談基層單位部門整體支出績效評價存在的問題及對策

摘要：2018年9月，中共中央、國務院聯(lián)合發(fā)文，將部門整體支出績效評價工作提到新高度，要求逐步開展部門整體支出績效評價，反映部門履職資金的整體績效。全國各地相繼開展部門整體支出績效評價，積累了一定經(jīng)驗，但基層單位部門整體支出績效評價尚處于探索階段。本文首先闡述了基層單位部門整體支出績效評價的現(xiàn)狀，然后從基層單位部門整體支出績效評價的實踐中，分析總結存在的問題，最后針對存在的問題提出有針對性的改進建議。通過發(fā)現(xiàn)問題，分析問題，并提出針對性的改進建議，以期對基層單位部門整體支出績效評價實務工作提供參考。

關鍵詞：基層單位;部門整體支出;績效評價

2018年9月中共中央、國務院聯(lián)合發(fā)文，2018年11月財政部發(fā)文，均要求實施部門（單位）預算績效管理，推動提高部門（單位）整體績效水平，逐步開展部門整體績效評價，提高部門履職效能和公共服務供給質量。全國各地相繼開展部門整體支出績效評價，積累了一定經(jīng)驗，但基層單位部門整體支出績效評價尚處于探索階段。分析總結目前基層單位部門整體支出績效評價存在的問題，有針對性地提出改進建議，對提高基層部門履職效能和公共服務供給質量具有重要意義。

一、部門整體支出績效評價的概念及內容

本文所指“部門整體支出績效評價”，主要指由主管部門或財政部門組織的，以被評價單位全部財政資金為評價對象的重點績效評價。評價內容主要包括被評價單位預算編制情況、預算執(zhí)行情況、預算使用效益等方面，其中預算編制主要從預算編制和目標設置情況方面進行評價;預算執(zhí)行主要從制度建設、資金、項目、資產(chǎn)、人員等管理方面進行評價;預算使用效益主要從經(jīng)濟性、效率性、效果性及公平性方面進行評價。

二、基層單位部門整體支出績效評價的現(xiàn)狀

近兩年，各地方財政部門陸續(xù)組織基層單位開展部門整體支出績效自評，積累了一定經(jīng)驗。在此基礎上，地方財政部門組織對基層單位開展部門整體支出績效評價，主要通過借助第三方機構力量的方式，采用案頭分析、實地調研座談、問卷調查等方式進行部門整體支出績效評價。通過評價，客觀反映被評價單位部門整體工作成效，也反映出被評價單位管理效益和預算資金安排使用等方面存在的問題，并且以問題為導向，提出針對性的改進建議，為被評價單位進一步完善管理提供參考，促使被評價單位加強支出管理，合理配置財政資源，促進部門整體績效提升。同時，從評價準備、評價實施到形成評價報告，積累了一套績效評價經(jīng)驗，對今后開展相關工作有著指導性的借鑒意義。

三、基層單位部門整體支出績效評價存在的問題

由于部門整體支出績效評價涉及資金規(guī)模大、范圍廣、專業(yè)性強等特點，加上基層單位部門整體支出績效評價無歷史經(jīng)驗可借鑒，因此，在部門整體支出績效評價工作中尚存在一些有待改進的地方。

（一）未設置部門整體支出績效目標

基層單位未設置部門整體支出績效目標。從預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用的“五有”全流程預算績效管理體系來看，績效目標是基礎。實踐中，由于地方全面預算績效管理工作起步晚，各部門（單位）主要對項目支出制定年度績效目標，并設置細化、量化的績效指標，而部門整體支出則未制定明確的績效目標，更未設置細化、量化的績效指標，導致在進行部門整體支出績效評價時，沒有明確的績效目標依據(jù)。

（二）績效評價方法不夠科學

一是資料收集方法不夠科學。例如，由于被評價單位的歷史工作習慣或工作人員個人原因，部分績效評價所需的業(yè)務資料未完整規(guī)范地留存，評價小組則認為單位未開展相關工作，會影響對單位的客觀性評價。二是評價結果的客觀性不足。評價過程中，被評價單位要求評價指標的設置要突出單位工作業(yè)績，而對于不利于單位“亮”成績的評價指標則竭力回避，受被評價單位這種“向好評”的主觀意志影響，導致評價結果的客觀公允性不足。三是績效評價方法不夠科學。績效評價傾向于財務合規(guī)性檢查，主要關注單位財務、業(yè)務工作是否合規(guī)，未對部門履職目標分析績效，導致部門整體支出績效評價內容不完整。四是問卷問題設計不合理。調查問卷中設計的問題多為“對***滿意度評價”，選項則為“滿意”“比較滿意”“一般”“不滿意”等四個，未針對被評價單位履職目標設計針對性的問題，導致調查問卷未能深入反映被調查對象的具體反饋意見，未能充分發(fā)揮其收集觀點、核實證據(jù)、收集評價指標證據(jù)等作用。

（三）績效評價指標體系設置不夠科學

績效評價指標體系設置不夠科學，一是主要從單位財務管理、業(yè)務管理等方面設置合規(guī)性評價指標，而產(chǎn)出指標和效益指標設置籠統(tǒng)，定性指標多，定量指標少，導致評價存在難度;二是簡單套用財政部門印發(fā)的部門整體支出共性指標體系框架，未結合被評價單位所屬行業(yè)、領域及主要履職內容等信息設置個性化的績效評價指標體系，導致評價指標體系未充分展現(xiàn)被評價單位的履職績效情況。

（四）績效評價報告結構不合理

部門整體支出績效評價報告正文結構不合理，部分內容冗余。一是部門基本情況介紹部分（篇幅近10頁）。該部分詳細介紹單位歷史沿革、部門職能、部門整體規(guī)劃和目標、部門預算和支出情況、部門管理情況等內容。二是評價組織實施情況部分（篇幅近5頁）。該部分詳細羅列了評價依據(jù)（包括中央、省、市等文件名稱以及單位內部管理制度）、評價原則（包括對原則逐一解釋）、評價方法（包括資料收集方法和績效評價方法，對每一種方法進行解釋說明）等內容。此兩部分內容占了績效評價報告近50%篇幅，績效評價報告存在“頭重腳輕”現(xiàn)象。

（五）被評價單位過度關注評價得分

被評價單位過度關注評價得分，對評價中發(fā)現(xiàn)的問題不夠重視。雖然財政部門多次與被評價單位溝通評價目的，評價實踐中，被評價單位仍過度關注評價得分，“重結果”“重好看”，對評價中發(fā)現(xiàn)的問題及提出的意見和建議卻不夠重視，不利于“評價結果有應用”目標的實現(xiàn)。

（六）績效評價第三方專業(yè)機構數(shù)量不足

開展部門整體支出績效評價的第三方機構數(shù)量不足，且專業(yè)服務能力和管理水平難以滿足評價需求，影響績效評價質量。一是由于地方全面實施預算績效管理工作起步較晚，本地從事預算績效評價的第三方機構數(shù)量較少。二是部分第三方機構雖然對行政事業(yè)單位項目支出績效評價積累了一定經(jīng)驗，但部門整體支出績效評價屬于新工作，加上部門整體支出績效評價是一項涉及多行業(yè)、多領域的復雜程度高、難度較大的工作，沒有歷史經(jīng)驗可借鑒，只能“摸著石頭過河”。

四、基層單位部門整體支出績效評價的改進建議

為提高基層單位部門整體支出績效評價內容的全面性、評價方法的科學性，保障評價結果的客觀性，針對基層單位部門整體支出績效評價中存在的問題提出如下建議：

（一）設置細化量化的部門整體支出績效目標

一是制定年度績效目標。根據(jù)單位當年主要工作任務，預計在本年度內履行職能所要達到的總體產(chǎn)出和效果，以定量和定性相結合的方式進行表述。按照年度主要任務和計劃分類列式年度總體目標，突出年度工作重點。二是設置細化、量化的績效指標。依據(jù)本單位年度工作目標，結合各項具體工作任務，確定各項工作任務預期產(chǎn)出以及達到的效果，從中提煉出最能反映工作任務預期實現(xiàn)程度的關鍵性指標，并將其確定為相應的績效指標;通過收集行業(yè)標準、單位歷史數(shù)據(jù)等，結合單位工作目標、年度預算規(guī)模來確定績效指標目標值。

（二）多管齊下，關注“績”和“效”

一是遵循“實質重于形式”的原則。在評價過程中，可借鑒審計的“替代程序”方式，通過訪談、工作過程記錄、決算公開信息、年度總結、上級部門考核等文件資料多渠道獲取被評價單位年度履職信息和重點工作內容。二是明確站位，堅定立場。開展重點績效評價時，評價小組時刻牢記自己是代表評價組織主體對被評價單位開展績效評價，要站在被評價單位整體履職的高度，充分發(fā)揮職業(yè)敏感性，分析被評價單位履職產(chǎn)出和履職效果，對被評價單位做出客觀公正的評價。三是要對被評價單位預算編制情況、預算執(zhí)行情況、預算使用效益等方面開展績效評價，客觀反映被評價單位的履職績效情況。四是科學設計調查問卷。問卷中的問題要有針對性、代表性，以履職目標為導向，主要從單位履職的經(jīng)濟性、效率性、效益性、服務對象滿意度等方面設計問卷，問題不能太籠統(tǒng)，問題數(shù)量一般不超過10個為宜。

（三）科學設置評價指標體系

績效評價指標體系設計的質量直接決定了最終績效評價報告的質量。一是常規(guī)共性評價指標體系的設置。可參考財政部門印發(fā)的部門整體支出共性指標體系框架，即預算編制、預算執(zhí)行、預算使用效益三部分。二是個性化評價指標體系的設置。在被評價單位未設置部門整體支出績效目標的情況下，可從單位“三定”方案著手，根據(jù)單位內部各部門職責分工，結合單位3-5年規(guī)劃要求及年度重點任務要求，分析、設計個性化績效評價指標，主要包括產(chǎn)出類和效益類指標。首先，梳理單位內部各科室職責并進行分解。其次，梳理單位3-5年規(guī)劃及目標，并與部門職能進行匹配。三是，以目標為導向，在中長期規(guī)劃目標框架下，梳理單位年度目標及對應的具體工作任務。最后，將部門的具體工作任務與預算安排掛鉤，細化分解年度績效目標，最終形成科學的個性化的評價指標體系。

（四）優(yōu)化報告結構，忌“頭重腳輕”

第一部分部門概況（篇幅控制在4頁內），主要介紹部門基本職能、年度工作目標及任務、部門組織架構、人員編制情況、年度收支及資產(chǎn)情況等。第二部分評價組織實施情況（篇幅控制在2頁內），主要介紹評價目的及對象、評價指標體系等內容。第三部分總體評價結論及意見（篇幅控制在3頁內），主要介紹評價得分情況、評價等級、總體評價意見等內容。對績效評價指標的具體分析可作為附件呈現(xiàn)。第四部分部門工作成效（篇幅據(jù)實確定），介紹單位年度取得的工作成效。第五部分是存在的問題及建議（篇幅據(jù)實確定）。結合扣分項梳理分析單位存在的問題，可分別從單位對外履職中存在的問題和單位內部管理存在的問題進行分析闡述，并針對問題提出具體可行的改進建議。第六部分是其他（篇幅據(jù)實確定）。

（五）強化評價結果應用

建立評價結果整改應用機制，督促被評價單位落實整改，不定期抽查整改情況，并將整改落實情況與單位考核掛鉤，促使被評價單位從“重分數(shù)”向“用結果”轉變。同時鼓勵單位舉一反三、自查自糾，充分發(fā)揮主動性，提高財政資金使用效益，提高履職效能。

（六）加強對第三方機構的培育

一是建立合格第三方機構庫，制定入庫標準，使符合條件的第三方成為績效評價的主要力量。二是在評價過程中，加強執(zhí)業(yè)質量的過程跟蹤和監(jiān)管，逐步引導第三方機構提高績效評價服務能力和管理水平。三是對第三方機構的績效評價工作質量進行事后評價，并將評價結果作為準入合格第三方機構庫的參考依據(jù)，從而逐步淘汰“低價低質”的第三方績效評價機構。

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作者簡介：

易遵勤，深圳日浩會計師事務所（普通合伙）。