非營業(yè)性政府投資項目的管理模式研究

徐志文

【摘 ?要】隨著我國市場經濟的不斷完善和我國經濟全球化進程的加快，計劃體制下形成的政府投資建設項目管理模式已嚴重阻礙了經濟發(fā)展，加大政府投資建設項目管理模式的改革勢在必行。為了使有限的財政資金發(fā)揮最大的效益，政府投資建設項目管理模式應隨社會經濟發(fā)展而不斷調整。本文通過列舉廈門市非經營性政府投資項目的案例，接著梳理當前廈門市政府投資建設項目管理急需解決的問題，對廈門現有的非經營性政府投資項目管理模式進行分析與研究，提出一些合理建議。

【關鍵詞】政府投資項目;管理模式;廈門市

1.廈門市政府投資建設項目概況

廈門市政府圍繞“島內大提升、島外大發(fā)展”、“促進固投增長、推動產業(yè)發(fā)展、補齊民生短板”等思路，總結制定了《廈門市重點建設項目管理辦法》，市重點項目建設持續(xù)快速推進。2015年至2018年，市重點項目年度完成投資由1161億元增至1376.9億元，連續(xù)4年完成投資突破千億，充分發(fā)揮重點項目對穩(wěn)增長、調結構、強基礎、惠民生的支撐作用。2019全年364個市重點項目計劃投資1193.70億元，實際完成投資1430.18億元，完成年度計劃119.81%。按領域看，各領域均超計劃完成投資任務。2020年1至6月，全市381個市重點項目計劃投資503.1億元，實際完成投資752.3億元，完成序時計劃149.5%，完成年度計劃60.7%。市重點項目超計劃完成投資、征收和開竣工目標任務，有效推動產業(yè)項目加快落地建設、社會事業(yè)項目穩(wěn)步推進、城鄉(xiāng)基礎設施逐步完善、新城基地建設全面鋪開。廈門市先后榮獲了國家衛(wèi)生城市、環(huán)保模范城市、雙擁模范城市、國際花園城市、國家優(yōu)秀旅游城市及全國人居獎。多年來一直處于全國優(yōu)秀投資環(huán)境前列。

2.廈門市政府投資建設項目管理急需解決的問題

（1）重視前期工作管理，加強設計管理。政府投資建設項目的規(guī)劃設計大多采用公開招標方式，決策部門選擇中標方案時，大多只關注方案的藝術性和功能性，缺乏對經濟性的認真分析。因此，要使規(guī)劃設計既滿足功能需要，又代表社會經濟發(fā)展方向，同時還符合經濟合理性的要求，則必須進行全面的圖紙審查和深入細致的設計優(yōu)化。

（2）建立部門之間的制衡機制。由使用單位提出工程的使用要求，由全國或地方人大做出建設與否的決策，非經營性政府投資建設部門須參與可行性研究，財政部門根據建設單位簽證，按進度將工程款直接撥付各類工程承包單位。

（3）加強對政府投資建設項目管理人員道德規(guī)范的教育和監(jiān)管。在選拔和任用政府投資建設項目管理人員時，必須考慮其是否有清白的經歷，以后除了不斷地對其進行技能培訓外，還要為他們制定相應的行為準則或職業(yè)道德規(guī)范，不間斷地進行教育，規(guī)范其行為。

（4）建立嚴格的內部控制制度，防止個人舞弊。實踐證明，有效的內部控制制度可以使責任固定，不但有助于保證工作高效運轉，同時，在各個工作環(huán)節(jié)的權力制衡機制還可以有效地防止個人舞弊。

（5）加強外部監(jiān)督，防止組織舞弊。根據發(fā)達國家的經驗，經常和及時的審計是防止組織舞弊的有效手段。結合中國的國情，除了加強財政和審計部門的雙重審計以外，還可以發(fā)揮紀檢、監(jiān)察部門的作用，有效地進行監(jiān)督。

3.廈門市政府投資建設項目管理模式改革的思路

總的思路，將政府投資建設項目與非政府投資建設項目嚴格地區(qū)分開來，對兩類投資建設項目實施不同的管理。前者強調建立政府投資專門管理機構，借助社會中介機構的力量直接實施管理;后者則強調用市場的辦法進行調控，政府只管建筑市場秩序，建筑物安全、施工安全和環(huán)境、衛(wèi)生等。其次，將政府投資建設項目進一步區(qū)分為非經營性政府投資建設項目和經營性政府投資建設項目，實行不同的管理方式。對經營性政府投資建設項目仍然堅持項目法人責任制，對非經營性政府投資建設項目設立專門的管理機構進行管理。

3.1對非經營性政府投資建設項目設立專門的管理機構進行管理

該機構管轄范圍應為各級政府除水利、農業(yè)、交通的全部財政投資建設項目。機構屬性址位為“政府投資工程的專業(yè)化項日管理單位”，不具有政府的行政管理職能。該機構的任務是對非經營性政府投資建設項目的實施全面負責，包括：投資成本控制、進度/工期控制、質量控制、合同管理以及其他項目管理工作。在工程建設管理中應嚴格遵行管理規(guī)則，發(fā)揮市場機制作用，充分利用各類工程承包企業(yè)和社會中介機構參與項目建設管理工作。

3.2對經營性的政府投資建設項目

如供水、機場、道路、橋梁等基礎設施和基礎產業(yè)以及公共企業(yè)，其公共支出的供給方式應該實行以市場為主，政府資助為輔的原則。對大中型項目，政府可以采取一定的投融資手段參與建設;對某些市場化程度較高，社會效益大的項目，政府還可以通過注入資本金參股的方式提供資助和支持;對完全可以由市場解決的項目財政將不再安排資金。

3.3私人融資方式

在這一模式中，政府對于經營性的政府投資建設項目采取自由競爭方式，經政府招標投標簽約后，由私人企業(yè)出資建設和運營管理，建成后向社會收取服務費回收投資。對關系國計民生的重大基礎設施，政府則實行特許權項目管理，給出資企業(yè)一定的收費權。對適于私人企業(yè)投資、為社會提供市政服務的公共設施，則采取通過服務性收費回收投資和政府依據項目建設、運營管理的不同時期實行財政補貼的合作方式。對適用于純粹為社會服務，不能收回投資，或者不宜通過收費回收投資的項目，如高速公路，則實行私人企業(yè)出資建設和營運管理，政府出錢向投資者購買服務的方式，以保證私人企業(yè)回收投資。

4.廈門市政府投資建設項目管理模式改革嘗試

4.1工程代建制

工程代建制：廈門市建委于2001年7月下發(fā)了《廈門市重點工程建設項目代建管理暫行辦法》。由此確定了代建制度的定義以及代建制度的適用范圍，同時在該文件中還規(guī)定了代建單位的資質管理、代建單位招投標和代建的管理監(jiān)督等內容。在總結經驗的基礎上，廈門市政府頒發(fā)了《廈門市級財政性投融資社會事業(yè)建設項目代建管理試行辦法》。該辦法將實施代建的項目范圍進一步擴大。完善了市級財政性投融資建設的社會事業(yè)項目代建制度，明確項目業(yè)主、代建單位雙方的責、權、利。為了便于實際操作和明確責任，同時配套出臺了《廈門市市級財政投融資社會事業(yè)建設項目代建管理招標投標實施細則（試行）》，規(guī)范了代建單位的選擇方式，還制定了《代建管理合同》，通過合同使業(yè)主單位和代建單位的責、權、利進一步明確。

實踐表明廈門市實行代建制的工程項目是成功的，并取得很好的效果。實施代建制有如下幾個優(yōu)點：（1）政府財政投資的社會事業(yè)項目實現了專業(yè)化的相對集中管理。（2）轉變了政府職能，減小了政府相關部門壓力。（3）充分利用代建單位的專業(yè)優(yōu)勢，提高了政府投資工程整體的建設水平。（4）有利于落實責任制，對于實施代建制的項目業(yè)主單位和代建單位要通過簽訂合同來確定雙方的責任，促使各方主體更好地履行各自的職責。

廈門市實施代建制沒有解決好的問題：（1）在《試行辦法》中沒有明確規(guī)定對代建工作實施監(jiān)管的具體管理部門，對代建單位的招投標、簽訂代建合同等工作無法實施必要的監(jiān)控，為將來項目的順利實施埋下了隱患。（2）代建費偏低。各代建單位在投標中存在搶標、非理性競爭的現象，使代建費一降再建，這種做法很可能會將代建單位搶標競爭的風險轉嫁到對項目的管理力量投入上，影響到項目代建管理質量。（3）沒有對于實施代建制度的政府投資建設項目建立一個量化的考評指標，對代建單位的工作情況和項目實施代建的效果難以作出比較科學合理的評價。（4）業(yè)主越權干預項目管理的行為仍有存在，這些行為在一定程度上影響了代建單位對項目的管理，也影響了代建單位的積極性和主動性。（5）一些項目代建水平仍然不高：一些項目選擇代建隊伍時，簡單地將代建費用高低作為選擇代建單位的主要依據，降低了代建單位的工程管理水平和工程建設水平。

4.2招標投標制

雖然有些項目概算較緊，但業(yè)主或使用單位在項目實施初期就己經有了對策，即實施“釣魚工程”，或在決算批準后的施工圖設計階段要求設計單位提高標準，或在招標完后進入施土階段時進行設計修改。由于管理政府財政投資工程建設的三個部門計委、建委、財政在現行管理體制上銜接不夠、存在漏洞，使得其有可乘之機，“三超”現象在工程項目上普遍存在。為解決上述問題，廈門市對部分的政府投資的基礎設施項目上實行業(yè)主招標投標制度，監(jiān)理招標投標制度。

（1）業(yè)主招標投標。項目確定后，政府面向原承擔市基礎設施建設管理任務的單位招標，事業(yè)單位、企業(yè)單位均可以參加投標。由于引入了競爭機制，充分調動了投標單位的積極性，同時每個工程的中標價均比市發(fā)展改革委員會擬定的概算低30%——40%，節(jié)約了大量的政府財政資金。存在問題：①受委托實施前期工作的一些業(yè)主在前期工作的實施中馬虎應付或故意隱瞞一些可能對項目產生重大影響的問題，而這些問題可能在將來的投標過程中對自己有利;②由于參加投標的企業(yè)單位數量有限，出現了圍標串標的傾向，中標價抬至標底價附近;③中標后鑒定的合同中未約定對甲方——發(fā)展改革委員會的違約處罰條款，且合同條款比較宏觀，合同條款不夠嚴密，中標單位在工程開工后，與甲方討價還價、扯皮的空間很多，而甲方由于人員專業(yè)程度不夠高，一些事情議而不決，影響了工程的順利進展。

（2）監(jiān)理招標投標。實行業(yè)主招標投標后就必須解決由誰來代表政府對業(yè)主進行監(jiān)督，以保證工程質量和進度，杜絕“三超”的問題。因此就開展了由政府組成部門代表政府通過招標確定監(jiān)理公司，且直接與監(jiān)理公司簽訂委托合同，使監(jiān)理公司獨立于中標的業(yè)主開展工作，并代表真正的業(yè)主——政府對中標的業(yè)主實施監(jiān)督管理。該機制的建立有效地提高了中標的業(yè)主按照投標承諾和合同約定履約的自覺性。

（3）工程施工的招標投標。根據《廈門市建設工程施工招投標管理辦法》第三條規(guī)定：建筑面積在1000平方米以上或者工程造價在100萬元以上的下列建設工程項目應按照本辦法實行施工招標投標。①政府投資的;②行政事業(yè)單位自籌資金投資的;③國有企業(yè)投資的;④集體經濟組織投資的;⑤國有企業(yè)和集體經濟組織投資的。根據廈門市《關于政府采購建設工程統一進入市建設工程交易中心進行招標通知》和其他有關規(guī)定，市政府財政投資工程及國有控股投資的工程必須進行公開的施工單位招標投標，民營和外資工程可實行在交易中心場外邀請招標或直接委托。采用招標投標存在的問題：（1）由于新辦法大大降低了企業(yè)投機的概率，個別項目出現報名企業(yè)少于法定家數而不得不延長報名期限的情況。（2）部分投標人對最低價中標辦法不夠熟悉，研究不透，中標人中標后遲遲不簽訂合同，甚至放棄中標資格以至被沒收投標保險金和被限制市場準入。（3）是大部分投標項目存在過度競爭，風險預測不足，其履約能力受到高度關注，增加了政府建設行政監(jiān)管部門的監(jiān)管工作量和壓力。（4）是個別投標人少的項目存在被圍標的跡象，需采取新的防范措施對策，投標保證金規(guī)定幅度值得重新研究確定。（5）是該辦法的推行極度地壓縮了投標人的利潤空間和資金運作難度，而由于投標企業(yè)可能將部分風險轉移給材料供應商和施工作業(yè)工人，從而給社會穩(wěn)定增添了不少變數。

5.小結

隨著我國市場經濟的不斷完善和我國經濟全球化進程的加快，計劃體制下形成的政府投資建設項目管理模式已嚴重阻礙了經濟發(fā)展，加大政府投資建設項目管理模式的改革勢在必行。本文以廈門市政府投資建設項目的管理模式為例，首先回顧了廈門市政府投資建設項目概況，接著梳理當前廈門市政府投資建設項目管理急需解決的問題，包括加強設計管理、建立部門之間的制衡機制、建立嚴格的監(jiān)督控制制度，防止個人與組織舞弊等。最后結合廈門市建設海灣型城市的實際，分析了改革的思路，對廈門市政府投資建設項目管理模式改革嘗試進行了研究，總結了代建制與招標投標制的優(yōu)點。

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基金項目：華僑大學研究生科研創(chuàng)新基金資助項目，編號18013031013。