海南政府購買學前教育服務動因與對策

[摘 要]通過購買服務來滿足當地社會學前教育需求是近幾年政府的新舉措。在文獻分析以及海南現狀調查中發現，購買學前教育服務的動因是政府控制的最活躍、最重要的影響因素。建議政府科學分析明確購買學前教育動因，發揮動因引導和激勵社會服務團體發展方向的作用，依據動因合理規劃實施路徑，確保政府購買學前教育服務的實效。

[關鍵詞]海南;購買服務;學前教育;動因;對策

[基金項目]2019年度海南省高等學校教育教學改革研究項目“海南省政府購買學前教育服務管理機制研究”（Hnjg2019-99）;2017年度瓊臺師范學院課題“海南省幼兒園辦園質量現狀與未來發展”（qtyb201704）

[作者簡介]莊小滿（1970—），女，海南文昌人，學士，瓊臺師范學院學前教育學院教授，主要從事學前教育研究。

[中圖分類號] G619[文獻標識碼] A[文章編號] 1674-9324（2020）33-0035-04[收稿日期] 2020-04-03

學前教育是基礎教育之基礎，但也是整個學制建設中的短板，全國各省學前教育發展水平參差不齊。《中共中央國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》提出要“健全學前教育政策保障體系，推進學前教育普及普惠安全優質發展”的總體要求，并提出了“投入水平顯著提高，成本分擔機制普遍建立，不同區域、不同類型城市分類解決學前教育發展問題”的主要發展目標。海南既是經濟教育欠發達地區，又是管理機制體制改革先行先試的自貿區，具有地域的特殊性，需要尋求適宜的政府購買學前教育服務對策。

一、政府購買學前教育服務的內涵與要素

（一）政府購買學前教育服務的內涵

《國務院關于政府向社會力量購買服務的指導意見》要求各地政府因地制宜、積極穩妥地推進政府向社會力量購買服務，學前教育服務具有公益性、普惠性，屬于準公共產品，屬于政府購買服務范疇[1]。政府購買學前教育服務是在建設區域性學前教育公共服務體系過程中，為擴大服務供給或提升服務質量，向能提供相應服務且有資質的社會機構或組織購買學前教育服務，明確提供服務質量要求及評估的達標標準，由政府按合同約定支付費用同時履行有效監督、促進職能的一系列管理過程[2]。

（二）政府購買學前教育服務的要素構成

一個完整的政府購買服務項目包含購買主體、購買客體、購買內容和購買路徑四個要素[2，3]。其中，購買主體是政府管理職能部門，購買動因是引發購買服務的先決條件。一般當地民眾提出的學前教育共同、迫切要求，而政府現有條件難以解決，政府開始考慮通過購買服務來解決，因此購買服務動因反映政府購買的訴求與緊迫感。購買客體是指能提供主體要求的服務、資質合格的社會機構、團體或個人。能提供相應服務客體的數量以及服務的優秀率是政府購買服務有效性的關鍵條件，如果相應服務提供者數量不充足或者服務質量低下，購買服務效率會降低甚至無法開展。購買內容是政府根據購買動因與服務提供方共同約定的具體服務條款，政府購買學前教育服務內容可包含相關的多種服務項目，還包括影響學前教育服務質量的相關因素，如人員福利、場地租賃等。購買路徑是指政府實施購買學前教育服務項目的流程以及實施過程順利完成所需的保障性條件，通常包括政府制定的購買學前教育服務支持性政策、規范購買服務實施的管理制度、每年投入購買服務專項資金實際額度、建立評估與激勵機制等。

在政府購買服務項目的四要素中，購買主體的動因是最活躍的核心要素。政府作為購買學前教育服務主體，有權決定購買學前服務服務項目的啟動時間、購買內容與程序、購買結果[4]。政府出臺相關政策或是向媒體公布的未來促進學前教育發展新舉措，這些信息可能被社會學前教育服務機構作為政府下一步購買服務的動因進行分析，還會成為其調整今后發展學前教育服務內容和服務能力的依據。這種分析揣測必然存在偏誤，這不利于當地社會學前教育力量的健康持續發展，進而影響政府購買學前教育服務資源的數量和質量。為此，各級政府明確學前教育不同發展階段購買服務的主要需求，盡早向社會發布購買需求，引導社會力量明確學前教育服務能力發展方向，提高服務能力和服務質量，為政府購買學前教育服務儲備豐富且優質的可用資源。

二、政府購買學前教育服務動因分析

地方政府購買學前教育服務的動因，既來源于當前區域內民眾對學前教育服務的數量和質量需求中的亟待解決的熱點、難點問題，也受到當前區域性學前教育服務體系建設水平限制，政府某時期購買學前教育服務的動因是綜合多方要求的結果。

（一）以滿足學前教育服務數量需求的購買動因

衡量區域性學前教育服務數量需求的滿足程度通常用三個指標：學前三年毛入園率、普惠性幼兒園的占比以及公辦幼兒園的占比。學前三年毛入園率是國家2010年最先提出的用于衡量區域性學前教育發展水平的量化指標。2011至2019年底，省內適齡幼兒學前三年毛入園率從2011年的47.8%增至2019年的85.6%，環比增長率為79.08%。如圖描繪的三大評價指標逐年變化趨勢，學前三年毛入園率穩步提升，已超出國家提出到2020年學前三年毛入園率達到85%的要求。2011—2019年公辦園增加學位數104.25%的環比增長率以及公辦園建設資金超過每年市縣學前教育總投入的90%表明，在區域性學前教育發展中政府對公辦園建設的政策性傾斜。然而由于海南公辦園建設基礎過于薄弱，2011年公辦園占比僅有12%，雖然投入到2019年公辦園的占比也只達到24.51%，距離2020年國家要求達到的50%相差還很遠。2011年海南未推行普惠性民辦幼兒園的認定與扶持政策，當年的普惠率為12%（實為公辦園占比）。2012年開始，普惠性民辦幼兒園認定，至2019年海南普惠率達到64.12%，環比增長率為434.33%。雖然與2020年國家80%的標準有一定距離，但從下圖顯示的普惠園在園幼兒占比變化趨勢表明，政府自2016年后全面重視普惠性民辦幼兒園扶持，吸引社會力量參與普惠性學前教育服務體系建設，政府購買學前教育服務效果非常顯著。

2011-2019年海南幼兒園各類學位情況統計圖

由此預計，政府以滿足學前教育數量需求為購買學前教育服務的動因發生變化，后期政府不再以一般幼兒園學位數量需求的滿足為主，而突出以擴大普惠性、公益性幼兒園學位數量為購買學前教育服務的動因。海南省政府已向社會公開，將在2020年投入1.7億用于向社會購買質量保障的民辦學前教育服務，2020年全省學前教育普惠率達到80%的目標必然實現。

（二）以滿足學前教育服務質量需求的購買動因

當前學前教育發展的主要任務發生轉變，由重視數量增長轉向全面提升質量。20世紀90年代海南實施公辦幼兒園改制推向社會，幼兒園發展幾乎完全由市場調控，2010年之前，民辦幼兒園園所占比超過90%。當時教育部門不設學前管理專崗，在教育指導與監督缺位的情況下，低成本低質量運營的民辦幼兒園大量存在，幼兒入園不僅難以享受合格的保育和教育服務，還可能被置于有安全隱患的園所環境中。2012年海南省政府出臺《海南省普惠性民辦幼兒園的認定與管理》，旨在通過普惠性民辦幼兒園的認定管理與扶持資金投入引導和鼓勵民辦幼兒園重視和加強保教質量建設，推動省內學前教育質量的全面提升。但在2016年之前，地方政府投入資金購買學前教育服務的動因聚焦于學前三年入園率的提高，并未對引導民辦幼兒園提高辦園質量引起重視。部分市縣明確規定每年普惠性民辦幼兒園扶持資金必須分發給各個民辦幼兒園，把用于激勵質量提升的獎補資金平均分到各所民辦幼兒園。自2012年省政府開始以專項資金支持普惠性民辦幼兒園建設，全省普惠性民辦幼兒園量增長速度快而質的提升非常緩慢，如下表所示，2019年抽查海南10個市縣（區），平均優秀率4.7%，平均合格率79.07%。

在民辦園園長面對面訪談中發現，一些辦園質量較高的民辦園一直未申請普惠性民辦園認定，園長認為成為普惠性民辦園對他們的要求增加了，而對他們期待的提升幼兒園質量方面支持遠遠不足。政府購買學前教育服務的動因不明確，政府購買需求的信息不能及時準確向社會傳達，由于獲取的信息不準確，一些符合條件的潛在可購買服務資源流失，而政府實際購買到的服務卻未能滿足購買的基本要求。

（三）以滿足社會個性化選擇需求的動因

相對于其他學段的教育，幼兒園的啟蒙教育最突出的特點是課程的生活化與游戲化。幼兒園的教育活動并不像中小學必須嚴格參照課程教學大綱，而是依據《3-6歲兒童學習與發展指南》，遵從幼兒的生活、學習規律，幫助幼兒從實際生活體驗中梳理、提煉經驗，從而實現增長見識、發展能力、培養習慣的教育目標。從此角度而言，幼兒園教育是最有利于人的個性化發展的教育，對幼兒園辦園要求就是實現兒童的個性化教育。不同區域的幼兒園、不同幼兒園的課程都不盡相同，也由此形成了各幼兒園的特色。雖然所有幼兒園都遵循《幼兒園教育工作指導綱要（試行）》提出的幼兒園教育目標，但在幼兒全面發展的基礎上，不同幼兒園為幼兒的發展提供了不同的展示平臺。如上海市荷花池幼兒園在長期探索與文化積淀中形成“環境有藝術風格、校園有藝術氣氛、教師有藝術才能、幼兒有藝術情趣”的教育特色;南京鼓樓幼兒園秉持教育家陳鶴琴“大自然、大社會都是活教材，做中學、學中做、做中求進步”的教育理念，開發了“整合性、互動性、層次性、操作性和社會性”的單元教育園本課程。瓊臺師范學院附屬幼兒園堅持幼兒早期閱讀興趣、能力與習慣的培養，形成“師幼共讀、親子分享、家園接力”分享閱讀園本課程。幼兒園開發的多樣化課程，為幼兒發展創設豐富且滿足個性化選擇的教育環境。同時，融合教育理念也逐步被社會關注，幼兒家長對幼兒園教育的要求從最初追求幼兒教育“小學化”到追求保質量、保育教育，再提升為希望孩子在幼兒園中獲得個性化發展教育，這種變化必然導致政府調整購買學前教育服務動因，以滿足社會合理需求。

購買合作的達成需要購買主體的動因與購買客體的服務相匹配[4]。能滿足社會對學前教育個性化需求的幼兒園必須是保育教育質量優良的，在此基礎上發展特色教育，絕不是社會上通常認為的能培養兒童特長的幼教機構。海南省內現有可購買的幼教資源非常有限，民辦園達到優秀等級（以達到市縣示范園及以上等級為基準）的占民辦園總數的4.94%，公辦園達到優秀等級占公辦幼兒園總數的32.61%。雖然社會已經出現了追求學前教育個性化的一些趨勢，但目前還沒有地方政府將滿足社會個性化需求作為購買學前教育服務的動因。

三、對策與建議

（一）從數量、質量、個性化需求三維度規劃學前教育發展的階段性目標

政府購買學前教育服務的規劃是對未來政府購買服務動因的預測，政府發布規劃意味著向社會表明學前教育發展的著力點，這也是引導社會力量發展方向的有力舉措。《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》（即：國十條）頒布后海南學前教育雖然有了長足的進步，但是距離學前教育均衡、高質量、滿足個性化需求的發展目標還差得很遠。政府部門要高瞻遠矚，合理預測政府購買學前教育服務需求[4，5]，提前向社會發布政府規劃中各個不同發展階段政府購買學前教育服務的需求，引導和激勵社會學前教育機構發展和提高相應的學前教育服務能力。未雨綢繆能避免政府急需購買某項服務而相匹配的可購買資源稀缺的現象再次發生。政府預測購買學前教育服務需求時，應依據幼兒園學位數量充足度均衡、優質園占有度均衡、社會認可的特色園有體現三個維度，依次布局區域性學前教育發展，再結合區域經濟、教育發展水平，從而形成區域性學前教育發展規劃以及明確政府各階段購買學前教育服務的動因[3，6]。

（二）盡早向社會公布政府購買學前教育服務的計劃，延長尋找匹配資源時間

政府購買學前教育服務的一般流程是：政府確定購買動因、發布購買計劃、尋找匹配的資源、審核購買客體資質、簽訂合約、第三方跟蹤與評估客體提供服務的績效、結果向社會公布[7]。通常出于提高政府工作效率考慮，從政府發布購買服務計劃到尋找匹配資源的時間都不能很長，管理職能部門沒有充足的時間和機會選擇理想的匹配資源，尤其是優質學前教育資源匱乏的條件下。為避免因信息溝通不暢而導致無法整合可利用的優質資源，建議政府管理部門在制定購買服務工作計劃中盡早將購買需求提前向社會公布，通過信息廣泛傳播爭取到更多的社會力量參與，還能讓全社會共同關注和參與監督政府購買學前教育服務，提高政府購買學前教育服務的影響力，提高社會實效。

（三）引入第三方參與購買服務的預算與績效評估

第三方是超脫于經濟目標之上的、以維護公平為目的的社會權威機構，第三方參與把政府部分管理職能外部化，令政府從“既評估、又審批”的矛盾中擺脫出來，管理變得公開透明，社會信譽度高。引入第三方參與購買學前教育服務預算與績效評估，政府可將管理力量聚焦于對購買學前教育服務規劃的科學性與合理性的研究論證，梳理清楚不同時期政府購買服務的動因，確保方向性、階段發展目標的準確度[4]。通過第三方評估機構，建立政府和社會信息循環機制，使購買學前教育服務的財務預算與績效管理做到更科學化、規范化、公開透明。在提高政府購買服務管理效能同時，借助第三方提供的反饋信息檢驗并調整政府購買學前教育服務規劃，通過第三方面向社會公布的信息還能進一步增強政府購買學前教育服務的社會影響力[8]，樹立社會各方力量增強服務能力與政府攜手的信心。

參考文獻

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[3]王紓然，程豪.美國政府購買學前教育服務政策及對上海學前教育的啟示[J].國中小學教育，2018，（6）：47-53.

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[8]莊小滿，程立生.海南省民辦幼兒園現狀調查與對策分析[J].海南師范大學學報（社會科學版），2012，（9）：129-134.

Motivation and Countermeasures of Hainan Government's Purchase of Pre-school Education Service

ZHUANG Xiao-man

（School of Preschool Education Department， Qiongtai Normal University， Haikou， Hainan 571100， China）

Abstract： It is a new measure of the government in recent years to purchase services to meet the needs of local social preschool education. In the literature analysis and Hainan current situation investigation， it is found that the motivation of purchasing preschool education service is the most active and important influencing factor controlled by the government. It is suggested that the government should scientifically analyze and clarify the motivation of purchasing preschool education， give full play to the role of motivation in guiding and motivating the development direction of social service groups， reasonably plan the implementation path according to the motivation， and ensure the effectiveness of the government's purchase of preschool education services.

Key words： Hainan; purchasing service; preschool education; motivation; strategy