談基層單位部門整體支出績效評價(jià)存在的問題及對策

摘要：2018年9月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)文，將部門整體支出績效評價(jià)工作提到新高度，要求逐步開展部門整體支出績效評價(jià)，反映部門履職資金的整體績效。全國各地相繼開展部門整體支出績效評價(jià)，積累了一定經(jīng)驗(yàn)，但基層單位部門整體支出績效評價(jià)尚處于探索階段。本文首先闡述了基層單位部門整體支出績效評價(jià)的現(xiàn)狀，然后從基層單位部門整體支出績效評價(jià)的實(shí)踐中，分析總結(jié)存在的問題，最后針對存在的問題提出有針對性的改進(jìn)建議。通過發(fā)現(xiàn)問題，分析問題，并提出針對性的改進(jìn)建議，以期對基層單位部門整體支出績效評價(jià)實(shí)務(wù)工作提供參考。

關(guān)鍵詞：基層單位;部門整體支出;績效評價(jià)

2018年9月中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)文，2018年11月財(cái)政部發(fā)文，均要求實(shí)施部門（單位）預(yù)算績效管理，推動提高部門（單位）整體績效水平，逐步開展部門整體績效評價(jià)，提高部門履職效能和公共服務(wù)供給質(zhì)量。全國各地相繼開展部門整體支出績效評價(jià)，積累了一定經(jīng)驗(yàn)，但基層單位部門整體支出績效評價(jià)尚處于探索階段。分析總結(jié)目前基層單位部門整體支出績效評價(jià)存在的問題，有針對性地提出改進(jìn)建議，對提高基層部門履職效能和公共服務(wù)供給質(zhì)量具有重要意義。

一、部門整體支出績效評價(jià)的概念及內(nèi)容

本文所指“部門整體支出績效評價(jià)”，主要指由主管部門或財(cái)政部門組織的，以被評價(jià)單位全部財(cái)政資金為評價(jià)對象的重點(diǎn)績效評價(jià)。評價(jià)內(nèi)容主要包括被評價(jià)單位預(yù)算編制情況、預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算使用效益等方面，其中預(yù)算編制主要從預(yù)算編制和目標(biāo)設(shè)置情況方面進(jìn)行評價(jià);預(yù)算執(zhí)行主要從制度建設(shè)、資金、項(xiàng)目、資產(chǎn)、人員等管理方面進(jìn)行評價(jià);預(yù)算使用效益主要從經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性及公平性方面進(jìn)行評價(jià)。

二、基層單位部門整體支出績效評價(jià)的現(xiàn)狀

近兩年，各地方財(cái)政部門陸續(xù)組織基層單位開展部門整體支出績效自評，積累了一定經(jīng)驗(yàn)。在此基礎(chǔ)上，地方財(cái)政部門組織對基層單位開展部門整體支出績效評價(jià)，主要通過借助第三方機(jī)構(gòu)力量的方式，采用案頭分析、實(shí)地調(diào)研座談、問卷調(diào)查等方式進(jìn)行部門整體支出績效評價(jià)。通過評價(jià)，客觀反映被評價(jià)單位部門整體工作成效，也反映出被評價(jià)單位管理效益和預(yù)算資金安排使用等方面存在的問題，并且以問題為導(dǎo)向，提出針對性的改進(jìn)建議，為被評價(jià)單位進(jìn)一步完善管理提供參考，促使被評價(jià)單位加強(qiáng)支出管理，合理配置財(cái)政資源，促進(jìn)部門整體績效提升。同時(shí)，從評價(jià)準(zhǔn)備、評價(jià)實(shí)施到形成評價(jià)報(bào)告，積累了一套績效評價(jià)經(jīng)驗(yàn)，對今后開展相關(guān)工作有著指導(dǎo)性的借鑒意義。

三、基層單位部門整體支出績效評價(jià)存在的問題

由于部門整體支出績效評價(jià)涉及資金規(guī)模大、范圍廣、專業(yè)性強(qiáng)等特點(diǎn)，加上基層單位部門整體支出績效評價(jià)無歷史經(jīng)驗(yàn)可借鑒，因此，在部門整體支出績效評價(jià)工作中尚存在一些有待改進(jìn)的地方。

（一）未設(shè)置部門整體支出績效目標(biāo)

基層單位未設(shè)置部門整體支出績效目標(biāo)。從預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價(jià)、評價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用的“五有”全流程預(yù)算績效管理體系來看，績效目標(biāo)是基礎(chǔ)。實(shí)踐中，由于地方全面預(yù)算績效管理工作起步晚，各部門（單位）主要對項(xiàng)目支出制定年度績效目標(biāo)，并設(shè)置細(xì)化、量化的績效指標(biāo)，而部門整體支出則未制定明確的績效目標(biāo)，更未設(shè)置細(xì)化、量化的績效指標(biāo)，導(dǎo)致在進(jìn)行部門整體支出績效評價(jià)時(shí)，沒有明確的績效目標(biāo)依據(jù)。

（二）績效評價(jià)方法不夠科學(xué)

一是資料收集方法不夠科學(xué)。例如，由于被評價(jià)單位的歷史工作習(xí)慣或工作人員個(gè)人原因，部分績效評價(jià)所需的業(yè)務(wù)資料未完整規(guī)范地留存，評價(jià)小組則認(rèn)為單位未開展相關(guān)工作，會影響對單位的客觀性評價(jià)。二是評價(jià)結(jié)果的客觀性不足。評價(jià)過程中，被評價(jià)單位要求評價(jià)指標(biāo)的設(shè)置要突出單位工作業(yè)績，而對于不利于單位“亮”成績的評價(jià)指標(biāo)則竭力回避，受被評價(jià)單位這種“向好評”的主觀意志影響，導(dǎo)致評價(jià)結(jié)果的客觀公允性不足。三是績效評價(jià)方法不夠科學(xué)。績效評價(jià)傾向于財(cái)務(wù)合規(guī)性檢查，主要關(guān)注單位財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)工作是否合規(guī)，未對部門履職目標(biāo)分析績效，導(dǎo)致部門整體支出績效評價(jià)內(nèi)容不完整。四是問卷問題設(shè)計(jì)不合理。調(diào)查問卷中設(shè)計(jì)的問題多為“對***滿意度評價(jià)”，選項(xiàng)則為“滿意”“比較滿意”“一般”“不滿意”等四個(gè)，未針對被評價(jià)單位履職目標(biāo)設(shè)計(jì)針對性的問題，導(dǎo)致調(diào)查問卷未能深入反映被調(diào)查對象的具體反饋意見，未能充分發(fā)揮其收集觀點(diǎn)、核實(shí)證據(jù)、收集評價(jià)指標(biāo)證據(jù)等作用。

（三）績效評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)置不夠科學(xué)

績效評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)置不夠科學(xué)，一是主要從單位財(cái)務(wù)管理、業(yè)務(wù)管理等方面設(shè)置合規(guī)性評價(jià)指標(biāo)，而產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)設(shè)置籠統(tǒng)，定性指標(biāo)多，定量指標(biāo)少，導(dǎo)致評價(jià)存在難度;二是簡單套用財(cái)政部門印發(fā)的部門整體支出共性指標(biāo)體系框架，未結(jié)合被評價(jià)單位所屬行業(yè)、領(lǐng)域及主要履職內(nèi)容等信息設(shè)置個(gè)性化的績效評價(jià)指標(biāo)體系，導(dǎo)致評價(jià)指標(biāo)體系未充分展現(xiàn)被評價(jià)單位的履職績效情況。

（四）績效評價(jià)報(bào)告結(jié)構(gòu)不合理

部門整體支出績效評價(jià)報(bào)告正文結(jié)構(gòu)不合理，部分內(nèi)容冗余。一是部門基本情況介紹部分（篇幅近10頁）。該部分詳細(xì)介紹單位歷史沿革、部門職能、部門整體規(guī)劃和目標(biāo)、部門預(yù)算和支出情況、部門管理情況等內(nèi)容。二是評價(jià)組織實(shí)施情況部分（篇幅近5頁）。該部分詳細(xì)羅列了評價(jià)依據(jù)（包括中央、省、市等文件名稱以及單位內(nèi)部管理制度）、評價(jià)原則（包括對原則逐一解釋）、評價(jià)方法（包括資料收集方法和績效評價(jià)方法，對每一種方法進(jìn)行解釋說明）等內(nèi)容。此兩部分內(nèi)容占了績效評價(jià)報(bào)告近50%篇幅，績效評價(jià)報(bào)告存在“頭重腳輕”現(xiàn)象。

（五）被評價(jià)單位過度關(guān)注評價(jià)得分

被評價(jià)單位過度關(guān)注評價(jià)得分，對評價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問題不夠重視。雖然財(cái)政部門多次與被評價(jià)單位溝通評價(jià)目的，評價(jià)實(shí)踐中，被評價(jià)單位仍過度關(guān)注評價(jià)得分，“重結(jié)果”“重好看”，對評價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問題及提出的意見和建議卻不夠重視，不利于“評價(jià)結(jié)果有應(yīng)用”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（六）績效評價(jià)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)數(shù)量不足

開展部門整體支出績效評價(jià)的第三方機(jī)構(gòu)數(shù)量不足，且專業(yè)服務(wù)能力和管理水平難以滿足評價(jià)需求，影響績效評價(jià)質(zhì)量。一是由于地方全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作起步較晚，本地從事預(yù)算績效評價(jià)的第三方機(jī)構(gòu)數(shù)量較少。二是部分第三方機(jī)構(gòu)雖然對行政事業(yè)單位項(xiàng)目支出績效評價(jià)積累了一定經(jīng)驗(yàn)，但部門整體支出績效評價(jià)屬于新工作，加上部門整體支出績效評價(jià)是一項(xiàng)涉及多行業(yè)、多領(lǐng)域的復(fù)雜程度高、難度較大的工作，沒有歷史經(jīng)驗(yàn)可借鑒，只能“摸著石頭過河”。

四、基層單位部門整體支出績效評價(jià)的改進(jìn)建議

為提高基層單位部門整體支出績效評價(jià)內(nèi)容的全面性、評價(jià)方法的科學(xué)性，保障評價(jià)結(jié)果的客觀性，針對基層單位部門整體支出績效評價(jià)中存在的問題提出如下建議：

（一）設(shè)置細(xì)化量化的部門整體支出績效目標(biāo)

一是制定年度績效目標(biāo)。根據(jù)單位當(dāng)年主要工作任務(wù)，預(yù)計(jì)在本年度內(nèi)履行職能所要達(dá)到的總體產(chǎn)出和效果，以定量和定性相結(jié)合的方式進(jìn)行表述。按照年度主要任務(wù)和計(jì)劃分類列式年度總體目標(biāo)，突出年度工作重點(diǎn)。二是設(shè)置細(xì)化、量化的績效指標(biāo)。依據(jù)本單位年度工作目標(biāo)，結(jié)合各項(xiàng)具體工作任務(wù)，確定各項(xiàng)工作任務(wù)預(yù)期產(chǎn)出以及達(dá)到的效果，從中提煉出最能反映工作任務(wù)預(yù)期實(shí)現(xiàn)程度的關(guān)鍵性指標(biāo)，并將其確定為相應(yīng)的績效指標(biāo);通過收集行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、單位歷史數(shù)據(jù)等，結(jié)合單位工作目標(biāo)、年度預(yù)算規(guī)模來確定績效指標(biāo)目標(biāo)值。

（二）多管齊下，關(guān)注“績”和“效”

一是遵循“實(shí)質(zhì)重于形式”的原則。在評價(jià)過程中，可借鑒審計(jì)的“替代程序”方式，通過訪談、工作過程記錄、決算公開信息、年度總結(jié)、上級部門考核等文件資料多渠道獲取被評價(jià)單位年度履職信息和重點(diǎn)工作內(nèi)容。二是明確站位，堅(jiān)定立場。開展重點(diǎn)績效評價(jià)時(shí)，評價(jià)小組時(shí)刻牢記自己是代表評價(jià)組織主體對被評價(jià)單位開展績效評價(jià)，要站在被評價(jià)單位整體履職的高度，充分發(fā)揮職業(yè)敏感性，分析被評價(jià)單位履職產(chǎn)出和履職效果，對被評價(jià)單位做出客觀公正的評價(jià)。三是要對被評價(jià)單位預(yù)算編制情況、預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算使用效益等方面開展績效評價(jià)，客觀反映被評價(jià)單位的履職績效情況。四是科學(xué)設(shè)計(jì)調(diào)查問卷。問卷中的問題要有針對性、代表性，以履職目標(biāo)為導(dǎo)向，主要從單位履職的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性、服務(wù)對象滿意度等方面設(shè)計(jì)問卷，問題不能太籠統(tǒng)，問題數(shù)量一般不超過10個(gè)為宜。

（三）科學(xué)設(shè)置評價(jià)指標(biāo)體系

績效評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的質(zhì)量直接決定了最終績效評價(jià)報(bào)告的質(zhì)量。一是常規(guī)共性評價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)置。可參考財(cái)政部門印發(fā)的部門整體支出共性指標(biāo)體系框架，即預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算使用效益三部分。二是個(gè)性化評價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)置。在被評價(jià)單位未設(shè)置部門整體支出績效目標(biāo)的情況下，可從單位“三定”方案著手，根據(jù)單位內(nèi)部各部門職責(zé)分工，結(jié)合單位3-5年規(guī)劃要求及年度重點(diǎn)任務(wù)要求，分析、設(shè)計(jì)個(gè)性化績效評價(jià)指標(biāo)，主要包括產(chǎn)出類和效益類指標(biāo)。首先，梳理單位內(nèi)部各科室職責(zé)并進(jìn)行分解。其次，梳理單位3-5年規(guī)劃及目標(biāo)，并與部門職能進(jìn)行匹配。三是，以目標(biāo)為導(dǎo)向，在中長期規(guī)劃目標(biāo)框架下，梳理單位年度目標(biāo)及對應(yīng)的具體工作任務(wù)。最后，將部門的具體工作任務(wù)與預(yù)算安排掛鉤，細(xì)化分解年度績效目標(biāo)，最終形成科學(xué)的個(gè)性化的評價(jià)指標(biāo)體系。

（四）優(yōu)化報(bào)告結(jié)構(gòu)，忌“頭重腳輕”

第一部分部門概況（篇幅控制在4頁內(nèi)），主要介紹部門基本職能、年度工作目標(biāo)及任務(wù)、部門組織架構(gòu)、人員編制情況、年度收支及資產(chǎn)情況等。第二部分評價(jià)組織實(shí)施情況（篇幅控制在2頁內(nèi)），主要介紹評價(jià)目的及對象、評價(jià)指標(biāo)體系等內(nèi)容。第三部分總體評價(jià)結(jié)論及意見（篇幅控制在3頁內(nèi)），主要介紹評價(jià)得分情況、評價(jià)等級、總體評價(jià)意見等內(nèi)容。對績效評價(jià)指標(biāo)的具體分析可作為附件呈現(xiàn)。第四部分部門工作成效（篇幅據(jù)實(shí)確定），介紹單位年度取得的工作成效。第五部分是存在的問題及建議（篇幅據(jù)實(shí)確定）。結(jié)合扣分項(xiàng)梳理分析單位存在的問題，可分別從單位對外履職中存在的問題和單位內(nèi)部管理存在的問題進(jìn)行分析闡述，并針對問題提出具體可行的改進(jìn)建議。第六部分是其他（篇幅據(jù)實(shí)確定）。

（五）強(qiáng)化評價(jià)結(jié)果應(yīng)用

建立評價(jià)結(jié)果整改應(yīng)用機(jī)制，督促被評價(jià)單位落實(shí)整改，不定期抽查整改情況，并將整改落實(shí)情況與單位考核掛鉤，促使被評價(jià)單位從“重分?jǐn)?shù)”向“用結(jié)果”轉(zhuǎn)變。同時(shí)鼓勵(lì)單位舉一反三、自查自糾，充分發(fā)揮主動性，提高財(cái)政資金使用效益，提高履職效能。

（六）加強(qiáng)對第三方機(jī)構(gòu)的培育

一是建立合格第三方機(jī)構(gòu)庫，制定入庫標(biāo)準(zhǔn)，使符合條件的第三方成為績效評價(jià)的主要力量。二是在評價(jià)過程中，加強(qiáng)執(zhí)業(yè)質(zhì)量的過程跟蹤和監(jiān)管，逐步引導(dǎo)第三方機(jī)構(gòu)提高績效評價(jià)服務(wù)能力和管理水平。三是對第三方機(jī)構(gòu)的績效評價(jià)工作質(zhì)量進(jìn)行事后評價(jià)，并將評價(jià)結(jié)果作為準(zhǔn)入合格第三方機(jī)構(gòu)庫的參考依據(jù)，從而逐步淘汰“低價(jià)低質(zhì)”的第三方績效評價(jià)機(jī)構(gòu)。

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作者簡介：

易遵勤，深圳日浩會計(jì)師事務(wù)所（普通合伙）。