霧霾的成因及治理

白雪瑩

【摘 要】近年來，中國粗放式的經濟增長方式使環境狀況日益嚴峻，空氣質量不容樂觀，最終導致2013年霧霾肆虐。究其原因，市場的外部性問題和其無法提供公共物品的特征是導致環境污染的重要因素，政府內部工作的低效率和其內部性也加劇了環境的惡化，公共管理的環境保護職能履行不當使得環境和經濟無法得到很好的兼顧，而公共部門環保績效管理的缺失更導致了霧霾的侵襲。針對這一現狀，在治理霧霾等環境污染的過程中，應當構建市場機制與政府機制互補的二元調節機制，優化環境保護職能，全面完善環保績效管理體系，從而實現經濟發展和環境保護的共贏。

【關鍵詞】霧霾;市場失靈;政府失敗;二元調節機制;環境保護職能;績效管理

一、霧霾肆虐的年份

首先讓我們回顧一下2013年這個被霧霾籠罩的年份。

2013年11月04日，中國社會科學院、中國氣象局聯合發布《氣候變化綠皮書：應對氣候變化報告（2013）》，報告指出，近50年來中國霧霾天氣總體呈增加趨勢，其中，霧日數明顯減少，霾日數明顯增加，且持續性霾過程增加顯著。數據顯示，2013年以來，全國平均霧霾日數為4.7天，較常年同期（2.4天）偏多2.3天，是52年以來最多的一年。其中，黑龍江、遼寧、河北、山東、山西、河南、安徽、湖南、湖北、浙江、江西、江蘇、重慶等省均為歷史同期最多。

在目前已公布的各省份2014年政府工作報告中，包括北京、上海、廣東在內的15個省份都明確提到了治理霧霾天氣和監測PM2.5。在2014年1月19日召開的上海市第十四屆人大二次會議上，楊雄市長代表上海市人民政府向大會作政府工作報告。報告提出要加大大氣環境特別是PM2.5的治理力度，完成燃煤電廠高效除塵改造和脫硝工作，加快燃煤鍋爐和窯爐清潔能源替代，淘汰7萬輛黃標車，加強揮發性有機物和揚塵治理。提高環境空氣監測預警能力，完善重污染應急響應體系。推動長三角區域大氣污染聯防聯控。

多地政府工作報告明確提及大氣污染防治的具體目標，是督促公共管理主體履行其職能的有效手段，也是治理霧霾天氣的可行之道。那么，從公共管理的主體角度而言，近年來如此猖獗的霧霾天氣，其成因究竟是什么呢？

二、霧霾的成因

迅速席卷整個中國的霧霾現象，其成因可以分為以下幾個方面：

（一）、市場失靈

眾所周知，市場經濟制度是解決資源配置行之有效的方法。市場機制不僅通過競爭實現了資源配置的高效、合理和優化，而且給予企業壓力和動力，促使其改進生產技術，適應優勝劣汰的社會趨勢，進而推動生產力的發展。社會的各種經濟力量在市場競爭中聚集形成巨大的合力，就像一只“看不見的手”推動著整個社會向前發展。正是因為如此，部分學者主張將市場機制作為解決環境問題的主要方法，如羅伯特·J·史密斯認為，“無論是對公共財產資源所做的經濟分析還是哈丁關于公地悲劇的論述”，都說明“在自然資源和野生動植物問題上避免公共池塘資源悲劇的唯一方法，是通過創立一種私有產權制度來終止公共財產制度”。i

然而，市場機制本身并不是萬能的，這只“看不見的手”存在著固有的缺陷，即“市場失靈”。而市場失靈這一現象也反應在對于環境的保護和治理上，成為導致環境污染的重要因素。

首先，眾所周知，環境作為一種公共物品，具有非競爭性和非排他性，它對某一個人的供給并不減少對其他人的供給，某一個人的享用也不妨礙其他人的享用。這也就意味著增加一個人消費所引起的邊際成本為零，但是，這并不能說明提供這一物品不需要成本。ii環境為人類的生存和發展提供了物質基礎，人人都可以從自然環境中受益而不能排除他人從中受益，但同時人人都有無節制地爭奪使用有限環境資源的傾向，這也是導致環境質量日益惡化的原因。所以，任何企業或者廠家負責對環境的治理都是不可行的，市場機制不能導致環境的供給和需求達到有效率的水平。

其次，在市場經濟中，市場主體一般不直接考慮個人利益與社會利益、整體利益及長遠利益的有效結合問題，他們都把追求自身利潤的最大化作為目標，開展市場競爭活動，此即市場的外部性問題。現實中，當經濟主體進行活動時，對他人的影響并沒有進入個人的決策函數，個人成本和社會成本并不一致，外部性是作為個人或者企業行為的一種“副產品”而出現的。外部性的存在表明市場運行不能自動達到最優結果，特別是無法避免那些可能給他人造成損害后果的個人經濟行為，因而外部性的存在擾亂了正常市場秩序，妨礙了資源的有效配置。iii在我國經濟不斷發展的條件下，許多工廠只考慮自身的經濟利益而忽視社會利益，將大量的廢氣、廢渣肆意排放，在加快我國生態環境污染的同時，給經濟發展和人們的生活造成了極大的不良影響，肆虐的霧霾現象就是工廠只考慮自身利益的惡果。

此外，環境與資源價格的定價因素極其復雜，其定價既需要考慮有形因素，也需要考慮無形因素，是無法用簡單的經濟標準來衡量的。iv因此，在市場中，想要形成能夠合理體現其價值的價格體系極其困難。在當前市場機制不完善的情況下，單憑市場是無法有效克服環境污染問題的。

（二）、政府失敗

雖然是市場經濟是一種由市場機制來配置社會資源的經濟運行方式，但是，完全競爭的市場不存在的，政府必須發揮作用。從西方市場經濟的理論和實踐來看，市場失靈被認為是政府干預的主要理由。然而，由于外部條件的缺失和政府的內在缺陷，這種干預不僅沒有達到預期目標，反而引起了更多的混亂，出現了政府失靈的現象。

首先，在政府的工作機構之中存在著效率低下的現象。政府在提供公共物品時處于壟斷地位，缺乏強有力的競爭機制，這樣一來，政府各部門就沒有降低成本、提高質量的壓力，導致效率低下。此外，在很多情況下政府重視表面工作多于實際效果。在環保事業中，很多政府部門往往使環保工作流于形式，政府官員也更多地看重環保工作做了與否，而非到底在多大程度上維護了公眾的實際利益，長此以往，形式上的環境保護最終只能帶來環境的惡化和霧霾的肆虐，片面重視經濟增長而忽視環境的觀點最終也導致了惡性循環。

其次，政府的內部性也是導致政府失敗的重要原因之一。公共選擇理論指出，官僚也是追求個人利益或效用最大化的“經濟人”，其目標既不是公共利益，也不是機構效率，而是個人效用。也就是說，當一個人由市場中的買者或者賣者轉變為政治過程的投票人、納稅人、受益人、政治家或官員時，他們的品性不會發生變化，他們都會按照“成本—收益”的原則追求效用或利益的最大化。正是因為如此，在公共機構尤其是政府部門及其官員內部存在著追求自身利益或組織自身的目標而非公共利益的現象。政府官員很可能與平常人一樣有利己的動機，他們往往并非為了維護社會的公平正義而是為了追求自身的利益參與政治，這樣一來，他們在行為上很可能不代表公共利益，而只代表自身的利益，導致政府缺乏其應有的代表性。v

當今中國也存在這樣一種現象，為了實現一定的經濟社會發展指標，上級政府對下級政府下達各項細分的數量化的經濟社會發展指標，要求下級政府確保這些指標的完成，并用以考核下級政府組織及其主要領導人的政績。vi各級地方政府為了確保國民經濟增長指標的完成，最簡單、最行之有效的方法就是直接抓本地區的企業，在這一過程中，地方政府和各企業為了完成下發的經濟增長指標，不惜以犧牲環境為代價追求經濟的高速增長，進而引起經濟增長和環境保護之間天平的失衡，引發惡性循環。近年來的霧霾現象在很大程度上就是片面重視經濟增長而忽視環境保護的惡果。

無獨有偶，2007年爆發的太湖藍藻事件也是政府失敗的重要體現。2007年5月，太湖水質由于污染導致富營養化程度加劇，藍藻大量繁殖，無錫市貢湖水源地水中溶解氧急劇下降，導致無錫市自來水中夾帶有較重的異味。與此同時，環太湖流域的其他地方也發生了類似的狀況，形勢一度緊張，各地政府緊急行動采取各種措施應對。這一事件的出現正反映了很多政府機構和官員和平常人一樣的利己動機，在工業化發展和環境保護之間失衡，片面考慮經濟的發展和指標的完成，最終導致悲劇的發生。

（三）、履行職能不當

公共管理的職能是指在特定環境下，公共管理部門在社會公共產品與服務的管理過程中所承擔的基本職責與所具有的功能作用的統一體，其內容涉及公共管理系統對一國公共物品與公共服務進行管理的全部事務。而公共管理的社會職能是任務性職能之一，是指各種公共部門為了維持正常的社會生活水平與生活秩序，增進國民福利而生產或供應社會福利性產品與服務的一種管理職能活動。vii環境保護就是公共管理的社會職能之一。

然而，近年來，國家環境保護的職能一直未能得到很好的履行。國家政策規劃中關于保護生態環境方面的政策比較欠缺，對于環保和經濟兩個方面缺乏統籌安排和合理的規劃。viii地方政府追求短期經濟利益，弱化了監管職能。許多重污染的化工廠、造紙廠在此集聚，是地方政府放低準入門檻的結果，為了促進本地的經濟發展，招商引資的企業準入門檻一降再降，甚至形同虛設。部門地方政府仍然有“先污染，后治理”的想法，片面追求經濟的高速增長，企圖以經濟發展指標的完成來掩蓋環境生態破壞的事實。

正是因為公共管理的環境保護職能未能得到很好的履行，環保和經濟兩個方面未能兼顧，對于重污染高排放企業的監管未能落到實處，我國的生態環境才會每況愈下，環境質量令人堪憂，霧霾天氣迅速席卷、揮之不去。

（四）、環保績效管理缺失

公共部門績效管理是在設定的公共服務績效目標基礎上，對公共部門提供公共服務的全過程進行追蹤檢測，并作出系統的績效評估的過程。公共部門的績效評估指標體系可以分為業績、效率、效能和管理成本四個方面。ix

然而，近年來，各地環保績效管理情況重視形式多于內容，效果不明顯，導致環境每況愈下，霧霾天氣肆虐。首先，環保績效考核的主體作為考核標準、考核范圍和考核方法的決定者，在考核活動中處于舉足輕重的地位。但是，從目前來看，考核主體大多是政府內部機構，而非獨立的環保績效考核組織，考核主體和考核對象之間的緊密聯系使得考核結果的準確性和真實性廣受質疑。

其次，各地方政府的環保績效考核指標過于籠統，缺乏明確的量化標準，不足以全面而系統地考核地方環保工作的績效。更有甚者，將經濟指標完全優先于環境指標，片面追求經濟的高速增長而完全忽視環境生態破壞的事實。

再次，廣大公務人員自身缺乏生態倫理道德觀念，對各項環境保護政策漠然對待、消極應付甚至從治污中謀取私利。歷年的公務員錄用考試中很少見到生態倫理道德方面的問題，政府對干部的評價升降標準中也缺乏涉及保護生態方面的政績標準。正是因為如此，生態環境才會每況愈下，霧霾不斷侵襲。

三、應對措施

在當前生態惡化，環境遭受重大破壞，經濟發展與環境保護不同步的背景下，采取相應的措施緩解霧霾肆虐的現狀刻不容緩，具體如下：

（一）、構建“二元調節機制”

應對市場失靈，應正確認識到市場失靈的存在，在充分發揮市場職能作用的同時，正確把握政府調節的范圍和力度，合理有效地發揮政府作用，有針對性地矯正、完善、彌補市場的不足和缺陷。

在存在外部性的情況下，當雙方無法通過市場進行交換，而又必須進行交換的時候，需要來自第三方的、雙方都不得不服從的一種力量來推進這個交換過程。此時，政府可以出面規定交易雙方的權利義務，促使雙方進行交易。x在治理關于環境污染的過程中，政府可以對環境造成重大污染或者在生產過程中不顧環境只顧自身經濟利益的企業采取特殊的規定，運用排污費的杠桿作用，責令違法企業限產、停產或實施高限處罰，當這個罰金達到一定程度而企業本身無力承受，或者說繳納罰金的成本高于改進技術的成本時，企業則會自覺地改進和研發技術，減少排污，減輕對環境的污染程度。

應對政府失靈，應當合理界定政府的職能，在政府和市場之間尋求平衡點。對于政府行為的低效率，應當引入競爭機制，在治理環境的過程中，通過競爭努力使環境保護成為實實在在的工作內容，而非簡單的喊口號或流于形式，在環保事業中，要落實各部門、各官員的工作責任，對于因決策失誤、監管不到位、或者官員未能履行職責而造成生態破壞、環境質量惡化、群眾利益受到侵害的行為，應當責任到人，追求相關部門和官員的責任。

因此，在治理霧霾等環境污染的過程中，應當構建市場機制與政府機制互補的“二元調節機制”，以政府的干預解決市場失靈的缺陷，并且在政府和市場之間尋求恰當的平衡。除此之外，允許多元化的公關管理主體共同參與到環保的事業中，如各類行政組織、由基層群眾組成的自治組織、各民間組織等非營利組織，形成政府、非營利組織、私營部門和公眾多元主體共同參與的網絡治理模式。網絡治理理論認為，在治理過程中，已經不存在某種絕對性的支配力量，各種組織站在同一條水平線上。因此，網絡治理倡導的是合作治理、互動治理的治理思路，這種治理思路的實現，有賴于信任機制和協調機制的培育和落實。xi

（二）、優化環境保護職能

應對環境保護職能履行不當的狀況，政府應當兼顧環境與發展，遵循社會福利最大化的原則。在發展的過程中盡可能實現以最小的環境代價來換取最大的經濟效益，并以經濟發展所獲得的資金加強對環境保護的投入，從而實現經濟發展和環境保護的共贏。

在監管層面，政府應加強對環境保護的監督和考核。上級政府應當加強對下級政府執行國家環境保護方針、政策情況的監督，對于明顯違反環保政策的行為予以處理。其次，實行更加嚴格的環境保護責任追究制度，責任到人，（下轉第85）

（上接第83頁）對于環境質量惡化、污染重大的責任人追究責任。最后，各級政府要加強對各企業的監督檢查工作，檢查其污染治理設施是否到位，對于違反政策法規超標排放污染物的企業予以整頓。

在執行方面，應賦予地方環保部門必要的權力，樹立環保部門的權威，保證其在履行權力的過程中不會因權威的缺失而效果減半。各部門也需要協調配合，建立一套完整的溝通和協調機制，避免在執行過程中的相互推諉和踢皮球現象。

（三）、完善環保績效管理體系

針對目前環境保護績效管理缺失的現狀，應當全面完善環保績效管理體系，具體來說：

首先，應建立獨立的環保績效考核組織，專門負責制定考核標準、規定考核范圍、選定考核方法，使考核組織與考核對象完全脫離。同時，加強社會輿論監督的作用，加深政府服務的對象——人民群眾的參與度，使績效考核不再流于形式。

其次，應當明確環境指標與經濟指標并存的考核標準，在官員的政績考核中不僅以其創造的經濟效益為考核指標，更要將其環保業績納入考核的范圍。此外，還應細化環保績效考核體系，在考核體系中增加一定的量化標準，使得日常工作有章可依，避免對指標理解的偏差現象，保證地方環保行為的長期化、系統化。

最后，應當培養全體公務員的環保意識。公務員群體往往是群眾關心的焦點，其所作所為在無形中會對群眾產生潛移默化的影響，如果國家的公務員都對環保事業漠不關心，那么群眾的環保熱情也就可想而知了。但如果廣大公務員群體支持關心環境保護，那么國家的各項政策從制定到執行都必定向環境保護傾斜，霧霾肆虐的狀況也會有所緩解。

注釋：

i 埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事務的治理之道：集體行動制度的演進[M].上海譯文出版社，2012.

ii 黎民.公共管理學[M].高等教育出版社，2003.

iii 朱光磊.現代政府理論[M].高等教育出版社，2006.

iv 馬曉明，易志斌.網絡治理：區域環境污染治理的路徑選擇[J].南京社會科學，2009（7）.

v 朱光磊.現代政府理論[M].高等教育出版社，2006.

vi 黎民.公共管理學[M].高等教育出版社，2003.

vii 黎民.公共管理學[M].高等教育出版社，2003.

viii 周婕.淺議生態環境保護管理體制的優化[J].科技風，2011（20）.

ix 黎民.公共管理學[M].高等教育出版社，2003.

x 朱光磊.現代政府理論[M].高等教育出版社，2006.

xi 鄞益奮.網絡治理：公共管理的新框架[J].公共管理學報，2007（1）.

【參考文獻】

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[2]周婕.淺議生態環境保護管理體制的優化[J].科技風，2011（20）.

[3]馬曉明，易志斌.網絡治理：區域環境污染治理的路徑選擇[J].南京社會科學，2009（7）.

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[6]鄞益奮.網絡治理：公共管理的新框架[J].公共管理學報，2007（1）.

[7]埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事務的治理之道：集體行動制度的演進[M].上海：上海譯文出版社，2012.

[8]朱光磊.現代政府理論[M].北京：高等教育出版社，2006.

[9]陳振明.公共管理學——一種不同于傳統行政學的研究途徑[M].北京：中國人民大學出版社，2003.

[10]黎民.公共管理學[M].北京：高等教育出版社，2003.