中國核能產業發展狀況分析及建議

郝韻祺

摘要：中國是全球第一大能源生產國和消費國，也扮演著當前乃至未來全球能源清潔化、低碳化轉型的最大貢獻者這一角色。核電以其自身的優點，成為清潔能源發電中至關重要的一分子，在我國能源轉型中的影響不斷擴大。

關鍵詞：核能產業;核電;核安全法;原子能法

目前，世界許多國家已將核能運用于軍事、商業、醫學等方方面面，核能的開發利用不僅彰顯了一個國家的科技水平及經濟實力，對于國家綜合國力的增強也具有重要意義。在這一背景下，中國對于核能的重視程度不言而喻。

1.我國核能產業的發展現狀

當前在我國乃至在世界，化石能源仍占有舉足輕重的地位，核電等清潔能源所占比重微乎其微。

根據國際能源署（IEA）最新數據顯示，2018年全球發電量達到26.672萬億千瓦時（26627TWh），其中煤電為10.116萬億千瓦時，占全球發電量的38%，比2017年增長2.6%;其他能源所占比重很小，如天然氣發電占23%，水電占16%，核電僅占10%。由此可見，2018年全球化石能源發電仍占最大比重，且呈上升趨勢;可再生能源發電占比較小。

根據中國核能行業協會發布的《2018年1-12月全國核電運行狀況》，我國2018年全國累計發電量為67914.20億千瓦時，其中煤炭發電占73.35%;商運核電機組累計發電量為2865.11億千瓦時，約占全國累計發電量的4.22%

化石燃料燃燒利用率低，污染環境，易造成“溫室效應”。與火電廠相比，核電站是非常清潔的能源，不排放這些有害物質，也不會造成"溫室效應"，因此能大大改善環境質量，保護人類賴以生存的生態環境。雖然核電站的投資高于煤電廠，但是，由于核燃料成本遠遠低于煤，核燃料反應所釋放的能量卻遠遠高于化石燃料燃燒所釋放出來的能量，且核燃料取之不盡，這就使得核電站的總發電成本低于燒煤電廠，性價比更高。核能發電的優越性促使各國一直在提倡、推廣其使用，雖然短期之內難以達到理想狀態，但核電站數量及核電比重處于逐年增長狀態。

根據中國核能行業協會發布的《2018年1-12月全國核電運行狀況》，截至2018年12月31日，我國投入商業運行的核電機組共44臺（不含臺灣），裝機容量達到44645.16MWe（額定裝機容量）。其中，7臺核電機組為2018年新投入商業運行的。2018年我國核能發電量比2017年同期上升了15.78%。

2.未來我國核能產業的發展規劃

我國對于核能一直非常重視，從核電工程建設、核電設備制造到核燃料循環產業，再到核科技創新、核能行業管理與安全保障，方方面面，均進行了詳盡的規劃。根據中國核能行業協會發布的《中國核能行業2018年度發展與展望》，自2019年，中國將從七個方面對核能發展展開布局。

2.1進一步壯大清潔能源產業，提高核能在產業轉型中的作用

中國是去全球第一大能源生產國和消費國，也扮演著當前乃至未來全球能源清潔化、低碳化轉型的最大貢獻者這一角色。核電以其自身的優點，成為清潔能源發電中至關重要的一分子，在我國能源轉型中的影響不斷擴大。

《能源生產和消費革命攻略（2016-2030）》中規劃，到2030年我國單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年將下降60%-65%，非化石能源占一次能源消費比重將達到20%左右。這一目標的實現，離不開核能利用的比重增加這一方法。

2.2我國電力需求仍在持續增加，核電具有很大發展空間

我國正處于加快現代化建設、全面建成小康社會的關鍵時期。一方面，我國工業化水平不斷提高，GDP發展迅猛，經濟總量將持續擴大，生活水平提高，人均能源消費增多，這對我國能源穩定供給提出了新的挑戰;另一方面，我國經濟發展模式轉變，結構優化，能源發展即將由重視總量擴張轉變為偏重提質增效，傳統化石能源使用比重逐漸降低，非化石清潔能源占據主導地位。

清潔替代和電能替代是能源變革的必由之路。核電是我國目前唯一可以大規模替代傳統化石能源的選擇，未來中國將呈現核電為主，風電、光伏發電等清潔能源為補，協同發展的新局面。

2.3核電消納有待繼續保障，進一步開放電力市場對核電提出了新要求

核電帶基本負荷實現安全保障性消納，有利于最大程度發揮核電環保減排的優勢，促進清潔能源利用。2018年我國核電設備平均利用率實現兩年連續增長，但與《清潔能源消納行動計劃（2018-2020年）》提出的“2019年核電基本實現安全保障性消納、2020年核電實現安全保障性消納”的要求相比，部分省區還要付出更大的努力。

2015年我國新一輪電力體制改革圓滿成功，促進了電力市場化水平的提高，加上國家鼓勵核電參與市場競爭和開展輔助服務交易，核電將發展面臨更多的機遇與挑戰。在爭取落實國家保障核電安全消納政策、保障核電上網電量的同時，核電企業也需要盡快適應市場化經濟，從技術改造更新、降低造價、提高安全運行能力等各方面積極采取應對措施。

2.4以三代核電的批量化、規模化建設推動核電經濟性持續提升

2018年，我國首批三代核電項目（三門核電、海陽核電、臺山核電）陸續建成并投入商運。雖然該批核電項目因技術引進、工期延誤等原因導致成本遠高于二代但隨著后續工程設計不斷優化，近期批量化建設的三代核電項目造價將大幅降低，性價比將進一步提高。

2.5加大核能發展投入，創新產業，自主掌握核心技術

與發達國家相比，我國核電發展起步較晚，但通過自主創新和引進、消化、吸收、再創新，較快地掌握了世界先進核電技術。2018年，我國核電自主創新能力邁上了新臺階，但我國核電科技創新能力還不能滿足全面自主發展的要求。與核電強國相比，在多種核心技術方面仍然存在短板，受制于人的局面尚未得到根本改變;在先進核能系統的研發上，多為跟隨模仿，原始性、前瞻性創新少。當前，國際上貿易保護主義抬頭，全球經濟與貿易環境發生的劇烈變化，將對我國核電國際合作帶來新的挑戰。

習近平總書記指出：“核心技術是國之重器，最關鍵最核心的技術要立足自主創新、自立自強。市場換不來核心技術，有錢也買不了核心技術，必須靠自己研發、自己發展。”核能技術帶有很強的政治敏感特點，核領域關鍵技術是要不來、買不來、換不來的。世界核能技術在持續快速發展，我國仍有待進一步提高。

我國應發揮后發優勢，瞄準世界核能科技前沿，加大投入，通力合作，加強創新體系建設，強化基礎研究，突出關鍵技術、核心技術的自主創新，為實現核電強國的目標提供有力保障。

2.6促進核能全產業鏈穩步發展的同時，加快推進部分環節完善

經過30多年的發展，我國已經成為擁有自主三代核電技術并形成全產業鏈比較優勢的國家。在核燃料供應、核電裝備制造、核電工程建設等方面，均有了不俗的表現。但同時我們也要清楚地認識到，我國深受國內外市場環境的影響，各個核相關產業均面臨許多挑戰，且我國對于放射性廢物處置等能力不足，也影響過了我國核電的進一步提升。今后的發展需要聯合相關政府部門及有關企業協同努力，以規劃和政策為指引，加快產業科技攻關，推進產業高水平發展，補其產業鏈發展短板，努力實現核能產業全面、協調、可持續發展。

2.7促進核能與地方經濟融合，暢通公眾溝通，加強核科普宣傳

在核電廠所在的地區，核電不僅成為地方經濟的重要組成部分，為提升當地經濟實力、推動經濟高質量發展做出了突出的貢獻，并且拉動了當地科技、人文、旅游等多方面的進步與發展，得到了當地社會公眾的廣泛認可與支持。福島核事件導致公眾對核安全產生懷疑，因此核企業必須更加重視核安全，重視信息公開和公眾溝通，積極承擔社會責任。另外，由于核知識的復雜性和專業性，容易在公眾當中產生誤解，故而，一定要做好相關知識的科普、宣傳，避免因消息的閉塞導致社會的動蕩。

3.目前我國核能產業方面的法律規制

我國核能方面的立法最早可追溯至1982年，當時有關部門就已經開始進行核安全法律和法規的編制工作。1984年10月，國家核安全局成立后開始正式編纂核安全法律法規。

截至目前為止，我國已出臺多部與核能相關的法規，多為對全部核能產業的綜合性規范，且效力較低。這些條例從政府部門管制到企業責任，從各方面為核電產業提供了保障，進行了約束。1986年10月29日生效的《民用核設施安全監督管理條例》中，國務院建立了國家核安全監督管理辦法及機制，限定了國務院所指定的部門及各省、自治區、直轄市政府部門的監管職能，明確了核電廠的法律責任，規范了核產業從設施建設、運營到人員資質等方面的標準;2011年1月8日生效的《核電廠事故應急管理條例》，由國務院制定，明確應急預案與防護措施的基本要求;2012年3月1日生效的《放射性廢物安全管理條例》，對包括核電廠所產生的廢棄物在內的所有放射性廢物的處理、儲存、責任分配等進行了詳盡的規制;2019年3月2日生效的《民用核安全設施監督管理條例》，國務院核安全監管部門對民用核安全設備，從設計、安裝到維修進行了一條龍式的規范，并明確民用核設施運營單位所應承擔的全面責任。

法規、規章雖多，但更高效力的法律，我國僅有《核安全法》一部。2018年1月1日，《核安全法》正式實施，其立法是為了保障核能的安全使用，做好核事故的預防與善后，保護公眾與從業者的人身安全，保護生態環境，達到可持續發展的成效。《核安全法》調整的是除軍事之外的一切核應用，以安全第一、預防為主、責任明確、嚴格管理、縱深防御、獨立監管、全面保障為原則。《核安全法》共分為八章，包含了核安全保障、核事故應急、企業核安全責任、有關政府部門監管體制、信息公開、公眾參與的權利等方面內容。《核安全法》的誕生，既是對核能應用問題的正式規范，也是對核能法律體系乃至我國法律體系的完善。

除此之外，2018年9月20日，核領域的“憲法”——《中華人民共和國原子能法》也再次啟動公開向公眾及各界專家征求意見的工作，若這一頂層法律能夠編寫得當且成功頒布，對于核應用的規制問題將會是如虎添翼，錦上添花。但照目前公布的草案來看，《原子能法》尚未有切實可行的條款，恐不能對我國的核產業產生實際的影響，其生效之路仍漫漫而修遠兮。

我國在制定國內法律法規的同時，也加入了相關的國際組織，簽訂了一些國際條約，同國際社會接軌，實現核能產業的全球化發展。國際原子能機構（International Atomic Energy Agency，簡稱IAEA）成立于1956年10月26日，總部在奧地利維也納，是一個同聯合國聯系，協同成員國政府共同參與核能領域的科技開發等事宜，向成員國提供技術支持、事故救援、輻射監測方案及標準的組織。中國在1984年加入該組織，一直以來積極承擔各項任務與責任，做出了許多貢獻。中國簽訂的國際條約多為與他國在軍事方面約定核武器的使用的，涉及民用核能的少之又少，著名的有《核事故或輻射緊急援助公約》、《及時通報核事故公約》、《核材料實物保護公約》、《核安全公約》等。

4.我國核能產業發展存在的問題及解決建議

近年來我國核能產業發展迅速，科技突飛猛進，已經成長為一個較為成熟的核能大國;同時深受各國外多次核事故的影響，公眾對核能產業的關注與擔憂與日俱增，我國確立了在保護公眾安全與健康的基礎上發展核能產業的大方向，形成了“發展與安全并重，以確保安全為前提發展”的立法、執法原則。這些成果值得我們驕傲，但是我國核能產業中存在的問題也不容忽視。唯有正視問題，學習借鑒他國經驗，在尊重本國實際情況的基礎上尋找一條適合自己的改革之路，才能推動核能產業走向更輝煌的明天。

4.1《原子能法》尚未出臺，與《核安全法》銜接有障礙

自我國的核能法律法規制定工作伊始，《原子能法》的制定就啟動了，至今已出臺六部草案，征詢公眾意見多次，但均因難以均衡各部門利益，無法達成一致意見，不了了之。2018年9月20日，司法部公布了最新版《原子能法（征求意見稿）》，向社會工作和各界專業人士征詢意見，這標志著《原子能法》的制定揭開了新篇章。然而，閱覽該征詢意見稿，不難得出此均為概念性話語，無實質內容的結論。若是此草案通過，怕是對我國核能產業的發展及規制、核能法律體系的完善并不能起到太大的作用。

就《原子能法》的定位而言，有兩種道路可選：一是作為核領域基本法，負責對核使用進行全方面的頂層設計，使其他法律法規成為它的深化或延伸;二是作為核能發展法，專注于核能產業發展的安全規制與保障。前者又分為百科全書式的詳細規范模式和框架式的簡約規范模式兩種。依照征詢意見稿，我國目前年是在試圖走框架式的簡約規范模式，將《原子能法》定性為核領域帶有基礎性和綜合性的法律，對原子能研究、開發與和平利用等所有活動作出全面規范。這一道理的選擇并沒有錯誤，但框架式的簡約規范不等同于“假大空”的套話。另外，將《原子能法》設定為核能發展法，對我國而言也不失為一種好的策略。《核安全法》是核領域關于安全問題的專門法，《原子能法》可以從促進核能發展方面著手，同《核安全法》做好銜接，達到珠聯璧合的效果。

4.2核能監管組織體系不完善

我國目前采取國家發改委下屬國家能源局、工業信息化部下屬國防科衛局和環境保護部下屬國家核安全局為主要職能部門的管理格局。前兩個部門主要負責核電和核工業的管理，同時也在核應急和核材料等方面具有一定的核安全監管職能;后一部門主要負責核安全監督。政府的規制要兼顧安全和發展兩個目標，一般情況下，二者可以兼得，但有時發展與安全難免會起沖突。我國仍有政府部門監管發展的同時也監管安全的現狀，無異于“讓狐貍看管雞蛋”，是自欺欺人。

1954年，美國在開放核能用于民用時，規定由原子能委員會履行開發核武器、促進民用原子能的發展和保護公眾健康與安全的職能。這種集核能發展與安全規制于一身的做法備受詬病，也為美國后期核能產業的發展埋下禍端。果不其然，原子能委員會將重點放在了核能發展上面，導致了二者的失衡，美國在1960年代中期出現核電“浪潮市場”的同時，安全問題也不斷涌現。1974年，美國撤銷原子能委員會，成立能源研究與開發局和核規制委員會，前者分管核武器的開發與民用核能的發展規劃，后者負責核能產業安全的規制。

美國前期管理模式的混亂無疑是前車之鑒。雖然在我國現行的行政體制下成立像美國一樣的核規制委員會是十分困難的，且不一定適合我國國情，但分離促進發展與安全規制的道路是可行的，這種職能的分離將極大促進我國政府部門監管的專注性，提升監管的效率。新出臺的《核安全法》雖然已經有這種意識，確立了“獨立監管”的原則，但在實際操作中，該原則并未落地，未來核能的規制仍需努力。

核能發展是大勢所趨，注重新能源、清潔能源的發展和規劃，才能跟上世界的潮流，在全球化的經濟發展中占有一席之地。目前，我國核能產業發展順利，取得眾多成果，但仍有不足之處，唯有補足短板，才能得更遠。

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