區劃變革、財政分權與區域發展：路徑、問題與對策

摘 要：區劃變革，是中國城鎮化進程中一股重要的行政推動力量，由此帶來的地方政府間財權與事權的博弈與分配便是區域經濟發展所圍繞的主題。黨的十九大報道指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，因此，如何利用區劃變革促進城鄉與區域均衡發展便是區劃調整與財政分權推進民生的關鍵。本文通過對中國行政區劃調整歷史與進程的梳理，歸納總結出其制度路徑，結合區劃變革的現實，指出當前國內存在的一些問題，在此基礎上進行展望，提出相應的對策建議。

關鍵詞：區劃變革;財政分權;區域發展;問題;對策建議

0 引言

目前我國實行著中央、省（自治區、直轄市）、市（自治州、自治旗）、縣（區）、鄉（鎮）共五個層級的分層行政管理體制，由于經濟發展、招商引資與吸納稅源等需要，各地方在一定范圍與程度上又會展開競爭，地方主管在政績考核壓力與晉升激勵作用下具有將本轄區經濟效益最大化的傾向，但分稅制改革后造成地方政府財權與事權的不匹配制約了地方政府進一步發展本地區經濟、加快城市化進程的步伐。同層級間地方政府的經濟競爭與不同層級地方政府間的權力博弈是中國行政區劃調整與變革始終圍繞著的主題，也是有效建立地方財政分權體制必須協調和處理好的兩大主線。我國的行政區劃調整體現了行政意志對于統籌區域經濟發展，促進資源與要素集聚以及推進城市化進程的影響，整合還是分立？促進干強還是葉茂？是擺在地方政府面前必須平衡和處理好的問題。黨的十九大報道指出我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。不平衡是指城鄉發展的不平衡，區域經濟板塊間發展的不平衡。不充分，則是在總量的基礎上經濟發展質量的不充分。利用好行政區劃調整與規劃，統籌城鄉與地區經濟發展，充分發揮財政保障公平的功能，便是新時期充分發展的關鍵。截至2019年，國務院已批復了10個國家級城市群，通過區劃調整加強城市群建設，使之成為經濟發展的重要增長極，強化區域間經濟聯系與產業分工協作，促進區域板塊凝聚力的增強，需要各地方政府協同一致，提供相應的財稅支持，從而促進區域間的均衡發展。

1 發展路徑

建國初期，我國實行城鄉分治管理制度，作為工業中心的市和作為農業中心的縣彼此獨立，一般不存在隸屬關系。我國地方政府行政區劃實行“省—（地區）—縣”的管理體制，并沒有“地級市”的層級。為了確保大城市的蔬菜和副食品供應，開始出現個別城市管縣的現象，但僅限于直轄市、省會城市和個別大城市。如1950年10 月，旅大市（今大連市）管理旅順市和金縣、長山縣（張占斌，2009）。這種市管縣體制，就是地級市的雛形，初稱為省轄市，行政級別相當于地區行署。到1981年，全國有57市領導147縣，分別占全國地級市以上的51.4%和縣的6.9%，平均每個市領導2個縣。

改革開放后，我國實行了一系列的行政區劃調整，目的是調整市縣間關系，促進區域經濟發展和加快城市化進程。這些調整包括地市合并，地區改市，撤縣設市（縣級市），撤縣設區和“省直管縣”等等。其中，為了促進中小城市和小城鎮優先發展，上世紀80年代開始，全國范圍內出現了撤縣設市的“熱潮”，縣級市數量大幅上升，從1978年的78個到1996年的445個。然而，撤縣設市政策并沒有促進經濟增長和城市化，反而造成“城不像城，鄉不像鄉”的問題，一個重要原因是小城市難以發揮集聚效應。1997年撤縣設市政策被基本中止，隨后，我國掀起了一波撤縣設區“浪潮”，僅在2000-2004年就發生了42次。撤縣設區通過擴大城市的發展空間和規模，加強要素向中心城市集聚，從而促進經濟增長和城市化。

為了發揮中心城市帶動周邊縣域發展的作用，形成城鄉一體化的經濟發展格局，自20世紀80年代以來，我國開始大范圍實施地市合并和地區改市改革，形成了市管縣體制。然而，存在部分地級市對所轄縣產生擴散、帶動作用較少，甚至部分地區出現“市卡縣、市刮縣”的現象，限制縣域經濟的發展，而地區改市是比較容易出現上述的問題。自2002年起，我國開始試點推廣“省直管縣”改革，需要指出的是，截止到至今，我國的“省直管縣”改革，只是涉及財政上省直管縣，或者部分經濟社會管理權限下放的“強縣擴權”，并沒有實現制度上的省直管縣，也不涉及行政區劃的正式調整。因此，這種“省直管縣”和“強縣擴權”改革只是在“市管縣”體制下的修正。

各地方在經濟發展和變化的現實中，結合本地域情況與實際特點，在市和縣之間的行政管理、財權與事權的博弈與分配中，地方一級的行政區劃變革產生了以下三種不同的發展路徑。

1.1 省直管縣

省直管縣，便是將縣一級行政單位直接由省級政府直接管理，這一管理體制和模式賦予了縣一級更大的財政權，使得縣一級政府能夠獲得更多財力支持以保障能夠按照本級意愿規劃和促進本級經濟發展，例如，實行這一領導體制后，縣級財政僅需上解每年財政收入的20%至省一級政府，剩余的80%財政收入歸本級所有，同時，在經濟發展規劃和社會管理上有較大的自主權，可以不用受到上級地級市政府的制約。有研究表明，省直管縣帶來的空間溢出效應對經濟發展和社會產業結構調整具有顯著影響，這一政策變革促進了本縣經濟欠發達地區第一產業的發展以及本縣經濟發達第二第三產業的集聚，且第三產業的集聚效應較第二產業更為明顯。省直管縣帶來的強縣擴權效應促進了縣域經濟的發展，也使得城鄉發展更為平衡，由此帶來了大批經濟發達、具有特色產業的縣改縣設市，使得縣級市成為中國地方行政體系中一道獨特的風景線，同時，這一變革促成的經濟發展帶來了地域認同的割裂，使得本地人增強了本縣的認同感而削弱了本市的認同感。

1.2 撤縣設區

撤縣設區與省直管縣沿著相反的路徑和方向，它擴大了市一級的財政規模與事權權限，弱化了縣區一級的財權與事權，達到“強干弱枝”的效果，這一管理體制直接將地級市下屬縣改為市轄區，使城區得到更多的土地開發利用面積，有利于本市更好地統籌規劃經濟發展，城市基礎設施建設，勞動力流動與人口遷移，進而加快城市化發展，促進生產要素的集聚，發揮地區經濟規模效應。

1.3 強鎮擴權

強鎮擴權的目的在于設立鎮級市，使經濟實力較強的鎮能夠獲得縣級政府的管理權限與職能，這一變革只帶來鎮一級行政區劃財權與事權的擴張，并不改變原有的行政區劃歸屬。擴權后的鎮在財政上獲得更大自主權與支配權，例如，縣與鎮財政分配采取確定基數、超收分成、一定三年的辦法。強鎮的土地出讓收入除上交有關稅費外，80%―100%留給鎮，縣屬部門駐強鎮的下屬單位在鎮內的各種收費，除縣以上部門代收和特別規定外，都統一納入鎮財政專戶管理。在管理體制上進行官員高配，獲得更多土地指標與土地使用權，在行政審批與事務管理上也能獲得更多權限。這一模式有利于打造具有地方特色的小城市，突出優勢產業。例如率先試點的溫州市柳市鎮、鰲江鎮便分別以電器、皮革制造而聞名。強鎮擴權有利于城鄉收入結構合理化，建設特色小鎮，推動新型城鎮化發展。

2 存在問題

2.1 區劃變革與調整存在“躍進式”現象，與實際存在脫節

由于行政區劃以及由此帶來的財稅領導機制的變化，在官員政績晉升激勵的作用下，地方為了更快地促進本地域經濟績效的提升，促進本地區城市化進程，不顧地方具體實際，出現了“大躍進”式的地方行政區劃變革現象，使得區劃確定與城市等級間缺乏相應穩定的對應機制，反而造成了地方基礎設施建設滯后和城市管理混亂的局面。例如，我國“撤縣改市”的序幕，于1983年拉開，在1983-1997年，撤縣設市達到高潮，共有近350個縣進行了撤縣改市的改革。在1997年，由于各地的盲目跟風以及由此帶來的“假性城市化”等負面影響，國務院暫停審批改市。目前，各地級市在促進自身城區的擴大，以獲得更多的土地管理和使用權限，從而更多土地出讓金以增強地級市財力的目的下，又掀起了一輪撤縣設區的熱潮。這些過快推進本地域區劃變革的政策與地方主官急于求成的政績壓力一道，造成拍腦門的與實際脫節決策產生。

2.2 各級政府相互競爭，造成內部消耗與效率降低

區劃變革帶來的地方各級政府在財權與事權的爭奪，由此形成“省直管縣”與“撤縣設區”兩條截然相反的變革路徑，這體現了市一級政府與縣一級政府在財政分配權、地方決策與規劃獨立權方面的垂直競爭，進而造成了縣域與市轄區在經濟發展、稅收管理、要素與產業集聚等方面的水平競爭。這種競爭不僅存在與市縣一級，在省市之間同樣存在，“省直管縣”將縣級財政與省一級掛鉤，賦予更大自主權，而“撤縣設區”中的縣轉區使得本級財政與市級財政掛鉤，縮小了縣一級的自主權。這種相反的路徑造成了縣對省市的雙重領導與匯報，也導致了地方的復雜政治博弈，例如，蘇州在將吳江由縣改區時便遭遇了巨大的阻力，最后不得不以昆山直管為代價來換取其實施。

2.3 資源集聚與行政層級掛鉤，拉大省內經濟發展差距

一個值得注意的現象是，強縣改區現象大多出現在省會城市中，而非省會城市的縣改區大多非本市經濟最發達縣。各省在經濟發展中或多或少地均有加強省會首位度的發展規劃，這一與行政層級與資源獲取能力相掛鉤的行政區劃變革造成省會城市“強市若縣”與地級市“強縣弱市”格局的形成。對于中西部地區而言，加強省會首位度在一定程度上有利于吸納本身勞動力，促進產業與要素的集聚，縮小區域板塊經濟發展的差異，但在一定程度上又加劇了城鄉發展的不平衡，加劇對省內其他地市資源的虹吸效應，形成省會城市獨大的局面，這是一個不容忽視的現象。

3 展望與對策

由于行政區劃變革與財政分權以及地區經濟均衡發展密切相連，因此它是中國經濟發展與城市化進程中不可忽視的重要力量，由此，本文提出如下展望與對策建議。

3.1 加強決策評估，合理推進行政區劃變革

地方政府在推進行政區劃變革時，應建立合理的評估體系，將經濟、政治、文化、社會、民生等多方面納入考慮，進行量化評估和充分的項目論證，引入專家和有關學者的評價，吸收專業的意見，召開聽證會，促進行政決策的民主化與科學化，從而進行合理的區劃變革與調整決策，進一步促進地方經濟社會發展。

3.2 統籌各級政府財權與事權，通過轉移支付機制發揮財政公平保障職能

各級地方政府要統籌本級財權與事權安排，建立起權責一致、分工合理的財政分權體制。協調好各級地方政府以及同級地方政府間的利益，減少不必要的行政博弈帶來的資源消耗與效率降低。充分發揮好財政轉移支付職能，在做大做強城市的同時加快縣域經濟協調，縮小城鄉差距，在“枝繁”的同時還要“葉茂”。

3.3 建立地方規劃建設協調機制，加快城市群建設

在未來的城鎮化進程中，各地區的經濟活力與競爭力并不由單個城市決定，而是由城市群整體決定，城市群對加強地區經濟協調與合作具有重要意義。因此，在行政區劃變革與財稅安排上要建立合理的區域規劃機制，加強城市間的協調與合作，促進勞動力與要素的集聚與合理分配，加快產業分工與升級，提升地區經濟協同效應與抗風險能力，促進地區經濟發展速度與質量的雙提升。

參考文獻

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作者簡介：王鈺（1996-），女，浙江杭州人，廣西大學商學院18級碩士研究生。