行政事業單位內控制度存在的問題及對策

摘要：隨著社會經濟的發展和改革的不斷深入，為了提升工作效率和服務水平，行政事業單位的內部控制已經成為其進行內部管理的關鍵。內部控制能夠有效限制行政事業單位濫用職權，促進國家資源合理利用，實現穩定、健康、全面發展。目前，我國行政事業單位雖已對內部控制重視起來，也采取了相應措施，但仍舊存在很多問題。本文將對行政事業單位內部控制的概述以及內部控制的現狀所面臨的機遇和挑戰進行論述，并通過舉例分析行政事業單位內部控制存在的問題和措施。

關鍵詞：行政事業單位;內部控制;現狀;措施

在我國，行政事業單位在一定程度上代表著黨和政府，因此對它們的控制顯得十分重要，一旦公共服務出現問題，將導致行政事業單位失去公信力，就勢必會影響到黨和政府。另外，政府管理制度的重要組成部分之一就是行政事業單位的內部控制，而內部控制是對事業單位的一種自我約束和規范。我國的各行政事業單位雖然都有一套自己的內控制度，但是從國家層面來看，在對事業單位的指導上并沒有統一的制度或者方針。由此看來，我國事業單位的內部控制制度還處在初步發展的階段，有關部門應盡早制定一套完善、統一的內部控制制度。

1.行政事業單位內部控制概述

1.1行政事業單位內部控制的目標

行政事業單位內部控制的目標總的來說包括：①保證有效落實國家法律法規和單位內部的規章制度;②確保實現單位的戰略目標;③確保財務信息的真實可靠;④保護國有資產的安全和完整;⑤預防貪污腐敗，促進單位健康良性發展。

1.2行政事業單位內部控制的重要意義

首先良好的內部控制有助于廉政建設，防止腐敗的盛行，及時發現行政事業單位制度的不足之處并彌補，減少工作中的漏洞，保護社會公眾的利益。其次，有效的內控機制不僅可以使有限的資源得到合理的配置，還可以確保會計記錄的及時性、準確性和完整性進而確保財務信息的真實可靠。另外，我國行政事業單位一直以來居高難下的行政成本，嚴重影響著行政事業單位的工作效率和公共服務管理職能，若能夠有效的落實行政事業單位的內部控制，將有利于提高資金使用率和工作效率，節約成本，減少不必要的支出，優化公共服務管理職能。除此之外，合理有效的內部控制還將促進行政事業單位戰略目標的實現，為行政事業單位的工作任務以及發展目標的完成提供必要的保障。

2.行政事業單位內部控制的現狀

2.1各行政事業單位內部控制受到財政部的高度重視

為了使國家機構的內部治理水平得到進一步的提升，規范內部控制，加強廉政建設，財政部于2012年11月末發布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，并于2014年1月初生效。該規范建議單位建立和實施內部控制，要遵守四大原則，即全面、重要、制衡以及適應性原則。在之后的2016至2017年間，財政部又相繼發布了《關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》、《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》，使內部控制建設工作得到了進一步的加強。此外，為了解國內各類行政機構建設和執行內部控制的狀況，全面推進行政機構建設內部控制的步伐，財政部還根據《財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（財會[2015]24號）和《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》（財會[2017]1號）的要求，決定于2018年開始編寫行政機關內部控制報告。通過分析近幾年行政事業單位內部控制報告內容的變化，可以看出各級行政機構開展內部控制建設的工作重點是“抓細節，務實求實”。

2.2各行政事業單位都已初步意識到內部控制的重要性

許多行政事業機構已經初步認識到了內部控制的重要性，并具備了內部控制意識，營造了“一把手”負責、“領導模范帶頭、每個人都遵守內部控制”的氛圍;建成了內部控制體系的基本結構;形成了由財務部門和紀檢部門帶頭，其他部門輔助的協調聯合推進機制。

2.3現代信息技術的發展為內部控制提供有力的技術支持

隨著互聯網科技的發展，現代信息技術已經被人們廣泛應用，在此基礎上的大數據信息處理系統、云計算、人工智能和財政系統“金財工程”等技術，為行政事業單位內部控制提供了有力的技術支持和便捷有效的技術工具。

2.4各行政事業單位內部控制制度的實行依舊存在很多阻礙

盡管內部控制的重要性已經被很多行政事業機構所意識到，但這種意識尚未實現全面覆蓋的范圍，部分事業單位的一般人員依舊在日常工作中按習慣操作而不是規章制度，并且缺乏內部控制的意識。另外，由于受到傳統的“以官為本”思想的影響，導致很多事業單位權力制衡機制執行不到位，也不能夠嚴格執行內部控制制度，這使得內部控制制度徒有虛名。

3.行政事業單位內部控制存在的問題——以A縣人民醫院為例

3.1A縣人民醫院簡介

A縣人民醫院成立于2009年，是一所集醫療、教學、科研和預防保健為一體的綜合性醫療機構。醫院目前占地面積約一萬五千多平方米，為滿足患者就醫需求還在擴建中，是該縣基本醫療保險定點醫院，也是保險公司和新型農村合作醫療定點醫院。該醫院曾獲國家專利和省級科學技術進步獎多項以及市級衛生局首屆醫療文書考評第一名等各種榮譽，是省級“十佳醫院”先進單位。醫院技術力量雄厚，科室設備齊全，特色專科鮮明，尤以心血管專科、泌尿系統專科以及婦產科為重點。另外，醫院在微創眼科治療和微創外科治療方面也是技術領先。

3.2A縣人民醫院內部控制的現狀

3.2.1醫院對內部控制制度的認識

為了進一步了解A縣人民醫院內部控制實施的真實情況，本文對該醫院單位負責人和部分職工進行了相應的問卷調查。從單位負責人那里了解到，該醫院的內部控制工作主要是交由財務部門負責的。通過對部分職工的醫院內部控制的了解程度以及態度的調查，得到以下數據：

從以上數據可以看出，在調查的職工中將近有50%的人對本單位內部控制的認識程度不夠深入，可以反映該醫院在內部控制工作的開展上過于形式化，沒有真真切切的落實到位。另外可以看出的是，領導人的權威性也在一定程度上影響著內部控制工作的實施。不過，值得關注的是，在調查的人員中，幾乎多半數的人對內部控制工作的開展都是持支持態度，這對于后期內部控制工作的進一步開展是非常有利的。

3.2.2內部控制相關規章制度及機構設置

A縣人民醫院通過常規辦法制定了諸如學習制度、考勤制度、會議制度以及財務制度等一系列的制度來加強內部控制，可以說已經具備了基本的內部控制體系。但是據調查了解到，單位內部并沒有組織員工對內部控制規范進行全面的學習。另外，A縣人民醫院現有的組織架構如下圖1所示：

由以上醫院組織架構圖可以看出，該醫院實行以院長為主副院長為輔的“一把手”領導機制，決策大權由院長掌控，組織結構相對來說還是比較合理的，但是并沒有設置專門的內部控制管理部門。

3.3 A縣人民醫院內部控制存在的問題

3.3.1內部控制環境薄弱，意識不足

該縣人民醫院內部控制意識淡薄，單位負責人并沒有意識到其應對本單位內部控制的建立和有效實施負責，認為內部控制的工作交給財務人員負責即可，沒有必要大動干戈。事實上，內部控制工作意識薄弱是目前很多基層衛生行政事業單位普遍存在的現象之一，而“走個過場形式，無需大動干戈”也已經成為單位負責人對于內部控制工作的普遍態度。一直以來，關于內部控制這一概念，對于醫療衛生行政事業單位而言基本上都是“被動控制”而非“主動控制”。由于這種被動的控制，導致很多行政事業單位在對內部控制的認識上存在明顯的不足，而且能夠清楚的了解到自己對于本單位內部控制工作負有責任的單位負責人也少之又少，幾乎大部分的單位負責人都把內部控制工作交給其他人員代辦，像該縣人民醫院就屬于這種情況。“一把手”對于內部控制的落實十分關鍵，如果行政事業單位的“一把手”缺乏對內部控制的深入了解，只重視業務的發展而忽視內部管理，則會導致在內部控制機構的設置上不夠合理化，影響內部控制的實施，造成內部控制制度有名無實，無法達到其發揮實效性的目的。

3.3.2缺乏完善的內部控制機制，內部管理人員分工不明確

該縣人民醫院通過制定各種各樣的制度來加強內部控制，卻沒有制定單獨以內部控制命名的制度，而且這些制度在制定過程中都是具有針對性的，對于內部控制理念和方法的運用遠遠不夠，缺乏專業性且不夠完善。另外，因為內部控制工作的開展是由財務部門牽頭進行，這就導致內部控制過于片面注重對財務方面的控制而忽視內部控制的全面性，致使內部控制工作形式化，在實行的過程中寸步難行，無法做到有效的落實。此外，由于管理部門缺乏對內部控制的了解，在內部控制上存在著不嚴謹的態度，也沒有在單位內部組織開展內部控制相關制度的全面學習，導致僅有的內部控制相關制度也不能切實的落實，發揮其該有的功效。該縣人民醫院單位負責人應當設置專門的內部控制部門，邀請專業人員對其內部控制進行人員和制度的編制，明確人員分工，并通過對內部控制人員進行相關的培訓，使他們各自清楚自己的職能。需要注意的是，內部控制的工作人員應該是獨立的，而不是由其他相關部門人員兼任，單位負責人在內部控制工作人員的選擇上一定要規避不相容崗位兼崗的行徑。

3.3.3監督機制不夠健全，導致內部控制監督不到位

在與其他行政事業單位相比，該縣人民醫院內部控制的工作沒有一個較早的起步，加之負責人直接將內部控制的工作交給財務部門負責，沒有建立起行之有效的內部監督機制和內部控制評價機制，而僅僅是依靠由財務人員擔任監督人員自己監督自己評價的內部監督模式，導致在內部控制工作上難以達到監督的目的，做到全方位的監督。內部控制是一個由建立、執行再到評價、反饋的過程，每一部分都十分重要，需要長期而有效的監督機制，監督機制的不完善，將直接影響內部控制制度的貫徹執行。因此，該市衛生事業單位負責人應當重視起對內部控制的監督工作，以保證內部控制工作順利而有效地開展，而不是形式化。

3.3.4信息溝通不暢，缺乏完善的溝通機制

該縣人民醫院的組織架構雖然相對較為合理，但是在各部門的信息交流和溝通上依舊存在著缺陷。例如，醫院在經濟業務和活動方面存在著記錄不全面、識別不恰當以及計量不準確的問題;在對會計期間的計量上不夠準確;沒有建立起完善的溝通機制等。由此可見，建立有效且完善的信息溝通機制對于該縣人民醫院來說已經迫在眉睫。眾所周知，一個有效的信息溝通會促進行政事業單位內部控制目標的實現，而信息溝通障礙則會嚴重影響著行政事業單位日常工作開展的進度與決策效率。

4.針對行政事業單位內部控制存在的問題所采取的對策

4.1強化內部控制意識，營造良好的內部控制氛圍

通過培訓與學習，明確單位負責人對內部控制的“第一責任主體”意識，加強其對內部控制相關內容的學習和考核，使其切實認識到內部控制的重要性，了解到內部控制實質上是單位內部管理的一部分。通過梳理和控制內部控制的業務流程，可以有效的減輕自身管理負擔，提高工作效率，實現由“要我內控”的“被動控制”到“我要內控”的“主動控制”的良好轉變。除此之外，對于單位內部人員也應通過講座、培訓等一系列形式，加強其對內部控制的認知，提高內部控制意識，加大他們對《預算法》、《會計法》以及《內部控制規范》等相關法律制度的學習和職業道德培訓，建立長期有效的激勵機制，營造良好的內部控制氛圍，提升他們對內部控制工作的執行力。

4.2建立或完善內部控制制度并嚴格執行

工作效率和服務水平的提高是行政事業機構建設完善的內部控制體系的目的所在，其中每個行政事業機構都必須嚴格建立并執行內部控制制度。單位的內部控制應當是在對單位經濟活動和業務整體分析的基礎上，并根據內部控制的全面、重要、制衡以及適應性的原則，構建一個完整的內控體系，而不是單純地制定幾條制度。在管理層面上，應當貫徹落實行政事業單位內部的決策、執行和監督相分離的規則，確保不相容職位相分離的有效性，形成有效的制衡機制。另外，行政事業單位可以根據自身的實際情況，引入專業機構進行協助，并基于原有的管理制度，進一步建立健全內部控制體系和制度，并不斷地總結和完善更加切合自身實際工作所需的內部控制制度。

4.3加快行政事業單位內部控制監督機制的建立

增強內部控制的監管力度，擴大監管范圍，改善內部控制的監督評價機制。要實現內部控制監督的有效性，就要建立健全內部監督機制，確保監督機構的設立、人員配置和工作的獨立性，這也就要求行政事業單位建立獨立的內審部門作為內部監督的實施主體。不僅如此，行政事業單位還要充分發揮好單位紀檢監察部門的內部監督職能。同時，還可通過開展定期或不定期審查的方式，對內部控制進行全面或專項的檢查，為內部審計工作的獨立和權威提供有效的保障。應當公開有關行政機構內部控制的信息，并應發揮社會審計和監督的作用，以便解決內部監督存在的不足之處，改正“官本位”思想，充分發揮好社會各個領域的優勢，增強對內部控制的控制力。除此之外，衛生行政事業單位可根據自身情況，聯系內部控制制度的建立和實施的情況，建立一套有效的內部控制評價系統，對內部控制制度在實施過程中存在的不足之處進行評價，及時提出有效的整改建議。單位人員的自我評價工作在內部控制工作的開展中也是不可或缺的，應當將監督檢查與人員考核、問責制度等有效結合，并公開內部監督檢查結果，以促進自我監督和自我約束機制的改善，防止腐敗，預防經濟犯罪，并維護好社會中行政事業機構的形象。

4.4強化行政事業單位內的信息與溝通

行政事業單位內的信息與溝通，可以使與單位密切相關的各種信息能夠在各部門、各層級和內外部之間及時傳遞、有效溝通以及正確使用，是實施內部控制的先決條件。行政事業單位可依據《企業內部控制基本規范》的要求，建立有關內部控制的信息和溝通制度，以此來增進信息交流的及時、準確與內部控制的有效運轉，各行政事業機構還可以通過建立內部控制委員會和工作小組以及建立并規范信息報告制度和信息橫向傳遞機制，來增強內部控制信息的收集和溝通中的權限和責任。此外，行政事業單位還應建立良好的、多方面的溝通渠道，加強對信息技術的運用，利用信息技術促進信息的集成與共享，通過對本行政事業單位經營目標、內部控制目標以及經營活動的特點分析，建立符合自身發展的信息系統。通過以上措施，完善信息溝通機制，避免因溝通不暢而造成不必要的損失，影響各行政事業單位內部控制工作的開展，妨礙內部控制制度的貫徹落實。

5.結語

近年來，財政部雖然一直在不斷的制定和印發有關行政事業單位內部控制的規范、通知、制度以及指導意見等，希望建立起一個完善的行政事業單位內部控制體系和執行機制，但行政事業單位內部控制是一個相當復雜且長期性的系統工程，其完善和實施需要各方的共同努力。本次研究，通過A縣人民醫院內部控制實施過程中存在的一系列問題，也反映了當下各行政事業單位內部控制的現狀，希望能夠引起各行政事業單位對內部控制的重視，使之由“被動控制”轉化為“主動控制”，并對其內部控制管理起到建設性作用。

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作者簡介：

鄭肖肖（1995.10-），女，河南周口市人，遼寧對外經貿學院會計學院2017級會計學專業本科生。