區(qū)劃變革、財(cái)政分權(quán)與區(qū)域發(fā)展：路徑、問題與對(duì)策

摘 要：區(qū)劃變革，是中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中一股重要的行政推動(dòng)力量，由此帶來的地方政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)的博弈與分配便是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展所圍繞的主題。黨的十九大報(bào)道指出，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，因此，如何利用區(qū)劃變革促進(jìn)城鄉(xiāng)與區(qū)域均衡發(fā)展便是區(qū)劃調(diào)整與財(cái)政分權(quán)推進(jìn)民生的關(guān)鍵。本文通過對(duì)中國行政區(qū)劃調(diào)整歷史與進(jìn)程的梳理，歸納總結(jié)出其制度路徑，結(jié)合區(qū)劃變革的現(xiàn)實(shí)，指出當(dāng)前國內(nèi)存在的一些問題，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行展望，提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：區(qū)劃變革;財(cái)政分權(quán);區(qū)域發(fā)展;問題;對(duì)策建議

0 引言

目前我國實(shí)行著中央、省（自治區(qū)、直轄市）、市（自治州、自治旗）、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）共五個(gè)層級(jí)的分層行政管理體制，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、招商引資與吸納稅源等需要，各地方在一定范圍與程度上又會(huì)展開競(jìng)爭(zhēng)，地方主管在政績(jī)考核壓力與晉升激勵(lì)作用下具有將本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)效益最大化的傾向，但分稅制改革后造成地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配制約了地方政府進(jìn)一步發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、加快城市化進(jìn)程的步伐。同層級(jí)間地方政府的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)與不同層級(jí)地方政府間的權(quán)力博弈是中國行政區(qū)劃調(diào)整與變革始終圍繞著的主題，也是有效建立地方財(cái)政分權(quán)體制必須協(xié)調(diào)和處理好的兩大主線。我國的行政區(qū)劃調(diào)整體現(xiàn)了行政意志對(duì)于統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)資源與要素集聚以及推進(jìn)城市化進(jìn)程的影響，整合還是分立？促進(jìn)干強(qiáng)還是葉茂？是擺在地方政府面前必須平衡和處理好的問題。黨的十九大報(bào)道指出我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。不平衡是指城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，區(qū)域經(jīng)濟(jì)板塊間發(fā)展的不平衡。不充分，則是在總量的基礎(chǔ)上經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的不充分。利用好行政區(qū)劃調(diào)整與規(guī)劃，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，充分發(fā)揮財(cái)政保障公平的功能，便是新時(shí)期充分發(fā)展的關(guān)鍵。截至2019年，國務(wù)院已批復(fù)了10個(gè)國家級(jí)城市群，通過區(qū)劃調(diào)整加強(qiáng)城市群建設(shè)，使之成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極，強(qiáng)化區(qū)域間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系與產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作，促進(jìn)區(qū)域板塊凝聚力的增強(qiáng)，需要各地方政府協(xié)同一致，提供相應(yīng)的財(cái)稅支持，從而促進(jìn)區(qū)域間的均衡發(fā)展。

1 發(fā)展路徑

建國初期，我國實(shí)行城鄉(xiāng)分治管理制度，作為工業(yè)中心的市和作為農(nóng)業(yè)中心的縣彼此獨(dú)立，一般不存在隸屬關(guān)系。我國地方政府行政區(qū)劃實(shí)行“省—（地區(qū)）—縣”的管理體制，并沒有“地級(jí)市”的層級(jí)。為了確保大城市的蔬菜和副食品供應(yīng)，開始出現(xiàn)個(gè)別城市管縣的現(xiàn)象，但僅限于直轄市、省會(huì)城市和個(gè)別大城市。如1950年10 月，旅大市（今大連市）管理旅順市和金縣、長(zhǎng)山縣（張占斌，2009）。這種市管縣體制，就是地級(jí)市的雛形，初稱為省轄市，行政級(jí)別相當(dāng)于地區(qū)行署。到1981年，全國有57市領(lǐng)導(dǎo)147縣，分別占全國地級(jí)市以上的51.4%和縣的6.9%，平均每個(gè)市領(lǐng)導(dǎo)2個(gè)縣。

改革開放后，我國實(shí)行了一系列的行政區(qū)劃調(diào)整，目的是調(diào)整市縣間關(guān)系，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和加快城市化進(jìn)程。這些調(diào)整包括地市合并，地區(qū)改市，撤縣設(shè)市（縣級(jí)市），撤縣設(shè)區(qū)和“省直管縣”等等。其中，為了促進(jìn)中小城市和小城鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展，上世紀(jì)80年代開始，全國范圍內(nèi)出現(xiàn)了撤縣設(shè)市的“熱潮”，縣級(jí)市數(shù)量大幅上升，從1978年的78個(gè)到1996年的445個(gè)。然而，撤縣設(shè)市政策并沒有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城市化，反而造成“城不像城，鄉(xiāng)不像鄉(xiāng)”的問題，一個(gè)重要原因是小城市難以發(fā)揮集聚效應(yīng)。1997年撤縣設(shè)市政策被基本中止，隨后，我國掀起了一波撤縣設(shè)區(qū)“浪潮”，僅在2000-2004年就發(fā)生了42次。撤縣設(shè)區(qū)通過擴(kuò)大城市的發(fā)展空間和規(guī)模，加強(qiáng)要素向中心城市集聚，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城市化。

為了發(fā)揮中心城市帶動(dòng)周邊縣域發(fā)展的作用，形成城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局，自20世紀(jì)80年代以來，我國開始大范圍實(shí)施地市合并和地區(qū)改市改革，形成了市管縣體制。然而，存在部分地級(jí)市對(duì)所轄縣產(chǎn)生擴(kuò)散、帶動(dòng)作用較少，甚至部分地區(qū)出現(xiàn)“市卡縣、市刮縣”的現(xiàn)象，限制縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而地區(qū)改市是比較容易出現(xiàn)上述的問題。自2002年起，我國開始試點(diǎn)推廣“省直管縣”改革，需要指出的是，截止到至今，我國的“省直管縣”改革，只是涉及財(cái)政上省直管縣，或者部分經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限下放的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”，并沒有實(shí)現(xiàn)制度上的省直管縣，也不涉及行政區(qū)劃的正式調(diào)整。因此，這種“省直管縣”和“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革只是在“市管縣”體制下的修正。

各地方在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和變化的現(xiàn)實(shí)中，結(jié)合本地域情況與實(shí)際特點(diǎn)，在市和縣之間的行政管理、財(cái)權(quán)與事權(quán)的博弈與分配中，地方一級(jí)的行政區(qū)劃變革產(chǎn)生了以下三種不同的發(fā)展路徑。

1.1 省直管縣

省直管縣，便是將縣一級(jí)行政單位直接由省級(jí)政府直接管理，這一管理體制和模式賦予了縣一級(jí)更大的財(cái)政權(quán)，使得縣一級(jí)政府能夠獲得更多財(cái)力支持以保障能夠按照本級(jí)意愿規(guī)劃和促進(jìn)本級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，例如，實(shí)行這一領(lǐng)導(dǎo)體制后，縣級(jí)財(cái)政僅需上解每年財(cái)政收入的20%至省一級(jí)政府，剩余的80%財(cái)政收入歸本級(jí)所有，同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和社會(huì)管理上有較大的自主權(quán)，可以不用受到上級(jí)地級(jí)市政府的制約。有研究表明，省直管縣帶來的空間溢出效應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整具有顯著影響，這一政策變革促進(jìn)了本縣經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)第一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及本縣經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)第二第三產(chǎn)業(yè)的集聚，且第三產(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)較第二產(chǎn)業(yè)更為明顯。省直管縣帶來的強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)效應(yīng)促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也使得城鄉(xiāng)發(fā)展更為平衡，由此帶來了大批經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、具有特色產(chǎn)業(yè)的縣改縣設(shè)市，使得縣級(jí)市成為中國地方行政體系中一道獨(dú)特的風(fēng)景線，同時(shí)，這一變革促成的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了地域認(rèn)同的割裂，使得本地人增強(qiáng)了本縣的認(rèn)同感而削弱了本市的認(rèn)同感。

1.2 撤縣設(shè)區(qū)

撤縣設(shè)區(qū)與省直管縣沿著相反的路徑和方向，它擴(kuò)大了市一級(jí)的財(cái)政規(guī)模與事權(quán)權(quán)限，弱化了縣區(qū)一級(jí)的財(cái)權(quán)與事權(quán)，達(dá)到“強(qiáng)干弱枝”的效果，這一管理體制直接將地級(jí)市下屬縣改為市轄區(qū)，使城區(qū)得到更多的土地開發(fā)利用面積，有利于本市更好地統(tǒng)籌規(guī)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，勞動(dòng)力流動(dòng)與人口遷移，進(jìn)而加快城市化發(fā)展，促進(jìn)生產(chǎn)要素的集聚，發(fā)揮地區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模效應(yīng)。

1.3 強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)

強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的目的在于設(shè)立鎮(zhèn)級(jí)市，使經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的鎮(zhèn)能夠獲得縣級(jí)政府的管理權(quán)限與職能，這一變革只帶來鎮(zhèn)一級(jí)行政區(qū)劃財(cái)權(quán)與事權(quán)的擴(kuò)張，并不改變?cè)械男姓^(qū)劃歸屬。擴(kuò)權(quán)后的鎮(zhèn)在財(cái)政上獲得更大自主權(quán)與支配權(quán)，例如，縣與鎮(zhèn)財(cái)政分配采取確定基數(shù)、超收分成、一定三年的辦法。強(qiáng)鎮(zhèn)的土地出讓收入除上交有關(guān)稅費(fèi)外，80%―100%留給鎮(zhèn)，縣屬部門駐強(qiáng)鎮(zhèn)的下屬單位在鎮(zhèn)內(nèi)的各種收費(fèi)，除縣以上部門代收和特別規(guī)定外，都統(tǒng)一納入鎮(zhèn)財(cái)政專戶管理。在管理體制上進(jìn)行官員高配，獲得更多土地指標(biāo)與土地使用權(quán)，在行政審批與事務(wù)管理上也能獲得更多權(quán)限。這一模式有利于打造具有地方特色的小城市，突出優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。例如率先試點(diǎn)的溫州市柳市鎮(zhèn)、鰲江鎮(zhèn)便分別以電器、皮革制造而聞名。強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)有利于城鄉(xiāng)收入結(jié)構(gòu)合理化，建設(shè)特色小鎮(zhèn)，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

2 存在問題

2.1 區(qū)劃變革與調(diào)整存在“躍進(jìn)式”現(xiàn)象，與實(shí)際存在脫節(jié)

由于行政區(qū)劃以及由此帶來的財(cái)稅領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的變化，在官員政績(jī)晉升激勵(lì)的作用下，地方為了更快地促進(jìn)本地域經(jīng)濟(jì)績(jī)效的提升，促進(jìn)本地區(qū)城市化進(jìn)程，不顧地方具體實(shí)際，出現(xiàn)了“大躍進(jìn)”式的地方行政區(qū)劃變革現(xiàn)象，使得區(qū)劃確定與城市等級(jí)間缺乏相應(yīng)穩(wěn)定的對(duì)應(yīng)機(jī)制，反而造成了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后和城市管理混亂的局面。例如，我國“撤縣改市”的序幕，于1983年拉開，在1983-1997年，撤縣設(shè)市達(dá)到高潮，共有近350個(gè)縣進(jìn)行了撤縣改市的改革。在1997年，由于各地的盲目跟風(fēng)以及由此帶來的“假性城市化”等負(fù)面影響，國務(wù)院暫停審批改市。目前，各地級(jí)市在促進(jìn)自身城區(qū)的擴(kuò)大，以獲得更多的土地管理和使用權(quán)限，從而更多土地出讓金以增強(qiáng)地級(jí)市財(cái)力的目的下，又掀起了一輪撤縣設(shè)區(qū)的熱潮。這些過快推進(jìn)本地域區(qū)劃變革的政策與地方主官急于求成的政績(jī)壓力一道，造成拍腦門的與實(shí)際脫節(jié)決策產(chǎn)生。

2.2 各級(jí)政府相互競(jìng)爭(zhēng)，造成內(nèi)部消耗與效率降低

區(qū)劃變革帶來的地方各級(jí)政府在財(cái)權(quán)與事權(quán)的爭(zhēng)奪，由此形成“省直管縣”與“撤縣設(shè)區(qū)”兩條截然相反的變革路徑，這體現(xiàn)了市一級(jí)政府與縣一級(jí)政府在財(cái)政分配權(quán)、地方?jīng)Q策與規(guī)劃獨(dú)立權(quán)方面的垂直競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而造成了縣域與市轄區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、稅收管理、要素與產(chǎn)業(yè)集聚等方面的水平競(jìng)爭(zhēng)。這種競(jìng)爭(zhēng)不僅存在與市縣一級(jí)，在省市之間同樣存在，“省直管縣”將縣級(jí)財(cái)政與省一級(jí)掛鉤，賦予更大自主權(quán)，而“撤縣設(shè)區(qū)”中的縣轉(zhuǎn)區(qū)使得本級(jí)財(cái)政與市級(jí)財(cái)政掛鉤，縮小了縣一級(jí)的自主權(quán)。這種相反的路徑造成了縣對(duì)省市的雙重領(lǐng)導(dǎo)與匯報(bào)，也導(dǎo)致了地方的復(fù)雜政治博弈，例如，蘇州在將吳江由縣改區(qū)時(shí)便遭遇了巨大的阻力，最后不得不以昆山直管為代價(jià)來換取其實(shí)施。

2.3 資源集聚與行政層級(jí)掛鉤，拉大省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距

一個(gè)值得注意的現(xiàn)象是，強(qiáng)縣改區(qū)現(xiàn)象大多出現(xiàn)在省會(huì)城市中，而非省會(huì)城市的縣改區(qū)大多非本市經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)縣。各省在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中或多或少地均有加強(qiáng)省會(huì)首位度的發(fā)展規(guī)劃，這一與行政層級(jí)與資源獲取能力相掛鉤的行政區(qū)劃變革造成省會(huì)城市“強(qiáng)市若縣”與地級(jí)市“強(qiáng)縣弱市”格局的形成。對(duì)于中西部地區(qū)而言，加強(qiáng)省會(huì)首位度在一定程度上有利于吸納本身勞動(dòng)力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)與要素的集聚，縮小區(qū)域板塊經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異，但在一定程度上又加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，加劇對(duì)省內(nèi)其他地市資源的虹吸效應(yīng)，形成省會(huì)城市獨(dú)大的局面，這是一個(gè)不容忽視的現(xiàn)象。

3 展望與對(duì)策

由于行政區(qū)劃變革與財(cái)政分權(quán)以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展密切相連，因此它是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市化進(jìn)程中不可忽視的重要力量，由此，本文提出如下展望與對(duì)策建議。

3.1 加強(qiáng)決策評(píng)估，合理推進(jìn)行政區(qū)劃變革

地方政府在推進(jìn)行政區(qū)劃變革時(shí)，應(yīng)建立合理的評(píng)估體系，將經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、民生等多方面納入考慮，進(jìn)行量化評(píng)估和充分的項(xiàng)目論證，引入專家和有關(guān)學(xué)者的評(píng)價(jià)，吸收專業(yè)的意見，召開聽證會(huì)，促進(jìn)行政決策的民主化與科學(xué)化，從而進(jìn)行合理的區(qū)劃變革與調(diào)整決策，進(jìn)一步促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

3.2 統(tǒng)籌各級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)，通過轉(zhuǎn)移支付機(jī)制發(fā)揮財(cái)政公平保障職能

各級(jí)地方政府要統(tǒng)籌本級(jí)財(cái)權(quán)與事權(quán)安排，建立起權(quán)責(zé)一致、分工合理的財(cái)政分權(quán)體制。協(xié)調(diào)好各級(jí)地方政府以及同級(jí)地方政府間的利益，減少不必要的行政博弈帶來的資源消耗與效率降低。充分發(fā)揮好財(cái)政轉(zhuǎn)移支付職能，在做大做強(qiáng)城市的同時(shí)加快縣域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)，縮小城鄉(xiāng)差距，在“枝繁”的同時(shí)還要“葉茂”。

3.3 建立地方規(guī)劃建設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)制，加快城市群建設(shè)

在未來的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活力與競(jìng)爭(zhēng)力并不由單個(gè)城市決定，而是由城市群整體決定，城市群對(duì)加強(qiáng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)與合作具有重要意義。因此，在行政區(qū)劃變革與財(cái)稅安排上要建立合理的區(qū)域規(guī)劃機(jī)制，加強(qiáng)城市間的協(xié)調(diào)與合作，促進(jìn)勞動(dòng)力與要素的集聚與合理分配，加快產(chǎn)業(yè)分工與升級(jí)，提升地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同效應(yīng)與抗風(fēng)險(xiǎn)能力，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度與質(zhì)量的雙提升。

參考文獻(xiàn)

[1]趙建吉，王艷華，王玨，苗長(zhǎng)虹.省直管縣改革背景下地級(jí)市空間溢出效應(yīng)對(duì)縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響[J].地理學(xué)報(bào).2020， 75（02）：80-95.

[2]聶偉，陸軍，周文通，撤縣設(shè)區(qū)改革影響撤并縣域人口城鎮(zhèn)化的機(jī)制研究——基于中心-外圍城區(qū)資源配置視角[J].人口與發(fā)展.2019， 95（03）：4-15.

作者簡(jiǎn)介：王鈺（1996-），女，浙江杭州人，廣西大學(xué)商學(xué)院18級(jí)碩士研究生。