利益相關(guān)者視角下失地農(nóng)民權(quán)益保障問題研究

劉瑞琦

摘要：隨著我國(guó)城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，各地土地征用需求不斷增加，失地農(nóng)民問題紛紛涌現(xiàn)，有些造成了嚴(yán)重的社會(huì)矛盾沖突。本文運(yùn)用利益相關(guān)者理論，分析征地中各利益相關(guān)者的行為選擇對(duì)失地農(nóng)民權(quán)益保障造成的影響，并有針對(duì)性地提出政策建議，以期能對(duì)做好失地農(nóng)民權(quán)益保障工作起到積極的參考和借鑒作用。

關(guān)鍵詞：征地;失地農(nóng)民;權(quán)益保障;利益相關(guān)者

一、征地中的利益相關(guān)者

在征地中，征地部門擁有最高的權(quán)力性和合法性，只用行使公權(quán)力就可以實(shí)現(xiàn)征地目標(biāo)。失地農(nóng)民的意愿和滿意度是進(jìn)行土地規(guī)劃、制定征地政策首先要考慮的，失地農(nóng)民的配合程度將直接影響征地整體進(jìn)度，兼具權(quán)力性、合法性和緊迫性。村級(jí)組織和用地單位雖然權(quán)力性、緊迫性較弱，但具備合法性。因此將征地部門、失地農(nóng)民、村級(jí)組織、用地單位作為征地中的利益相關(guān)者。

二、利益相關(guān)者行為選擇對(duì)失地農(nóng)民權(quán)益保障的影響

（一）對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)益的影響

征地部門為了招商引資，給予用地單位稅收、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)等諸多優(yōu)惠政策，低廉甚至全免的土地價(jià)格是其中之一。由于土地收入來源不足，所能給予失地農(nóng)民的土地補(bǔ)償必然受限。同時(shí)，征地部門運(yùn)用信息的不對(duì)等，回避不利信息，促使失地農(nóng)民認(rèn)定征地后生活問題能夠得到充分保障從而認(rèn)可其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，其實(shí)是變相減少了失地農(nóng)民的補(bǔ)償收益。

為盡快完成征地任務(wù)，征地部門和村級(jí)組織以失地農(nóng)民在征地協(xié)議書上簽字為最大目的，而對(duì)于簽字之后如何進(jìn)行附著物賠償、如何進(jìn)行合理的補(bǔ)償分配等問題欠缺全面的思考和科學(xué)的規(guī)劃，造成征地后期失地農(nóng)民在領(lǐng)取補(bǔ)償過程中經(jīng)濟(jì)矛盾激增，部分村民的經(jīng)濟(jì)權(quán)益受到影響。

而用地單位采取非正常手段獲得土地使用權(quán)，成功拿地之后消費(fèi)優(yōu)惠政策，甚至打起“低買高賣”靠土地賺錢的主意。這些行為都是以失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)益損失為代價(jià)。

（二）對(duì)政治權(quán)益的影響

調(diào)查、評(píng)估、協(xié)商、聽證、公告等程序是征地不可缺失的環(huán)節(jié)，是失地農(nóng)民行使知情權(quán)和參與權(quán)的重要渠道。征地部門在征地過程中未按照《土地管理法》中的規(guī)定調(diào)查、評(píng)估、聽證，且在信息公開時(shí)對(duì)土地征收的事實(shí)要件和失地農(nóng)民普遍關(guān)心的問題沒有完全公開、充分解釋，不僅違法了征地審批程序，也剝奪了失地農(nóng)民在征地過程中的知情權(quán)和參與權(quán)。

當(dāng)失地農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等問題感到不滿時(shí)，雖然有許多法律規(guī)定的利益訴求渠道，但由于征地部門既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”、又當(dāng)“裁判員”，很多訴求在部門之間踢皮球，難以見效。許多失地農(nóng)民只是表露了一些個(gè)人看法就被征地部門和村級(jí)組織盯住列入“關(guān)鍵人物”，采取各種手段軟硬兼施。有些用地單位甚至采取武力手段應(yīng)對(duì)失地農(nóng)民的反抗。這些行為導(dǎo)致失地農(nóng)民利益訴求無路可尋，直接影響了失地農(nóng)民表達(dá)利益訴求權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

（三）對(duì)社會(huì)權(quán)益的影響

征地部門雖是政策的制定者，有時(shí)卻因缺乏科學(xué)規(guī)劃，造成政策缺乏實(shí)質(zhì)性內(nèi)容、可操作性差，看似給予了失地農(nóng)民很多征地補(bǔ)償、后期安置政策，但實(shí)施起來卻達(dá)不到預(yù)期設(shè)想。有些工作人員在征地前隨意許諾、開空頭支票，征地后不是已經(jīng)離任無從兌現(xiàn)，就是事后反悔擺出各種現(xiàn)實(shí)困難不予實(shí)現(xiàn)。這些行為造成許多社保政策難以落實(shí)，極大損害了征地部門在村民中的形象。

村級(jí)組織在征地過程中為了獲得就業(yè)安置、承攬工程等特權(quán)，在為失地農(nóng)民爭(zhēng)取合理社會(huì)權(quán)益的事情上向征地部門妥協(xié)，其實(shí)是憑借政治特權(quán)為自己爭(zhēng)利，直接造成的是失地農(nóng)民利益損失。

而用地單位在征地過程中所表現(xiàn)出的對(duì)失地農(nóng)民的冷漠和社會(huì)責(zé)任感的缺失也使得失地農(nóng)民在就業(yè)方面屢屢碰壁，就業(yè)保障十分不理想。

三、政策建議

（一）規(guī)范征地部門行為，轉(zhuǎn)換利益價(jià)值觀

（1）轉(zhuǎn)變征地部門職能和角色。征地部門必須要規(guī)范自身行為、加快職能轉(zhuǎn)變才能避免對(duì)失地農(nóng)民權(quán)益維護(hù)造成沖擊。在征地中，征地部門不應(yīng)成為利益獲得的主體，而是應(yīng)該成為提供服務(wù)的主體，把涉及到失地農(nóng)民利益的市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)管理作為主體職責(zé)，協(xié)調(diào)維護(hù)好包括失地農(nóng)民在內(nèi)的各方利益，重新履行職責(zé)和功能。

（2）完善征地補(bǔ)償機(jī)制。根據(jù)羅爾斯正義理論，征地中的失地農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有平等的社會(huì)地位、平等的參與權(quán)、知情權(quán)和平等獲得自己正當(dāng)權(quán)益的機(jī)會(huì)。作為征地部門，應(yīng)充分考慮作為弱勢(shì)群體的失地農(nóng)民所承擔(dān)的社會(huì)成本和抵抗風(fēng)險(xiǎn)變化的能力，用公平正義的理念來制定、實(shí)施征地補(bǔ)償制度，從制度層面給予失地農(nóng)民充分的保護(hù)，減少征地沖突、化解征地矛盾，讓全社會(huì)共享社會(huì)進(jìn)步的成果。

（3）牢固樹立“以人民為中心”的發(fā)展思想。上級(jí)部門要改進(jìn)對(duì)征地部門目標(biāo)任務(wù)完成情況的考評(píng)機(jī)制，改變一昧追求經(jīng)濟(jì)指數(shù)增長(zhǎng)的評(píng)價(jià)體系，更加關(guān)注失地農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感指數(shù)，使征地部門一切工作的開展都回歸到為人民謀福祉的工作目的上來。

（二）堅(jiān)持村民自治，加強(qiáng)村內(nèi)征地過程內(nèi)外監(jiān)督

（1）正確處理征地部門和村級(jí)組織間關(guān)系。征地部門要做到思想觀念上根本性轉(zhuǎn)變，改變?cè)械墓ぷ魉悸泛凸ぷ鞣椒?，尊重村民的民主?quán)利、尊重村級(jí)組織的法律地位、尊重村民會(huì)議的權(quán)利，不用行政命令代替村民會(huì)議決定村中大事，在對(duì)村干部績(jī)效考核、評(píng)定工資時(shí)充分聽取村民意見。作為村級(jí)組織而言也要引導(dǎo)村民正確行使民主權(quán)利，避免違法違規(guī)、過度自治情況的出現(xiàn)。

（2）加強(qiáng)對(duì)村級(jí)組織行為的監(jiān)督。一是通過村內(nèi)黨組織、村民代表大會(huì)等對(duì)該村是否暗箱操作、補(bǔ)償分配是否不均、是否存在征地補(bǔ)償截留等違規(guī)操作現(xiàn)象進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督，確保村內(nèi)各項(xiàng)公共事務(wù)公平、公正、公開。二是紀(jì)檢監(jiān)察部門要加強(qiáng)對(duì)征地過程中村干部相關(guān)行為和操作的監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)，加大對(duì)涉及失地農(nóng)民切身利益行為的懲處力度，增加村級(jí)組織違規(guī)操作風(fēng)險(xiǎn)成本。

（三）切斷與用地單位的利益鏈條，加大對(duì)用地單位行為監(jiān)管

（1）推動(dòng)構(gòu)建親清政商關(guān)系。作為征地部門工作人員，要不斷提高自身的道德素質(zhì)，筑牢思想防線，避免對(duì)市場(chǎng)交易的過度介入，避免因?yàn)閷ぷ庠斐少Y源的無效配置，增加社會(huì)成本。

（2）完善獎(jiǎng)懲機(jī)制規(guī)范用地單位行為。征地部門要加大對(duì)在帶動(dòng)就業(yè)、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)等方面發(fā)揮突出作用的用地單位的表彰、宣傳力度，給予它們更多政策扶持，營(yíng)造企業(yè)積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的良性循環(huán)。對(duì)于以犧牲公共利益為代價(jià)只為自己牟利的用地單位要建立招商引資“黑名單”。

（四）暢通失地農(nóng)民利益表達(dá)渠道，提高失地農(nóng)民維權(quán)能力

（1）提高失地農(nóng)民利益表達(dá)的能力。要重視失地農(nóng)民科學(xué)文化和相關(guān)法律知識(shí)的教育問題，開展法律宣傳教育活動(dòng)等，引導(dǎo)農(nóng)民群眾學(xué)法、用法。同時(shí)要注重對(duì)失地農(nóng)民子女的教育問題，保證下一代能夠接受良好的教育，從根本上解決農(nóng)民整體文化水平偏低的狀況。

（2）健全完善信訪和司法救濟(jì)制度。信訪部門要完善健全系統(tǒng)化的受理、登記、轉(zhuǎn)送、交辦、答復(fù)制度，認(rèn)真對(duì)待、妥善處理失地農(nóng)民利益訴求。同時(shí)要健全完善獨(dú)立、及時(shí)的司法救濟(jì)制度，設(shè)立專門的失地農(nóng)民案件受理部門，保證司法獨(dú)立，提高辦案效率。

（3）改善媒體定位，發(fā)揮大眾傳媒作用。各大媒體要在堅(jiān)持宣傳原則的前提下保證其相對(duì)獨(dú)立性，擔(dān)負(fù)起維護(hù)社會(huì)公平正義的責(zé)任。要堅(jiān)守作為媒體人的職業(yè)操守，敢于站出為失地農(nóng)民等一線群眾發(fā)聲，共同創(chuàng)造良好的利益表達(dá)環(huán)境。

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