐者，一直與中國保持著良好的國家關系。1989年，因為法治的混亂和國家經濟改革失敗等多方原因，保加利亞進入政治轉型時期，從傳統的社會主義政體變為西方三權分立政體，并加入北約和歐盟。在這段政治轉型時期，國家新憲法（九一憲法）規定了新的違憲審查制度（憲法法院模式）。保加利亞的轉型期可以大致可以分為兩個階段。從1989年開始到1997年為政治轉型的初期，此時保加利亞國內政局處于一種極度不穩定的狀態，這個時期所稱的“憲法法院”為大法官阿森·馬諾夫（Asen Manov）領導的憲法法院。1997年以后，保加利亞的政治局勢進入相對平穩階段，這段時期所稱的“憲法法院”為七位法官領導的憲法法院。

一、憲法法院和違憲審查

（一）憲法法院

鑒于違憲審查制度是衡量一國法治體系健全與否的重要評判標準，世界上絕大部分國家都建立了不同類型和方式的違憲審查制度，憲法內容的優先性和效力的最高性是進行違憲審查的理論依據。保加利亞歷史上一共制定了四部憲法。1879年憲法是唯一一部在君主立憲制時期制定的憲法，在當時的歷史背景下違憲審查模式從未實施過。1947年和1971年憲法幾乎完全采用蘇聯的違憲審查機制。當時社會主義國家中所奉行的憲法學說堅持“議行合一”的原則，由人民選舉產生的人民代表大會是國家最高權力機關，國家最高權力機關的合憲性審查是不可能由一個民主正當性低于它的國家機關來進行的，這被當時官方普遍學說認為是不符合“國家代表機關至上”的原則。在這一理論指導下，保加利亞同蘇聯一樣堅持議行合一或立法、行政與司法三權統一原則，未建立并實行嚴格意義上的違憲審查制度，在這一時期違憲審查職能一般由議會行使。

上個世紀八十年代末，波蘭圓桌會議后，對于如何改革黨和國家以適應國內外形勢的變化，保加利亞出現了兩種勢力：穩進的改革派和主張推翻現有體制的革命派，而后者就是日后影響保加利亞政局的民主力量聯盟政黨的雛形，他們盡管人數少、組織薄弱，但代表保加利亞和東歐社會要求改革的主流和發展方向。隨后幾乎是波蘭圓桌會議的重演，保加利亞共產黨與此時成立的反對黨正式舉行圓桌會議，國家由此進入到政治轉型時期。這時候，一部分政治力量意識到急需一個具有強勢法律地位的憲法審查機構對各個政治力量進行監督和制約。與此同時，原共產黨成員在這場政治變動中處于極為不利的地位，在雙方力量圓桌會議達成的協議中，新的憲法還取消了有關共產黨領導的條文規定。一部分共產黨成員寄希望于有一種機構能夠制衡反對黨保證其利益，于是在這樣的政治力量相互交互作用的情況下，新的憲法（九一憲法）中規定了新的違憲審查制度，保加利亞憲法法院應運而生。

有學者曾批評保加利亞的憲法法院制度，認為其新設立的違憲審查機制完全是移植西方國家（特別是德國）的憲法法院制度。本文認為，立法者決定直接采用法律移植的方法，借鑒其他西方國家的違憲審查機制這一做法，在當時的歷史條件下具有其必然性。首先，如果不再使用舊蘇聯時期的立法機關監督模式，那么就只剩司法機關審查模式（美國為主）、憲法委員會審查模式（法國為主）以及憲法法院審查模式（德國為主）。其次，在國內各個黨派都在試圖奪取國家政權的時候，參與制定新憲法和新違憲審查制度的立法者都不可能獨善其身，其背后必然涉及所在黨派的利益衡量。最后，德國憲法法院模式在這一時期的理論和實踐經驗都很豐富，直接移植過來省去了大量的時間。因此，立法者們確定采用法律移植的方法在當時看來已經是最優的做法了。九一憲法（以下簡稱憲法）第一次引入了憲法法院為監督主體的憲法監督制度。保加利亞憲法法院采用歐洲大陸法系國家的事后違憲審查模式，憲法法院完全獨立于立法機關和行政機關而單獨行使職權。

保加利亞憲法法院（以下簡稱憲法法院）由12名法官組成。憲法法院的法官從從事法律工作15年以上，具有法律工作經驗且具有高級職稱的人中選出，憲法法院對于法官年齡沒有限制但是要求當選法官任期一屆并且不得連選連任。根據憲法規定：法官不但禁止擔任其他國家機關職務，還嚴令禁止從事商業活動。相較于德國憲法法院，保加利亞對于法官職務限制規定更為嚴格，明確了法官在政治上所具有的獨立性。由此可見，為確保法官行使職權的公正性，憲法在規定上是非常強勢的。

（二）違憲審查

根據憲法規定：1/5以上的國民議會議員、總統、部長會議、最高上訴法院、最高行政法院和總檢察長可向憲法法院申請進行違憲審查。憲法法院不能主動進行審查，只有收到申請后才能行使其職權。憲法嚴格限制了能夠提交申請的特定機關，不允許公民和法人進行憲法申訴，即不允許公民和法人直接表達其憲法訴愿。

區別于抽象審查和具體審查，憲法訴愿規定公民可以提起違憲審查，這實際上擴大了違憲審查的主體范圍。憲法訴愿是保障公民權利的重要手段，它最初來自于德國基本法。根據德國基本法，憲法訴愿是指當公民認為其基本權利受到國家公權力的侵害時，窮盡所有法律救濟途徑但仍不能得到彌補時，受害者可向聯邦憲法法院提起憲法訴愿救濟。

然而，不允許公民和法人進行憲法訴愿的規定并非僅出現在保加利亞，可能是受到東歐大環境影響，愛沙尼亞等其他東歐國家也沒有確立這種違憲審查形式。不過，公民雖然不能直接在案件中申請違憲審查，但如果某一案件審理過程中當事人認為所適用的法律違憲，就有權向審理法院提出進行合憲性審查的請求，并由該法院做出決定，由此可見保加利亞并沒有完全禁止公民的憲法訴愿權。除此之外，憲法法院對行政機關的行政規范合憲性沒有管轄權，這也成了上世紀90年代中期憲法法院被當時執政黨政府所質疑其權威性的理由之一。

二、政治轉型期憲法法院的困境和發展

（一）憲法法院成立初期面臨的困境

相比于歐洲其他各國，政治轉型初期保加利亞國內政局始終混亂。各個黨派之間斗爭頻繁，政黨爭斗經常表現為反對黨通過提交對政府不信任案的做法逼迫執政黨下臺，但因為執政黨在議會中占據大多數席位而難以成功。此外還會經常出現黨派合作和分裂的情況，這直接導致保加利亞國內的政局一直處于不穩定狀態。在當時的背景下，憲法法院剛剛成立不久，其正當性和權威性都被高度懷疑，此時憲法法院的裁決結果雖然有效，但有時會出現執政黨并不承認憲法法院判決的情形。比如1992年民主力量聯盟黨派主導通過了銀行法和退休金法，這兩部法案都對原共產黨人的利益構成了極大的損害，因為一項法案規定在退休后計算工齡的時候不得將在共產黨機構的任職年限計人工齡。憲法法院裁決該規定無效，并將這兩部法案加以廢止。不過民主力量聯盟黨卻單方面聲明不承認這一判決，一個黨派卻能對于憲法法院的裁決做出單方否定。

同時，成立初期的憲法法院雖然名義上是國家的最高違憲審查機構，但由于缺乏實質性的保障，憲法法院的法官一旦做出不利用執政黨所領導政府的裁決，經常會遭到報復，有時憲法法院法官的人身安全都得不到保證。1994年由于不滿憲法法院的裁決，社會黨企圖削減憲法法院法官的工資和退休金，還曾經試圖拆毀憲法法院。在這些行為都失敗后，社會黨中一些激進分子竟然斷掉了憲法法院的電力來源，迫使法官們不得不爬樓梯上下班。

（二）憲法法院的裁決力度比初期更為強勢

政治轉型期的保加利亞政局處于一種不穩定的狀態，各黨派紛爭明顯，執政黨和在野黨的地位總在不斷轉換中，所以無論哪個黨派執政時都想盡快制定有利于自己的法律、法規。然而正因為有憲法法院的存在，它獨立于任何政黨而單獨存在，讓執政黨不敢肆無忌憚地制定“過分”的法律，這樣一個威懾的存在，有力地限制了國家權力的行使。正如凱爾森所說，在民主共和國，違憲審查是少數派防止多數人專政的“非凡杰作”和“有效工具”。憲法法院在經歷了短暫的困境之后，在隨后幾年里的裁決力度更為進步和強勢，比如1996年的取消總統候選人資格案。格奧爾基·皮林斯（Georgi Pirinski）生于美國，后回到保加利亞。他在1996年被推舉為社會黨總統候選人，然而根據憲法第96條規定，總統候選人必須出生時就取得保加利亞公民資格，而格奧爾基，皮林斯在出生時僅取得美國國籍，所以最后憲法法院判決取消他的總統候選人資格，該案曾經在國內引起了巨大的反響，因為當時皮林斯基背后代表的是保加利亞最大黨派社會黨，此時的社會黨成員在國家的政權中都占有重要的地位，這次的裁判結果不僅是要面對候選人資格與憲法規定的沖突，更是要面對黨派利益之間的碰撞?？梢姰敃r憲法法院所承受的壓力難以想象，但是憲法法院最終承受住多方面壓力做出了公正的裁決。正如憲法法院法官托多爾·托多羅夫（Todor Todorov）在1997年所說：“憲法法院突然成為了憲法主義原則的真正擁護者，任何一個政黨都不能在不損害其公眾聲望的情況下無視憲法，憲法法院是被授權解釋憲法規范的唯一機構?！?/p>

（三）憲法法院的轉變和發展

2009年以后，新銳政黨保加利亞爭取歐洲進步公民黨（GERP）政治人物博伊科·鮑里索夫（Boyko Borisov）擔任總理，保加利亞的政治轉型進入到了一個新的階段。平穩的政治環境讓憲法法院的裁決更具有執行力和說服力，不再會出現執政黨領導的政府對于憲法法院的裁決做出否決的情形。同時憲法法院的判決數量明顯下降，目前每年約有10項判決，判決數量的銳減很有可能與政局的穩定密切相關。相較于前期憲法法院更為關注政治爭議，如今的憲法法院更能滲透到民生、經濟等社會各個層面。這其實也符合20世紀以來世界上多個國家憲法法院的判決趨勢，即憲法法院越來越注意回避政治問題，更多扮演著人權的保護者。保加利亞法學家弗拉迪米爾·托多拉科夫（Vladimir Todorakov）在研究了憲法法院接近15年的判例后認為，“盡管憲法法院的裁決存在一些缺陷，但還是相當成功的。”具體而言，如今的憲法法院在保障公民權利，維護法治規則體系，重塑民眾的法治信仰等方面都有著巨大的作用。

一是保障公民人權。憲法法院進行司法審查最常引用的理由是保護基本人權，為了維護公民權利不受公權力的侵犯。依照憲法規定，憲法法院的法官不是由民選產生，而是由任命和權力機構選舉等方式產生，但是這樣反而利于法官在面對多數人暴政的情況下更能有效維護憲法精神理念。法官并不會受到選民的壓力，因此只要違反憲法，即便是多數民意的行為，法官依然有權加以否定。看似悖論，但這種審查機制可以避免多數人暴政，所以它才能是民主的，這樣更利于憲法法院真正在實質上保障公民的基本權利。在實踐中雖然憲法法院前期主要關注政治爭端，但如今在保障本國公民權利上也做出了一些重要判決。比如涉及言論自由，以及公民財產權保護等方面。除此之外，保加利亞政府因其對某些少數民族（如羅姆人）和社會弱勢群體的歧視性做法而受到社會的廣泛批評，憲法法院在此做出了不少有利于這類人群的裁決，廢止了一些帶有歧視性條款的法律。

二是維護法治規則體系。對保加利亞而言，法治規則反映了制度轉型的內在基礎，是過去的老舊制度與新的民主憲政制度的分水嶺。但是法治這一理論的概念和范圍邊界往往是模糊的，更多的要通過法律的實施尤其是法院進行案件的審理裁判來進行不斷的完善和發展，在這一過程中憲法法院所起到的違憲審查對維護法治規則體系起到了重要的保障作用。作為一個從立法機關監督模式轉變為憲法法院監督模式的國家，當初成立憲法法院的目的就是為了避免立法機關權限過大，而又缺少相應的有效監督。對于保加利亞而言，在從人治進入法治的進程中，構建法治規則系統的方法就是引入其他已經完成法治構建國家先進的法治經驗和體系，而憲法法院就承擔起來這一重任和使命。保加利亞頻繁的政府更迭，導致國家法律朝令夕改，其法律的不穩定性也被歐盟多次批評。隨著憲法法院的判決滲透到了國內民眾生活的層面，這將有助于樹立民眾的法治精神。正如憲法序言中所說：“保加利亞是民主、法治與社會國家。”如今的憲法法院則承擔了這一憲法使命，只有憲法法院才更有資格解釋民主與法治的真正內涵，引領保加利亞走向民主，重塑民眾的法治信仰。

三、結語

保加利亞憲法法院雖然成立時間不長，但是已經在國家違憲審查制度中發揮出了重要的作用。要理解一國的違憲審查制度，必須建立在對這個國家的政治制度進行剖析。對于憲政轉型時期的保加利亞來說，正是轉型過程中的這一獨特的政治形態塑造了保加利亞的憲法法院。同樣，保加利亞的憲法法院也在這段特殊的政治形態期維護了保加利亞的法治體系。當然，保加利亞目前的憲法監督制度仍然存在許多的不足，隨著政治體制的轉型完成，依然要不斷改進。

作者簡介：潘非（1990-），男，漢族，北京人，單位為北京外國語大學法學院，研究方向保加利亞法學。

陳大鵬（1990-），男，漢族，河北邯鄲人，單位為保加利亞索非亞大學，研究方向保加利亞語。

（責任編輯：朱希良）